Uitgangspunten

Gemeenten en provincies beschikken over verschillende inkomstenbronnen om de uitgaven voor hun taken te financieren. Eén van de belangrijkste inkomstenbronnen voor decentrale overheden is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds. De normeringssystematiek «samen trap op, samen trap af» bestaat sinds 1994 en bewerkstelligt een evenredige, actuele, inzichtelijke en beheersbare indexatie van het Gemeentefonds en Provinciefonds. Het betreft één integrale indexatie voor zowel loon-, prijs- als volumeontwikkelingen. Beleidsintensiveringen, ombuigingen, mee- en tegenvallers en nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben via de normeringssystematiek direct invloed op de omvang van de fondsen. De jaarlijkse toe- en afname van het Gemeentefonds en het Provincie­fonds die voortvloeit uit de koppeling aan de Rijksuitgaven wordt het accres genoemd.

De afgelopen jaren hebben fluctuaties in het accres regelmatig tot discussie geleid over de stabiliteit van de huidige normeringssystematiek. Deze fluctuaties worden onder andere veroorzaakt door het uitstellen van investeringen of intensiveringen in beleid. Tegen de achtergrond hiervan is na het uitbreken van de coronacrisis door het kabinet, in overleg met de VNG en IPO, besloten om het accres voor 2020 en 2021 vast te zetten op de standen uit de Voorjaarsnota 2020/ Meicirculaire 2020. De onderstaande accresberekening is daarom gelijk aan die uit de Voorjaarsnota/Meicirculaire en de Miljoenennota. Ook het effect van het accres op het plafond van het BTW-compensatiefonds is conform de normeringssystematiek bevroren, zoals eerder beschreven in het jaarverslag ministerie van Financiën.

Presentatie en berekening van de accresontwikkeling

Bij de bepaling van de omvang van accresrelevante uitgaven (aru) vormen de netto uitgaven van het Rijk onder het uitgavenplafond het startpunt. Netto wil zeggen dat de rijksuitgaven worden gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. Op de netto uitgaven onder het uitgavenplafond (A) worden correcties (B) doorgevoerd voor verschillende posten zoals het Gemeentefonds en Provinciefonds zelf. Het saldo (C) geeft de accresrelevante uitgaven (aru) en vormt de basis voor de accresberekening. Het accres (G) is vervolgens het product van de grondslag (E en H) en de aru in procenten (D).

Bepaling accresrelevante uitgaven (aru).

Om de aru te berekenen wordt uitgegaan van de netto rijksuitgaven onder het uitgavenplafond inclusief drie typen standaardcorrecties en een bijzondere correctie voor corona-noodmaatregelen:

1. Rijksuitgaven aan gemeenten en provincies

Uitgaven onder het uitgavenplafond die het Rijk overmaakt naar gemeenten en provincies worden uit de aru gecorrigeerd. Deze overdrachten zijn immers bestemd voor de financiering van uitgaven door gemeenten en provincies zelf en maken derhalve geen onderdeel uit van de rijksuitgaven waarop de trap-op-trap-af van toepassing is. Het corrigeren van de overdrachten is ook nodig om een onbedoelde doorwerking van accres op accres in hetzelfde jaar te voorkomen. Rijksuitgaven die op deze wijze gecorrigeerd worden zijn onder andere de algemene, decentralisatie- en integratie-uitkeringen van het Gemeentefonds en Provinciefonds, de uitgaven van het Btw-compensatiefonds, de bijstand en de integratie-uitkering sociaal domein.

2. Uitgavenmutaties in de WW als gevolg van conjunctuur

In de begrotingsregels van het kabinet Rutte III is afgesproken dat gedurende de regeerperiode het uitgavenplafond gecorrigeerd wordt voor mutaties in de WW-uitgaven als gevolg van de conjunctuur. Het Rijk hoeft zodoende mee- en tegenvallers in de WW-uitgaven als gevolg van conjunctuur niet op te vangen binnen het uitgavenplafond en deze uitgavenmutaties zijn om deze reden ook niet accresrelevant.

3. Financieringsverschuivingen gedurende de kabinetsperiode

Financieringsverschuivingen zijn verschuivingen van geldstromen binnen het Rijk die niet tot meer of minder bestedingsruimte van het Rijk leiden, maar zonder correctie wel effect zouden hebben op het accres. Dit zijn dus schuiven tussen accresrelevante uitgaven en niet-accresrelevante uitgaven. Bij een schuif is per saldo geen sprake van meer of minder uitgaven op rijksniveau, maar is alleen sprake van een andere financieringsbron. Denk bijvoorbeeld aan overhevelingen van departementale begrotingen naar het Gemeentefonds en Provinciefonds en financieringsverschuivingen tussen de inkomsten- en de uitgavenkant.

4. Corona-noodmaatregelen

Gegeven de uitzonderlijke situatie als gevolg van het coronavirus heeft het kabinet besloten om het uitgavenplafond aan te passen om de extra uitgaven mogelijk te maken. Dit betekent dat de extra uitgaven niet ten koste gaan van andere uitgaven, maar dat ze zorgen voor een verslechtering van het EMU-saldo en een verhoging van de EMU-schuld. Het reguliere uitgavenplafond geldt dus niet voor de uitgaven uit het noodpakket. Deze uitgaven leiden daarom ook niet tot een effect op het accres.

Grondslag

De normeringsystematiek is van toepassing op alle middelen die worden verantwoord onder het Gemeentefonds en Provinciefonds en vallen onder het uitgavenplafond Rijksbegroting, exclusief de gemeentefondsmiddelen op het sociaal domein die een losse indexatie kennen en corona-uitgaven in de fondsen. Daarmee is de grondslag waarover de normeringsystematiek wordt uitgekeerd dus breder dan alleen de algemene uitkering van beide fondsen.

Voor de berekening van het accres in jaar t wordt de grondslag van het voorgaande jaar (t-1) genomen. Het accrespercentage in jaar t betreft immers ook de groei van de aru ten opzichte van het voorgaande jaar (t-1). Als de aru met x% stijgen in jaar t groeien het Gemeentefonds en het Provinciefonds via het accres in jaar t ook met x%. Hiermee wordt het principe van trap-op-trap-af gewaarborgd. Dit heeft tot gevolg dat mutaties in de grondslag altijd met een jaar vertraging doorwerken in de normeringsystematiek. Via taakmutaties kunnen departementen geld toevoegen of onttrekken aan een van beide fondsen; dit werkt door als grondslagmutatie. Uitgangspunt is dat bij taakmutaties geen jaren ontstaan zonder indexatie van deze overgehevelde budgetten. Dat betekent dat bij overheveling van of naar het Gemeentefonds of Provinciefonds het verantwoordelijke departement een reeks overhevelt met indexatie over het lopende jaar. Met het vastzetten van de normeringssystematiek bij de Voorjaarsnota is naast de aru-ontwikkeling ook de grondslag voor de jaren 2020 en 2021 vastgezet.