De Tweede Kamer heeft het kabinet verzocht om in de verantwoording over het jaar 2023 aandacht te besteden aan resultaatbereik in relatie tot onderuitputting, als gevolg van bijvoorbeeld arbeidskrapte. Dit jaar is onderuitputting daarom het focusonderwerp van het Financieel Jaarverslag van het Rijk. Ook alle departementen hebben dit jaar een bijlage onderuitputting toegevoegd aan hun jaarverslagen.

Jaarlijks wordt een deel van de begrote uitgaven niet gerealiseerd; dit wordt onderuitputting genoemd. Het is gebruikelijk dat een deel van de uitgaven niet tot besteding komt in het jaar waarin de uitgaven begroot zijn. Om ondoelmatige besteding aan het eind van het jaar te voorkomen, mogen departementen een deel van deze onderuitputting meenemen naar het volgende jaar via de eindejaarsmarge. De eindejaarsmarge is bedoeld om ondoelmatige besteding van middelen aan het einde van het jaar te voorkomen door onbestede middelen (deels) naar het volgende jaar door te schuiven. Daarnaast worden gedurende het jaar kasschuiven verwerkt om uitgaven in een realistischer bestedingsritme te plaatsen. Ook is het relevant dat de bedragen in de begroting maxima betreffen, waar de verantwoordelijke minister autorisatie van het parlement voor vraagt. Een zekere mate van onderuitputting is om deze redenen inherent aan hoe we de begroting hebben ingericht.

Omvang van de onderuitputtingDe mate waarin onderuitputting momenteel optreedt, is echter uitzonderlijk. Voor 2023 komt de totale onderuitputting uit op 7,2 miljard euro. De totale onderuitputting laat een stijgende trend zien. Ten opzichte van 2022 is de onderuitputting 1 miljard euro hoger en ten opzichte van 2021 is de onderuitputting in 2023 2,4 miljard euro hoger.7Een substantieel deel van de groei in onderuitputting treedt op bij de investeringsbudgetten. Het gaat om 2,8 miljard euro, bijna 40% van de totale onderuitputting in 2023. Dit is tevens een ruime verdubbeling van de onderuitputting in 2022. Daarnaast valt op dat de onderuitputting zich veel heeft voorgedaan bij uitgaven die gerelateerd zijn aan politiek of bestuurlijk complexe dossiers, zoals Toeslagen Herstel, Groningen en de aanpak van de stikstofcrisis.

Figuur 2.1.1 Onderuitputting per jaar (in miljoenen euro), periode 2017-2023

Verder is er in 2023 voor 5,8 miljard euro aan middelen vanuit 2023 naar latere jaren geschoven om de budgetten in een realistischer bestedingsritme te zetten. Samen met de gerealiseerde onderuitputting van 7,2 miljard euro telt dit op tot een totaal van 13 miljard euro dat in 2023 niet is uitgegeven. Het is de afgelopen jaren steeds lastiger gebleken om al het begrote geld uit te geven in het verwachte jaar. Dit laat zien dat de overheid tegen restricties aan loopt, onder andere in de uitvoeringskracht.

Met de stijgende trend in de hoogte van de onderuitputting werd in de begroting van 2023 al rekening gehouden. In 2023 is in totaal 4,3 miljard euro aan in=uittaakstelling ingeboekt. Daarbovenop is in 2023 voor 2,1 miljard euro aan aanvullende onderuitputting geboekt. Het totaal van 6,4 miljard euro is gedurende het begrotingsjaar ingevuld. Bij de Miljoenennota is 255 miljoen euro ingevuld, bij de Najaarsnota 5,6 miljard euro en het restant van afgerond 0,5 miljard euro bij het FJR. De totale gerealiseerde onderuitputting van 7,2 miljard euro ligt dicht bij de totale vooraf ingeboekte onderuitputting van 6,4 miljard euro. Dit laat zien dat de inschatting van onderuitputting redelijk accuraat is geweest. Het inboeken van aanvullende onderuitputting heeft echter niet de voorkeur. Het is beter om budgetten op de departementale begrotingen in een realistisch bestedingsritme te plaatsen of onderuitputting met concrete maatregelen in de begroting te zetten.

Onderuitputting per departementTabel 2.1.3 geeft de onderuitputting per departement weer. Een uitgebreide toelichting op de onderuitputting per begroting in relatie tot het resultaatbereik is opgenomen in de bijlage Onderuitputting bij de departementale jaarverslagen.

In 2023 hebben het ministerie van Defensie (835 miljoen euro), het ministerie van Financiën (769 miljoen euro), het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (inclusief het Deltafonds en Mobiliteitsfonds) (744 miljoen euro) en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (717 miljoen euro) veel onderuitputting op de begroting. Op de Aanvullende Post vindt in totaal de meeste onderuitputting plaats (1,3 miljard euro). Het betreft reserveringen voor beleidsdoelen die departementen niet meer opvragen voor concrete beleidsvoorstellen. Van de totale 1,3 miljard euro wordt 622 miljoen euro meegenomen naar volgend jaar, omdat de verwachting is dat de departementen deze middelen nog zullen opvragen. Het gaat ook hier voor een aanzienlijk deel om investeringsmiddelen en reserveringen voor politiek, bestuurlijk complexe dossiers als Groningen en de stikstofcrisis.

Oorzaken onderuitputtingBij het ministerie van Defensie (inclusief het Defensiematerieelfonds), het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (inclusief het Deltafonds en Mobiliteitsfonds) en het ministerie van Economische Zaken en Klimaat bestaat de totale onderuitputting met name uit niet-bestede investeringsbudgetten. Bij het Defensiematerieelfonds heeft de krappe arbeids- en defensiemarkt ervoor gezorgd dat investeringen onder druk komen te staan. Ook bij de onderuitputting op het Deltafonds en het Mobiliteitsfonds hebben arbeidstekorten in meerdere gevallen een rol gespeeld. Bij het Klimaatfonds en Nationaal Groeifonds is er ook sprake van hoge onderuitputting, die onder andere is te verklaren door vertraging in de uitvoering. Voor de investeringsbudgetten geldt de veronderstelling dat de middelen op termijn wel tot besteding komen. Voor deze budgetten mogen de niet-bestede middelen ongelimiteerd meegenomen worden naar het volgende jaar.

De cijfers over onderuitputting laten zien dat de forse ambities, in combinatie met de krappe arbeidsmarkt, het lastig hebben gemaakt om alle beleidsdoelen tegelijkertijd te realiseren. Uit de bijlages Onderuitputting bij de departementale jaarverslagen wordt duidelijk dat op elke begroting sprake is van vertraging in het realiseren van een of meerdere beleidsdoelen. De krappe arbeidsmarkt heeft een rol gespeeld bij vertraging in investeringen en ervoor gezorgd dat ministeries moeite hadden met het invullen van vacatures. Bij veel ministeries is er, om wisselende redenen, sprake van minder subsidie- en opdrachtaanvragen dan verwacht. Verder hebben voordelige koersverschillen op enkele begrotingen gezorgd voor meevallende valuta-uitgaven.

Invulling in=uittaakstelling en aanvullende onderuitputting

De in=uittaakstelling is de tegenhanger van de eindejaarsmarge. Om te voorkomen dat het uitgavenplafond wordt overschreden door de jaarlijkse uitkering van de eindejaarsmarge, wordt tegelijkertijd een even grote taakstelling ingeboekt, de zogenoemde in=uittaakstelling. Hierdoor levert het doorschuiven via de eindejaarsmarge dus geen extra middelen op in het jaar waarnaar wordt doorgeschoven. De in=uittaakstelling kent geen concrete invulling, maar wordt gaandeweg het jaar ingevuld. De invulling kan bestaan uit onderuitputting of andere meevallers op generale dossiers.