Realisatie begrotingsuitgaven Veiligheid en Justitie € 13.192 miljoen art. 37 Vreemdelingen 12,8%

Een op maatschappelijk verantwoorde wijze en in overeenstemming met internationale verplichtingen gereglementeerde en beheerste toelating tot, verblijf in en vertrek uit Nederland van vreemdelingen, alsmede verkrijging van het Nederlanderschap of de intrekking daarvan.

De Minister van Veiligheid en Justitie ontwikkelt en geeft uitvoering aan het vreemdelingenbeleid en het beleid op grond van de rijkswet op het Nederlanderschap. Hij heeft daarbij:

• • een uitvoerende rol ten aanzien van de opvang van asielzoekers, de afwikkeling van toelatingsprocedures in Nederland en de terugkeer van vreemdelingen uit Nederland;

• • verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Vreemdelingenwet en de Rijkswet op het Nederlanderschap door het geheel aan overheidsorganisaties dat zich (primair) met het vreemdelingen- en nationaliteitsbeleid bezighoudt;

• • verantwoordelijkheid voor de uitvoeringsorganisaties Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V), het zelfstandig bestuursorgaan Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) en voor de centra van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) waar de vreemdelingenbewaring en de grensdetentie ten uitvoer wordt gelegd;

• • een gezagsrelatie met de Koninklijke Marechaussee en de nationale politie voor wat betreft het vreemdelingentoezicht.

Gemeenschappelijk Europees Asiel Stelsel (GEAS)

Het implementatieproces van de Procedurerichtlijn is vlot verlopen met als resultaat dat Nederland de Procedurerichtlijn tijdig heeft geïmplementeerd. Op 4 mei 2016 en 13 juli 2016 presenteerde de Europese Commissie nieuwe voorstellen als onderdeel van een pakket om het Europees asielstelsel te versterken. Het betreft voorstellen tot herziening van de EURODAC-verordening, de Dublinverordening, de Opvangrichtlijn en de richtlijn langdurig ingezetenen. Daarnaast heeft de Europese Commissie voorstellen gepresenteerd tot omzetting van de Kwalificatie- en Procedurerichtlijnen naar Kwalificatie- en Procedureverordeningen, voor de inrichting van een EU-agentschap voor Asiel en voor het vastleggen van een EU-hervestigingskader. De onderhandelingen over de verschillende voorstellen zijn nog gaande. Op het voorstel tot herziening van de EURODAC-verordening is wel al een gedeeltelijk akkoord bereikt (partial general approach).

Bed/Bad/Brood-voorzieningen

In 2016 zijn, de belangrijkste juridische vraagstukken met betrekking tot het bieden van onderdak aan uitgeprocedeerden uitgekristalliseerd, terwijl de onderhandelingen over een akkoord voortduurden. Het eventueel bieden van onderdak is aan de Staatssecretaris van VenJ en het bieden van onderdak door gemeenten betreft buitenwettelijk begunstigend beleid. Het is in 2016 niet tot het beoogde bestuursakkoord tussen rijk en gemeenten gekomen over de Lokale Vreemdelingenvoorziening (LVV). Op 20 november 2016 zijn de onderhandelingen gestopt omdat gemeenten aangaven de door hen geboden opvangvoorzieningen niet te zullen sluiten na het sluiten van een bestuursakkoord. Dit is voor het kabinet voorwaardelijk voor het sluiten van een akkoord omdat er anders een parallel systeem van onderdak ontstaat dat de gewenste stimulans om terug te keren wegneemt. In 2016 zijn individuele gemeenten doorgegaan met het bieden van onderdakvoorzieningen voor uitgeprocedeerde vreemdelingen. Het rijk is deze gemeenten conform de eerder gemaakte bestuurlijke afspraak tegemoet gekomen in de hiervoor gemaakte kosten, in totaal € 13 mln. Vanwege het stoppen van de onderhandelingen en het vervallen van de eerdere juridische verplichting hiertoe zal de tegemoetkoming vanaf nu niet meer aan gemeenten worden verstrekt. De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie onderhoudt conform de afspraak met de Tweede Kamer regelmatig contact met de delegatieleider van de VNG om te verkennen of hernieuwd overleg zinvol is.

Kleinschaligheid voorop

Met ingang van 1 januari 2016 zijn het COA en Nidos van start gegaan met het nieuwe opvangmodel voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s). Vanuit het belang van het kind wordt ingezet op kleinschaligheid in de opvang. Amv’s tot en met 14 jaar worden opgevangen in opvanggezinnen onder verantwoordelijkheid van Nidos. Amv’s met een verblijfsvergunning worden door Nidos in gezinsverband geplaatst (of bij gebrek daaraan in een kleinschalige woonvoorziening). Van daaruit werken zij aan hun inburgering. De amv’s die in Nederland mogen blijven, verblijven dus niet langer in de opvang van het COA, bij amv’s in procedure of voor wie de aanvraag is afgewezen

Alternatieven vreemdelingenbewaring

Afgelopen jaar zijn de alternatieve toezichtmaatregelen verder toegepast door de Dienst Terugkeer en Vertrek en de politie. Daarnaast is gestart met een kwalitatieve evaluatie van de meldplicht, borgsom en andere alternatieven in de afgelopen drie jaar.

In 2016 daalde de totale instroom sterk ten opzichte van het jaar 2015. De daling kan worden toegeschreven aan een combinatie van (grens)maatregelen op de Balkanroute en de verklaring EU-Turkije van 20 maart 2016. Als gevolg van de gedaalde asielinstroom is ook de instroom in de COA-opvang in 2016 gedaald. Daarbij hebben gemeentes extra inspanningen gepleegd om een grotere groep vergunninghouders uit de opvang te laten uitstromen. Het aantal vreemdelingen dat is vertrokken is in 2016 met meer dan 50% gestegen. De stijging is in belangrijke mate te verklaren door de stijging van het aantal afgewezen asielzoekers uit veilige landen van herkomst. In 2016 is daarnaast een groot aantal maatregelen getroffen om de instroom en het (oneigenlijk) gebruik van de asielprocedure door personen uit veilige landen van herkomst tegen te gaan en om op te treden tegen overlast gevende en criminele vreemdelingen.

Asielreserve en ODA-toerekening

De asielreserve is in 2010 gecreëerd met als doel om fluctuaties in de lastig voorspelbare uitgaven voor (de instroom van) asielzoekers op te vangen. In de bekostigingssystematiek van het COA en de ODA-toerekening werd er tot en met 2015 uitgegaan van het jaar van instroom, terwijl het COA voor iemand die aan het einde van het jaar instroomt juist de meeste kosten maakt in het jaar daarop. Om die systematiek transparanter te maken, is die vanaf 2016 aangepast. Door tweederde van de toerekening in het lopende jaar toe te kennen en eenderde in het jaar daarop, is die meer in lijn gebracht de werkelijke uitgaven door het COA.

In 2016 zijn onttrekkingen gedaan als gevolg van de hogere verwachte asielinstroom bij voorjaarsnota 2016 (€ 303,5 mln). Dit betrof onttrekkingen ten behoeve van COA (€ 277 mln) en IND (€ 26,5 mln). Daarnaast is bij najaarsnota nog een onttrekking gedaan (€ 173,5 mln) om de terugbetaling ODA als gevolg van de lager dan de verwachte asielinstroom te kunnen betalen. Deze laatste onttrekking zal in 2017 en 2018 worden gecompenseerd met stortingen in de asielreserve. Eind 2016 is nog een onderuitputting gestort van € 8,8 mln. Het saldo van de asielreserve eind 2016 is € 335,9 mln.

Kengetallen vreemdelingenketen

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de belangrijkste kengetallen voor de vreemdelingenketen.

Toelichting

Het totaal aantal geregistreerde asielaanvragen (inclusief nareis) is hoger uitgevallen dan bij het opstellen van de ontwerpbegroting 2016 was geraamd. Naar aanleiding van de hoge asielinstroom in de tweede helft van 2015, is de raming voor 2016 in het najaar van 2015 aanvankelijk opwaarts bijgesteld naar 58.000. Dat de asielinstroom aanzienlijk lager is uitgevallen, kan mede worden toegeschreven aan een combinatie van grensmaatregelen die op de Balkanroute zijn getroffen en aan de verklaring EU-Turkije die op 20 maart 2016 van kracht werd.

Bij regulier wijkt vooral de realisatie van MVV Nareis af van hetgeen was geraamd. Dit heeft te maken met de hoge asielinstroom in 2015. Nadat een asielverzoek is ingewilligd, bestaat onder voorwaarden de mogelijkheid voor gezinshereniging, waarvoor eerst een MVV nareisverzoek moet worden ingediend. De toename van het aantal verleende asielvergunningen heeft dus ook geleid tot een toename van het aantal MVV-verzoeken in het kader van nareis.

37.2 Toegang, toelating en opvang vreemdelingen

Bijdrage aan agentschappen

Immigratie- en Naturalisatiedienst

De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) is verantwoordelijk voor de uitvoering van het vreemdelingenbeleid en het beleid ten aanzien van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Dat houdt in dat de IND alle aanvragen beoordeelt van vreemdelingen die in Nederland willen verblijven of Nederlander willen worden. Het kan gaan om vluchtelingen die niet veilig zijn in eigen land, maar ook om mensen die in Nederland willen werken en wonen of zich willen laten naturaliseren tot Nederlander.

De bekostiging van de IND vindt plaats door de bijdrage van het moederdepartement en opbrengsten derden. De bijdrage van het moederdepartement is gebaseerd op de vastgestelde kostprijzen (P), de instroomaantallen (Q) en een lumpsumbekostiging voor de materiële kosten (ICT, huisvesting e.d.) en de kosten voor de staf. De opbrengsten derden bestaan uit leges die vreemdelingen betalen voor het behandelen van aanvragen voor verblijfsvergunning regulier of verzoeken tot naturalisatie en voor een kleiner gedeelte uit opbrengsten uit onderverhuur en bijdragen uit Europese subsidies. In tabel 37.4. wordt zichtbaar hoe het budget is verdeeld over de verschillende productgroepen.

De lagere uitgaven bij asiel hangen samen met een lager dan verwachte instroom. Ten opzichte van de vastgestelde begroting is de VenJ-bijdrage voor de IND bij Voorjaarsnota verhoogd met € 40,8 mln. vanwege verwachtingen omtrent asielinstroom (ophogen verwachte asielinstroom naar 58.000) en bij Najaarsnota per saldo verlaagd met € 24 mln. (bestaande uit een budgetverlaging als gevolg van een lager dan verwachte asielinstroom (32.000 in plaats van 58.000) en een budgetverhoging voor lumpsumkosten.

De hogere uitgaven bij regulier worden vooral verklaard uit een hoger dan oorspronkelijk verwacht aantal machtigingen tot voorlopig verblijf (MVV) en toelating en verblijf (TEV). Deze toenames zijn vooral het gevolg van de hoge asielinstroom in 2015, waardoor in 2016 meer verzoeken om gezinshereniging zijn ingediend.

De lumpsumkosten zijn herijkt voor de bijstelling van de tarieven van Rijksvastgoedbedrijf (RVB). Daarnaast is de loonbijstelling ontvangen en is een bijdrage ontvangen voor de vanuit het Ministerie van Financiën voorgeschreven aflossing van de schuld aan het RVB.

De hoger dan geraamde legesopbrengsten zijn het gevolg van de hogere productie.

Alleen bij regulier ligt de realisatie beneden de streefwaarde. Dit komt vooral omdat als gevolg van de hoge asielinstroom het aantal verzoeken om nareis (MVV en TEV) sterk is toegenomen. Ook de ten opzichte van 2015 gedaalde percentage voor afhandeling van asiel binnen de wettelijke termijn houdt verband met in 2015 ontstane voorraden beslissingen die in 2016 zijn afgehandeld.

Bijdragen aan ZBO’s en RWT’s

Centraal Orgaan opvang Asielzoekers

Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) draagt zorg voor de opvang van vreemdelingen in Nederland. Het COA biedt vreemdelingen huisvesting, verstrekt middelen van bestaan en geeft begeleiding. Het opvangbeleid is gericht op opvang van asielzoekers gedurende de asielprocedure.

Het COA wordt op PxQ-basis (prijs maal de gemiddelde bezetting) gefinancierd. Bij de vastgestelde begroting was nog geen rekening gehouden met het effect van de forse instroom van asielzoekers in 2015. Een groot deel van de asielzoekers die in 2015 is ingestroomd verblijft in 2016 nog in de opvang bij het COA, in afwachting van de behandeling van de asielaanvraag en/ of huisvesting in de gemeenten. Als gevolg hiervan is de bezetting hoger dan bij de vastgestelde begroting was geraamd en zijn ook de gerealiseerde kosten hoger dan in de vastgestelde begroting.

De totale bijdrage over 2016 aan het COA bedraagt € 1.116 mln. Deze bestaat uit € 1.044 mln bijdrage voor 2016, € 65 mln afrekening over 2015 en € 6 mln voor de uitvoering van het project BRP straat (Basis Registratie Personen).

Behalve de bijdrage aan het COA zijn op dit artikelonderdeel ook de bijdragen die gemeenten ontvangen voor de uitvoering van het Faciliteitenbesluit Opvangcentra Asielzoekers opgenomen (circa € 8 mln).

In 2016 zijn het aantal ingewilligde asielaanvragen en de totale uitstroom van vergunninghouders gestegen als gevolg van de inwilliging van de omvangrijke voorraden asielaanvragen die waren ontstaan door de verhoogde asielinstroom in 2015.

De gemiddelde opvangduur van vergunninghouders na vergunningverlening is gestegen. Het ligt boven de streefwaarde van 3,5 maanden. Het aantal vergunninghouders in de opvang is gedaald. De oorzaken van deze ontwikkelingen zijn als volgt.

In de laatste maanden van 2015 en in de eerste maanden van 2016 was een concentratie van vergunningverlening, waardoor het aantal te huisvesten vergunninghouders in de eerste helft van 2016 steeg. Een groot deel van de vergunninghouders (vooral Syriërs) die in 2015 instroomde, heeft gezinshereniging aangevraagd gedurende 2016. Deze vergunninghouders worden pas gehuisvest in de gemeenten nadat hun nareizende familieleden in Nederland zijn aangekomen. Na de tweede helft van 2016 kwam de huisvesting van vergunninghouders goed op gang, met name de huisvesting van gezinnen. Hierdoor is het aantal vergunninghouders in de opvang eind 2016 gedaald.

De gemiddelde opvangduur van de asielzoekers die niet in aanmerking komen voor een vergunning is sterk gedaald. Dit is het gevolg van de invoering van het sporenbeleid in 2016 waarbij de asielaanvraag van asielzoekers die niet in aanmerking komen voor een vergunning versneld wordt afgehandeld met het oog op een snel vertrek.

Subsidies

Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland

Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland (VWN) zet zich op basis van Universele verklaring voor de Rechten van de Mens in voor de bescherming en het behartigen van de belangen van vluchtelingen en asielzoekers. VWN heeft een bij wet vastgelegde taak ten aanzien van voorlichting aan asielzoekers. VWN geeft voorlichting door o.a. ondersteuning te bieden aan de vreemdelingen in de asielprocedure. De subsidie aan VWN wordt op basis van (kalender)jaarplannen verstrekt en is gerelateerd aan de instroom van asielzoekers en de bezetting bij het COA. De subsidie aan VWN bedroeg bij de vastgestelde begroting € 9,7 mln. De realisatie is als gevolg van de hoge bezetting bij het COA € 2,5 mln. hoger uitgevallen dan de vastgestelde begroting. Hiervoor zijn in de 2e suppletoire begroting extra middelen beschikbaar gesteld. De totale subsidie aan VWN ten aanzien van de voorlichtingstaak bedroeg in 2016 € 12,4 mln.

Stichting Nidos

Het Ministerie van Veiligheid en Justitie verstrekt een bijdrage aan Stichting Nidos.

Nidos is conform het Burgerlijk Wetboek aangewezen als instantie die belast is met de tijdelijke voogdij over alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Daarnaast is Nidos aangewezen voor het uitvoeren van de kinderbeschermingsmaatregel ondertoezichtstelling wanneer het om kinderen uit asielgezinnen gaat.

De subsidie aan Nidos wordt op basis van jaarplannen verstrekt en is gerelateerd aan de instroom van minderjarige vreemdelingen en de bestaande caseload gecorrigeerd voor de uitstroom van ex-amv’s naar gemeenten of in het kader van gezinshereniging.

De subsidie aan Nidos bij vastgestelde begroting bedroeg ruim € 38 mln. Bij eerste suppletoire begroting 2016 is de subsidie aan Nidos met € 123 mln. verhoogd ten behoeve van kleinschalige opvang van amv’s met een status (nieuwe taak voor Nidos volgens het nieuwe opvangmodel) en de hogere instroom van amv’s (van een instroomprognose van 1.180 amv’s naar 3.500 amv’s).

Bij tweede suppletoire begroting 2016 is de subsidie op basis van een aangepaste prognose van het aantal amv’s (van 3.500 amv’s naar 1950) verlaagd met € 27 mln.

De subsidie over heel 2016 bedraagt € 134,6 mln.

Volgens het nieuwe opvangmodel is Nidos sinds 2016 naast voogdijtaken ook verantwoordelijk voor de opvang van amv’s. Deze taakuitbreiding voor Nidos was nog niet in de vastgestelde begroting verwerkt en leidt tot een hogere kostprijs per pupil (door de kleinschalige opvang). Dit verklaart, naast de toename van de aantallen, de toename van de bijdrage ten opzichte van het jaar 2015 en ten opzichte van de vastgestelde begroting.

Opdrachten

Keteninformatisering

De budgetten voor Keteninformatisering zijn bestemd voor opdrachten van het programma Keteninformatisering Vreemdelingenketen en het structurele beheer van de hierbij opgeleverde en reeds bestaande voorzieningen.

Het programma Keteninformatisering Vreemdelingenketen richt zich op digitalisering van de informatie-uitwisseling binnen deze keten. Het programma maakt de gezamenlijke uitvoering van het vreemdelingenbeleid efficiënter, effectiever en flexibeler. In 2016 is een aantal nieuwe voorzieningen gerealiseerd (Terugmeldvoorziening, Terugmeldapplicatie, evolutie TISOV naar SIGMA) en is de overdracht van de nieuwe voorzieningen naar de afdeling Ketenvoorzieningen duurzaam gerealiseerd. Op 31 december 2016 is het programma beëindigd.

Versterking Vreemdelingenketen

In 2016 zijn vanuit dit budget diverse kleinere opdrachten gefinancierd met als doel verbeteringen in de vreemdelingenketen te bewerkstelligen. Naast de kleinere subsidies is een bijdrage van € 3,4 mln geleverd aan de implementatie van extra e-gates op Schiphol waardoor de realisatie hoger uitkomt dan de vastgestelde begroting.

37.3 Terugkeer

Bijdrage aan agentschappen

DJI/Dienst Vervoer en Ondersteuning

De DT&V schakelt de Dienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O) in voor het vervoer van vreemdelingen.

Subsidies

REAN-regeling

De DT&V en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) werken met elkaar samen op het gebied van zelfstandige terugkeer. De hogere uitputting bij REAN is het gevolg van de toegenomen vertrek van vreemdelingen in 2016 die niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning.

Opdrachten

Terugkeer vreemdelingen

De DT&V bevordert het daadwerkelijke vertrek van vreemdelingen die niet in Nederland mogen verblijven. Dit doet de DT&V door middel van het voeren van de regie over het vertrekproces van individuele vreemdelingen. De werkzaamheden omvatten ondermeer; het voeren van gesprekken met vreemdelingen, het faciliteren van het verkrijgen van reisdocumenten, het geven van voorlichting en het voorbereiden van het daadwerkelijke vertrek. Door het onderhouden van contacten met autoriteiten van landen van herkomst en de diplomatieke vertegenwoordigingen in Nederland en België bevordert de DT&V de samenwerking op het terrein van terugkeer met deze landen. Ook verricht de DT&V werkzaamheden in het kader van Europese samenwerking op het gebied van terugkeer.

In 2016 is het sporenbeleid ingevoerd, waarbij de asielzoekers die niet in aanmerking komen voor een vergunning, versneld de asielprocedures doorlopen en daarmee versneld in aanmerking komen voor behandeling van de vertrekprocedure. Samen met de behandeling van de verhoogde asielinstroom uit 2015 heeft dit geleid tot een verhoogde instroom bij DT&V. Ook het aantal personen dat in 2016 is vertrok, is gestegen.

Conform het kabinetsbeleid heeft de DT&V (ook) in 2016 zoveel mogelijk ingezet op het zelfstandig vertrek van asielzoekers en overige vreemdelingen die daartoe praktische, financiële en immateriële ondersteuning kunnen ontvangen via verschillende regelingen en projecten. Indien vreemdelingen desondanks niet vrijwillig vertrekken, wordt ingezet op gedwongen vertrek, waarbij medewerking van landen van herkomst essentieel is. Kabinetsbreed is ingezet op het verkrijgen van deze medewerking van herkomstlanden.

De onderuitputting op programmagelden bij de DT&V van € 4,1 mln (tabel 37.1) wordt veroorzaakt doordat het project hoge instroom zich in 2016 in een opstartfase bevond, waardoor vooral personeelskosten zijn gemaakt en de uitputting van projectgelden achter bleef.