Via het gemeentefonds wordt bewerkstelligd dat de gemeenten middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee beleidsthema’s:

1. gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken;

2. een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

De fondsbeheerders, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-relaties en de Minister van Financiën, namens deze de Staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit en Belastingdienst, hebben een regisserende en financierende rol ten aanzien van het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het gemeentefonds. Tevens zorgen zij voor een adequate uitbetaling en vaststelling van de algemene uitkering, de integratie-uitkeringen en decentralisatie-uitkeringen aan de verschillende gemeenten.

Van tijd tot tijd kunnen vragen opkomen of gemeenten als collectiviteit andere prioriteiten zouden kunnen stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven maatschappelijke opgaven. Naast de fondsbeheerders hebben hierbij ook de desbetreffende vakministers een rol.

Voor de realisatie van de beschreven beleidsthema's is er een aantal instrumenten en activiteiten.

Beleidsthema 1: gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken.

A) Normeringssystematiek

De jaarlijkse ontwikkeling van de omvang van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt – naast taakmutaties – bepaald door de normeringssystematiek. De normeringssystematiek houdt in dat de ontwikkeling van het fonds gekoppeld is aan de ontwikkeling van de accres-relevante uitgaven van het Rijk (ARU), dit wordt ook wel aangeduid als het principe «samen de trap op, samen de trap af». De jaarlijkse toe- of afname van het gemeentefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven, wordt het accres genoemd. De normeringssystematiek is in werking sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO).

In het Coalitieakkoord is het accres voor de huidige kabinetsperiode (tot en met 2025) grotendeels berekend op basis van de bestaande afspraken. Wel is er voor gekozen om de uitvoeringskosten van medeoverheden voor de verschillende investeringspakketten specifiek te verstrekken. In samenhang hiermee is besloten om de middelen voor de bijbehorende fondsen uit te zonderen van de berekening van het accres.

In het Coalitieakkoord is tevens een nieuwe financieringssystematiek aangekondigd voor de periode na 2025, om een stabielere financiering voor medeoverheden te realiseren en hun autonomie te vergroten. Daarbij wordt de mogelijkheid van een groter eigen belastinggebied voor gemeenten en provincies betrokken. Overigens vindt vanaf 2026 nog wel indexatie plaats voor de loon- en prijsontwikkeling.

Zie voor meer informatie over de normeringssystematiek het onderdeel 3 Beleidsprioriteiten van dit jaarverslag.

B) Artikel 2 Financiële-verhoudingswet

Er zijn jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het gemeentefonds kunnen leiden. Uitgangspunt hierbij is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dit artikel geeft aan dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door gemeenten, in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen wordt omkleed en met kwantitatieve gegevens wordt gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de gemeenten zijn. Tevens wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de gemeenten kunnen worden opgevangen.

C) Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen

Het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv) tussen de fondsbeheerders, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen (UvW) vindt twee keer per jaar plaats: rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij kan agendapunten inbrengen. Zo nodig kunnen ook andere bewindspersonen dan de fondsbeheerders aan het overleg deelnemen. De uitkomst van de normeringssystematiek (zie A) kan – indien bekend – in het Bofv bestuurlijk worden gewogen.

D) Benchmark woonlasten

De OZB-opbrengsten van gemeenten werd tot en met 2019 op macroniveau gemaximeerd door jaarlijks een percentage vast te stellen waarmee de som van de OZB-opbrengsten van alle gemeenten mocht groeien. Met ingang van 2020 is een benchmark woonlasten geïntroduceerd ter vervanging van de macronorm OZB.

E) Artikel 12 gemeenten

Indien een gemeente grote financiële tekorten op de begroting heeft over langere tijd, dan kan de gemeente om een extra uitkering uit het gemeentefonds vragen. De gemeente krijgt dan een artikel 12-status en komt onder toezicht te staan van de provincie. Het aantal gemeenten dat een beroep doet op artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet is een indicator van de financiële positie van gemeenten. Dat aantal is de laatste jaren beperkt gebleven tot twee.

F) Monitoring nieuwe middelen sociaal domein

Het College van Burgemeester en Wethouders legt over de besteding van de middelen sociaal domein uitsluitend financiële verantwoording af aan de gemeenteraad. Het Rijk vraagt geen verantwoording over de rechtmatigheid van de besteding door gemeenten. Wel monitort het Rijk de uitvoering van de taken van het sociaal domein, om de systeemverantwoordelijkheid van vakministers en fondsbeheerders te kunnen borgen. Het Rijk ontvangt daartoe via het informatiesysteem Informatie voor derden (Iv3) per gemeente informatie over de uitgaven in het sociaal domein. Iv3 is geen verantwoordingsinformatie en op basis van Iv3 kan niet worden teruggevorderd.

Beleidsthema 2: een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

G) Verdeelmaatstaven

Het budget van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt over de gemeenten verdeeld via een systeem van verdeelmaatstaven. De fondsbeheerders zijn verantwoordelijk voor ontwikkeling en onderhoud van het systeem van verdeelmaatstaven. Dit verdeelsysteem heeft als doel gemeenten in staat te stellen hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten.

Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Dit streven geldt ook voor integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Als er gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar definitieve volumegegevens beschikbaar komen, leidt dit tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

H) Periodiek onderhoudsrapport

Voor de verdeling van de financiële middelen is het Periodiek onderhoudsrapport (POR) de belangrijkste indicator. Daarin wordt door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog adequaat is. De verdeling is adequaat als deze nog voldoende aansluit bij de daadwerkelijke uitgaven, zoals blijkt uit de gemeentelijke begrotingen. Het POR verschijnt in principe jaarlijks als bijlage bij de begroting.

Vanuit het gemeentefonds hebben gemeenten in 2022 middelen toebedeeld gekregen om hun taken uit te voeren. Daarbij hebben de fondsbeheerders het bestaande verdeelmodel toegepast voor de algemene uitkering.

In het kader van de aangekondigde heroverweging financiële verhoudingen (Kamerstukken II 2017/18, 34775 B, nr. 18) is onder meer de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds in zijn totaliteit tegen het licht gehouden. In 2022 heeft de minister van BZK bekend gemaakt het nieuwe verdeelmodel per 1 januari 2023 te zullen invoeren. In paragraaf 3 is dit bij de realisatie van de beleidsprioriteiten nader toegelicht.

In onderstaande tabel worden de budgettaire gevolgen van beleid weergegeven.

Verplichtingen

Ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting zijn de verplichtingen met € 4.574,6 mln. opwaarts bijgesteld. Dit bedrag is het saldo van de mutaties die bij eerste suppletoire begroting 2022 (€ 3.297,8 mln.) en tweede suppletoire begroting 2022 (€ 1.277,6 mln.) zijn aangebracht. In de slotwet vindt een mutatie plaats van € -0,8 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2021/22, 36120 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2022/23, 36250 B, nr. 2) en in de slotwet 2022.

Uitgaven

Bijdragen aan medeoverheden

Algemene uitkering

De uitgaven van de algemene uitkering van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 3.047,1 mln. en komen daarmee in totaal op € 33.721,2 mln. De hogere uitgaven zijn met name een gevolg van een opwaartse bijstelling van de accrestranche 2022 en van het beschikbaar stellen van middelen aan gemeenten voor de energietoelage voor huishoudens met een laag inkomen.

De bijstelling met € 3.047,1 mln. betreft het saldo van diverse mutaties door het jaar heen. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2022 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 2.774,5 mln. en € 928,6 mln. In de slotwet 2022 vindt een mutatie plaats van € - 656,0 mln., vanwege overlopende betalingen naar 2023. Daaronder € 500 miljoen in verband met de energietoelage voor huishoudens met een laag inkomen. Dit bedrag is in de eerste week van januari 2023 aan gemeenten uitgekeerd. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2021/22, 36120 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2022/23, 36250 B, nr. 2) en in de slotwet 2022.

Decentralisatie-uitkeringen

De uitgaven van de decentralisatie-uitkeringen van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 982,1 mln. en komen daarmee in totaal op € 1.967,4 mln. De hogere uitgaven zijn vooral een gevolg van het toevoegen van nieuwe decentralisatie-uitkeringen in de loop van 2022, onder meer ter compensatie van extra uitgaven en gederfde inkomsten van gemeenten als gevolg van de coronapandemie.

De bijstelling met € 982,1 mln. betreft het saldo van diverse mutaties door het jaar heen. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2022 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 616,4 mln. en € 366,3 mln. en in de slotwet van € - 0,5 mln., vanwege overlopende betalingen naar 2023. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2021/22, 36120 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2022/23, 36250 B, nr. 2) en in de slotwet 2022.

Integratie-uitkering Voogdij 18+

De uitgaven van de integratie-uitkering Voogdij 18+ worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € - 3,3 mln. en komen daarmee in totaal op € 742,1 mln.

Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2022 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 26,7 mln. en € - 30,0 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2021/22, 36120 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2022/23, 36250 B, nr. 2) en in de slotwet 2022.

Integratie-uitkering Beschermd wonen

De uitgaven van de integratie-uitkering Beschermd wonen worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 72,5 mln. en komen daarmee in totaal op € 1.498,3 mln.

Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2022 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 69,7 mln. en € 2,8 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2021/22, 36120 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2022/23, 36250 B, nr. 2) en in de slotwet 2022.

Integratie-uitkering Participatie

De uitgaven van de integratie-uitkering Participatie worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 76,6 mln. en komen daarmee in totaal op € 1.965,3 mln.

Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2022 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 66,6 mln. en € 10,0 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2021/22, 36120 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2022/23, 36250 B, nr. 2) en in de slotwet 2022.

Integratie-uitkeringen Overig

De uitgaven van de integratie-uitkeringen Overig van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 5,1 mln. en komen daarmee in totaal op € 85,8 mln.

Bij de eerste suppletoire begroting 2022 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van € 5,1 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van de eerste suppletoire begroting (Kamerstukken II 2021/22, 36120 B, nr. 2) en in de slotwet 2022.

Opdrachten

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 0,4 mln. lager uit dan in de ontwerpbegroting 2022 werd geraamd. Het gerealiseerde bedrag voor de kosten Financiële-verhoudingswet onder opdrachten komt hiermee op € 0,5 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2021/22, 36120 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2022/23, 36250 B, nr. 2) en in de slotwet 2022.

Bijdragen aan ZBO’s/RWT’s

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 0,3 mln. hoger uit dan in de ontwerpbegroting 2022 werd geraamd, doordat enkele bijdragen zijn verstrekt die als opdracht waren begroot. Het gerealiseerde bedrag voor de kosten Financiële-verhoudingswet onder opdrachten komt hiermee op € 0,9 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2021/22, 36120 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2022/23, 36250 B, nr. 2) en in de slotwet 2022.

Ontvangsten

Sinds de invoering van de Financiële-verhoudingswet zijn de uitgaven en de inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting van het gemeentefonds voor 2022 worden de ontvangsten met € 4.179,9 mln. verhoogd tot € 39.981,4 mln. Deze verhoging is de som van de mutaties die bij eerste suppletoire begroting 2022 (€ 3.559,2 mln.), tweede suppletoire begroting 2022 (€ 1.277,6 mln.) en in de slotwet 2022 ( € - 656,9 mln.) zijn aangebracht.