Paragraaf 1 - Rapportage bedrijfsvoering

1.1 Rechtmatigheid

Cijfermatige duiding

Toelichting

Artikel 1 en 10 uitgaven / ontvangsten, de ‘meest waarschijnlijke fout’ is lager dan de rapporteringstolerantie, echter de gepresenteerde bedragen worden wel toegelicht in de tabel omdat het ‘maximale bedrag aan fouten en onzekerheden’ de rapporteringstolerantie heeft overschreden door toepassing van de gehanteerde steekproeftechniek. Dit geldt ook voor de regel in bovenstaande tabel voor de verplichtingen in artikel 1 en 2 alsook de verplichtingen op totaalniveau.Hieronder worden de overschrijdingen op de toegestane toleranties toegelicht. Dit gebeurt op basis van de grootste posten binnen het desbetreffende artikel of onderdeel.

Artikel 4 - Verplichtingen

Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls Personeel Ziekenhuiszorg 2022 De subsidie Kwaliteitsimpuls Personeel Ziekenhuiszorg (KiPZ) is bedoeld voor alle activiteiten ten behoeve van het opleiden van medewerkers in ziekenhuizen, klinieken en universitair medische centra in de medisch specialistische sector. In 2023 is besloten om de subsidie nog voor maximaal één jaar te verlengen tot eind 2024. De Kamer is in oktober 2023 geïnformeerd dat staatssteunrisico’s aanwezig zijn in deze regeling. Deze risico’s zien specifiek toe op een andere interpretatie van het zogenoemde selectiviteitscriterium in de definitie van staatssteun. In de afgelopen jaren is de zienswijze of aan dit criterium werd voldaan gewijzigd. Waar oorspronkelijk VWS tot de conclusie kwam dat beargumenteerd kon worden dat geen sprake was van staatssteun, is het huidige inzicht dat er wel een risico bestaat dat sprake is van staatssteun. Dit betekent echter ook, aangezien de regeling de afgelopen jaren niet wezenlijk is gewijzigd, dat deze risico’s ook in voorgaande jaren aanwezig kunnen worden geacht (voor de jaren 2021 tot en met 2023). Voor 2023 betekent dit dat een bedrag van € 227 miljoen als fout wordt bestempeld. Voor de jaren 2021 en 2022 betekent het dat de bedragen in de rechtmatigheidstabel van de jaarverslagen van de desbetreffende jaren op artikel 4 te laag zijn weergegeven (€ 209 miljoen in 2021 en € 216 miljoen in 2022). Per 1 januari 2025 zullen de middelen die voorheen met de KiPZ samenhingen opgaan in het financiële instrumentarium van het programma Toekomstbestendige Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn (TAZ). VWS zal in de toekomst voortschrijdende inzichten ten aanzien van de staatssteunbeoordeling proactief inzichtelijk maken en meenemen in de staatssteuntoetsen bij nieuwe of te verlengen regelingen.

Artikel 6 – Verplichtingen

Specifieke uitkering Stimulering Sport en Specifieke uitkering Meerkosten energie openbare zwembadenVoor de verleningen SPUK (Specifieke Uitkering) Stimulering Sport 2023 is een bedrag van € 39,8 miljoen als onrechtmatig aangemerkt. Deze onzekerheid is gelegen in de opzet van de regeling waardoor de verlening achteraf niet goed controleerbaar is. Vanaf 2024 komt er een gewijzigde regeling.

Bij de SPUK Meerkosten energie openbare zwembaden wordt € 67,7 miljoen als onrechtmatig aangemerkt. Deze onzekerheid is ontstaan doordat uitkeringen zijn verstrekt aan multifunctioneel centra en sportcentra die naast de zwembadfunctie ook andere activiteiten ontplooien terwijl de regeling uitsluitend is bestemd voor openbare zwembaden. Het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik is onderkend maar te laag ingeschat waardoor deze onrechtmatigheden zijn ontstaan.

Samenvattende staat baten-lastenagentschappen

Voor wat betreft de agentschappen wordt er in totaal een onrechtmatigheid van € 47,3 miljoen geconstateerd. Deze onrechtmatigheid is hoofdzakelijk het gevolg van de onrechtmatige Rijksbrede overbruggingsovereenkomsten IMOA, financieel advies, audit advies en inkoopadvies bij zowel het RIVM als het CIBG.

Afgerekende voorschotten

De onrechtmatigheden in de afgerekende voorschotten worden hieronder op volgorde van grootte toegelicht.

Stichting Landelijke Coördinatie COVID-19 Bestrijding 2022De stichting Landelijke Coördinatie COVID-19 Bestrijding (LCCB) heeft per 1 januari 2022 tot 1 juni 2023 de taken van de COVID-19 Programma Organisatie van GGD GHOR overgenomen om de GGD’en te ondersteunen en te faciliteren in de coronabestrijding. Voor haar activiteiten heeft VWS de LCCB in 2022 een voorschot verleend welke in 2023 is afgerekend.

De LCCB verantwoordt zich over haar activiteiten middels periodieke inhoudelijke rapportages, (continu) overleg met VWS en door middel van het jaarverslag en jaarrekening. De jaarrekening wordt gecontroleerd door een accountant. Op basis van de verkregen informatie stelt VWS de bijdrage aan de stichting vast.

Van de LCCB is het jaarrapport, inclusief jaarrekening, 2022 ontvangen. De controleverklaring van de accountant is goedkeurend op getrouwheid. Deze verklaring bevat echter geen oordeel over de inkoop rechtmatigheid (geldende aanbestedingsregels), het missen van een M&O risicoanalyse en de daaraan gekoppelde verantwoording zijn hier debet aan. Het ontbreken van deze verantwoordingsinformatie zorgt voor een onzekerheid van € 546 miljoen.

Meerkosten GGD’en 2022In 2022 hebben verschillende GGD’en extra kosten gemaakt in verband met de bestrijding van de coronapandemie. In 2022 zijn voorschotten verstrekt om de extra kosten te dekken, conform de zogenaamde meerkostenregeling. In 2023 heeft definitieve vaststelling van deze voorschotten plaatsgevonden. VWS heeft bovenop de bestaande verantwoordingsafspraken van de meerkosten in de jaarrekening (conform de verantwoordingsinstructie 2022, vastgelegd in een formeel controleprotocol) aan de GGD-en een extra, aparte verantwoording over de meerkosten middels controleverklaring van een accountant gevraagd. Door de aanvullende gevraagde controleverklaringen is van het totaal verstrekt voorschot € 626 miljoen rechtmatig bevonden. Dit betekent dat er met betrekking tot het restant van het verstrekt voorschot à € 511 miljoen sprake is van een onzekerheid. De reden van deze onzekerheid is dat in een aantal gevallen niet de juiste materialiteitsgrens is gehanteerd bij het bepalen van de benodigde diepgang van de controle van de externe accountant van de GGD. Daarnaast s er ook sprake van een aantal verklaringen met beperkingen of oordeelsonthoudingen. Op basis van deze bevindingen en op verzoek van de accountants van de GGD’en is het controleprotocol voor 2023 aangescherpt op bijvoorbeeld het onderdeel materialiteitsgrens.

Subsidieregeling Opschaling curatieve zorg COVID-19De subsidieregeling Opschaling curatieve zorg COVID-19 subsidieerde tot en met 2022 de opschaling van de Intensive Care-capaciteit en klinische capaciteit in ziekenhuizen voor de behandeling van COVID-19 patiënten. De subsidieregeling dekte meerdere aspecten van de opschaling: het feitelijk opschalen door aanschaf van medische inventaris en aanpassingen in de huisvesting, het beschikbaar houden van bedden en personeel, het opleiden van huidige en nieuwe medewerkers en het aanleggen van een COVID-19 crisisvoorraad geneesmiddelen.

Er bestaat onzekerheid over de verantwoording van de personele capaciteit van de opschaling (5 fte per IC-bed). De toename in fte’s blijkt onvoldoende aantoonbaar als gevolg van de administratieve inrichting van zorgaanbieders. Om toch een zo hoog mogelijke mate van zekerheid te krijgen over deze gemaakte kosten is afgesproken dat bij de verantwoording een bestuursverklaring van zorgaanbieders wordt opgesteld. Hierin verklaart de zorgaanbieder dat het ontvangen subsidiegeld voor het subsidiedoel is ingezet. Deze verklaring geeft achteraf niet de volledig benodigde zekerheid om deze voorschotten rechtmatig af te wikkelen. Dit leidt tot een onzekerheid van € 382 miljoen.

Afwikkeling aankoop persoonlijke beschermingsmiddelenAls gevolg van de coronapandemie heeft VWS in 2021 verschillende overheidsinstellingen en commerciële instanties in Nederland gevraagd om te helpen met de inkoop van de persoonlijke beschermingsmiddelen en andere relevante producten aan de zorginstellingen in Nederland. In 2022 is het grootste gedeelte van deze voorschotten al afgewikkeld. Deze post is destijds als onzeker aangemerkt vanwege een niet volledige aansluiting van de geld-goederenbeweging en onzekerheden over de totstandkoming van de inkoopprijzen. Het restant van de voorschotten van € 253 miljoen is in 2023 afgewikkeld en wordt op basis van dezelfde grond als onzeker bestempeld.

Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls Personeel ZiekenhuiszorgBegin juli 2020 heeft VWS bestuurlijke afspraken gemaakt met de Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen (NVZ) en de Nederlandse Federatie van Universitair Medisch Centra (NFU). De kern van deze afspraken is dat ziekenhuizen zich zo goed als mogelijk volgens de huidige regeling zullen verantwoorden. Gelet op de hoge druk die is ontstaan op de ziekenhuizen is tevens gezocht naar een manier om de administratieve last bij de verantwoording te verminderen voor de duur van de regeling (t/m 2022). Daarbij is gekozen voor een beoordelingsverklaring in plaats van een controleverklaring, deze beoordelingsverklaring biedt daarbij minder zekerheid. Dit gegeven leidt tot een onzekerheid van € 225 miljoen.

ZorgtoeslagDe onrechtmatigheden bij de zorgtoeslag voor de afgerekende voorschotten wordt vooral veroorzaakt door onzekerheid rond het juist vaststellen van het Awir-partnerschap. Dit heeft geleidt tot een onzekerheid van € 128 miljoen. Omdat het ministerie van Financiën de uitvoerder is van de zorgtoeslag, wordt ook verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf van dit departement.

1.2 Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

De afzonderlijke beleidsdirecties verzorgen en leveren de niet-financiële informatie aan die wordt gebruikt in het jaarverslag. Er wordt voor indicatoren zoveel mogelijk aangesloten bij de Staat van Volksgezondheid en het Centraal bureau voor de Statistiek (CBS). Wanneer dit niet mogelijk is komt de informatie uit andere openbare bronnen. De bronvermelding van de indicatoren worden vermeld in het jaarverslag. VWS is geen opdrachtgever van het bijhouden van de gehanteerde indicatoren waardoor de indicatoren onafhankelijk tot stand komen.

1.3 Begrotingsbeheer, financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering

1.3.1 Financieel beheer

De afgelopen jaren is geconcludeerd dat het financieel beheer van VWS forse tekortkomingen kende. In juni 2023 is de Verbeteraanpak VWS90 aan de Tweede Kamer verzonden. In deze aanpak staan de verschillende maatregelen beschreven die een belangrijke bijdrage moeten leveren aan het verbeteren en borgen van het financieel beheer. Het zijn zowel maatregelen die toezien op het verbeteren van instrumenten en processen, de governance en structuur van de organisatie (de herinrichting van de financiële functie) als de bijbehorende cultuur. In paragraaf 3 wordt uitgebreid stilgestaan bij de verschillende maatregelen en of deze het gewenste effect hebben gesorteerd. Geconcludeerd kan worden dat VWS op alle verschillende aspecten in 2023 significante stappen heeft gezet om het financieel beheer te verbeteren. In vergelijking met voorgaande jaren heeft VWS scherper en tijdiger zicht op de voortgang en op de risico’s van het financieel beheer. Het opzetten en uitvoeren van interne controles, het creëren van meer en tijdig inzicht en identificeren van risico’s en hierop gerichte beheersmaatregelen zijn belangrijke stappen die zijn gezet om het beheer structureel op orde te krijgen en vervolgens te houden. Dit geeft vertrouwen dat het fundament voor een robuuste financiële functie staat. Tegelijkertijd is de verbeteropdracht hiermee nog niet voltooid en zullen de ingezette verbetertrajecten in 2024 verder worden doorgezet. Voorbeelden van verbeterpunten zijn het kennisniveau van VWS-medewerkers en het risicomanagement. Hieronder worden de voornaamste aandachtpunten op het financieel beheer toegelicht.

StaatssteunEén van de onderkende aandachtspunten op het gebied van staatssteun was het centrale zicht op staatssteunrisico’s op alle geldstromen. Om dit centrale inzicht te versterken is in 2023 het bestand met daarin de stand van zaken van uitgevoerde en onderhanden staatssteuntoetsen geactualiseerd. In dit overzicht zijn met ingang van begin 2023 niet alleen de staatssteuntoetsen op subsidies maar ook die op andere geldstromen opgenomen. In 2024 zal risicogericht worden onderzocht of en welke additionele maatregelen nodig zijn om het zicht op de volledigheid van de uitgevoerde staatssteuntoetsen op alle geldstromen verder te verbeteren.

In 2022 is onduidelijkheid ontstaan over het uitvoeren van een staatssteuntoets bij specifieke uitkeringen aan medeoverheden. In 2023 is hierover verschillende malen gesproken met verschillende betrokken departementen en de controlerende instanties. Op basis van deze gesprekken is onder andere de Nota verwachtingen accountantscontrole SiSa 2023 door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties aangescherpt voor specifiek het punt staatssteun. Dit biedt de gemeentelijke accountant meer richtlijnen op dit punt.

Ten slotte is om de kennis in de VWS organisatie ten aanzien van staatssteun en andere juridische aspecten van rechtmatig financieren te vergroten in 2023 de cursus ‘rechtmatig financieren’ (zie ook 3.3.3) ontwikkeld. Deze cursus is beschikbaar voor alle (beleids)medewerkers binnen het departement. Vanaf het vierde kwartaal van 2023 wordt de cursus verstrekt. De interesse neemt toe, wat blijkt uit de toename van het aantal cursisten in het eerste kwartaal van 2024.

Misbruik & Oneigenlijk gebruikDe afgelopen jaren zijn verschillende maatregelen genomen om risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) in het subsidie- en SPUK-proces inzichtelijk te maken en te beheersen. Zo worden binnen de zogeheten M&O desk van de Dienst Uitvoering Subsidies aan Instellingen (DUS-I) (mogelijke) fraudedossiers behandeld. Ook worden data-analyses uitgevoerd gericht op de aanwezigheid van M&O signalen. Nieuwe en gewijzigde subsidieregelingen worden beoordeeld in het Subsidielab van DUS-I. In dit Subsidielab, waarin medewerkers/experts werkzaam zijn met de voor de casus relevante proceskennis, worden alle (potentiële) regelingen aan een uitgebreide uitvoeringstoets onderworpen. Het Expertise Centrum Subsidies (ECS) maakt vervolgens de (finale) beoordeling op basis van de uitkomsten van deze toets, de kwaliteit van de risico analyse en de wijze waarop gesignaleerde M&O- en uitvoeringsrisico’s zijn afgedekt. Vanaf 1 augustus 2023 is er een nieuw format voor risicoanalyse beschikbaar gekomen. In dit nieuwe format dient een inschatting te worden gemaakt van de tien bekendste M&O- en uitvoeringsrisico’s. In juni 2023 zijn het Handboek Subsidies (met daarin onder meer het reviewbeleid) en de Subsidiegids (met daarin praktische informatie voor beleidsmedewerkers) herzien en opnieuw vastgesteld. Het VWS-brede (centrale) M&O beleid is per 1 oktober 2023 vastgesteld.

1.3.2 Materiële bedrijfsvoering

InkoopbeheerBelangrijk aandachtspunt bij VWS is de onderbouwing van de prestatieverklaring. Op basis van verscherpte interne controles is onderkend dat niet in alle gevallen de geleverde prestatie (volledig) kan worden onderbouwd. Verschillende maatregelen zijn genomen om dit risico te beheersen. Sinds begin 2023 is de ‘Wegwijzer objectieve onderbouwing van de prestatieverklaring’ van kracht. Tevens is besloten tot de invoering van het formulier prestatieverklaren per 15 december 2023. Door middel van dit formulier wordt de prestatieverklaring zichtbaar onderbouwd en vastgelegd. Ook is in december 2023 een handreiking Prestatiebewijzen VWS gepubliceerd met daarin een overzicht van mogelijke prestatiebewijzen per inkoopcategorie.

Een belangrijke ontwikkeling op het gebied van het inkoopbeheer in 2023 betreft de zogenaamde pre-intakes door Coördinerend Directeur Inkoop (CDI) Office die vanaf januari 2023 plaatsvinden. Voor inkopen vanaf€ 100.000 dient de adviseur van CDI Office te worden betrokken in het inkoopproces waarbij advies wordt gegeven over de te volgen inkoopstrategie en de benodigde kwaliteit van de af te sluiten overeenkomst.

Het project Inkoop tot Betaling (ITB) zal een belangrijke bijdrage gaan leveren aan de verdere verbetering van het inkoopproces. Het einddoel van het project is het realiseren van een Source -to-Pay proces, waarbij het afsluiten van een overeenkomst en akkoord geven voor de betaling van de factuur geïntegreerd zijn in één systeem. Hiermee wordt het fundament gelegd voor een digitale workflow en deugdelijke (geautomatiseerde) dossiervorming. In 2023 zijn de noodzakelijke stappen genomen (zoals de gunning aan de leverancier) waardoor de uitrol van het ITB systeem conform planning in 2024 plaats zal vinden.

MaterieelbeheerPer eind 2023 is een groot deel van de COVID-19 goederen afgestoten. De resterende voorraad, bestaande uit (COVID-19)-vaccins en persoonlijke beschermingsmiddelen (in beheer van respectievelijk RIVM en CIBG) is aan het eind van 2023 geïnventariseerd.

Ook de reguliere voorraad medicinale cannabis die in beheer is bij het CIBG, is gecontroleerd. De voornaamste oorzaken van de onderkende tekortkomingen op het materieelbeheer lagen in het ontbreken van heldere richtlijnen en onvoldoende toezicht op voorraadbeheer. De beoordeling van de risicoanalyses en procesbeschrijvingen heeft voldoende inzicht gegeven in de beheersingsmaatregelen met betrekking tot het materieelbeheer.

De maandelijkse rapportages en de kwartaalgesprekken met de concernonderdelen (o.a. RIVM, CIBG) hebben in 2023 bijgedragen aan het centrale zicht op de voortgang en werking van het materieel beheer bij VWS.

Categoriemanagement raamovereenkomstenHet Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is categoriemanager voor een aantal rijksbrede raamovereenkomsten, waarvan er drie (Interim Management, Organisatieadvies en Financiële Adviesdiensten) zijn verlengd middels een overbruggingsovereenkomst. IenW heeft dit toegelicht in de Bedrijfsvoeringsparagraaf van haar jaarverslag. Als gevolg daarvan worden de verplichtingen die op nadere overeenkomsten onder deze overbruggingsovereenkomsten worden aangegaan als onrechtmatig bestempeld. De raamovereenkomsten voor Financiële Adviesdiensten zijn per 3 april 2023 gereedgekomen en hebben tot rechtmatige contracten geleid. De her-aanbestedingen voor de overige raamovereenkomsten zijn vertraagd, als gevolg van juridische bezwaren en rechtszaken door inschrijvers. Voor Organisatieadvies verwacht IenW dat daarvoor eind februari 2024 de nieuwe contracten beschikbaar komen. Voor Interim Management is de lopende aanbesteding definitief ingetrokken en wordt met de nu ingezette maatregelen een rechtmatige oplossing medio 2024 voorzien. Voor 2023 is hierdoor sprake van een onrechtmatigheid die optelt tot circa € 21,6 miljoen.

Externe inhuurVWS heeft in 2023 24,7% van de personele uitgaven besteed aan de inhuur van externen. Dit is een forse overschrijding van de zogenaamde Roemer-norm, te weten 14,7%-punt (de norm bedraagt 10%). Als gevolg van tijdelijkheid van opdrachten in verband met COVID-19 en benodigde specialistische (IT) kennis hebben RIVM, CIBG, aCBG en directies uit het VWS-kerndepartement te maken gehad met relatief hoge uitgaven voor externe inhuur. Een uitgebreide toelichting op de overschrijding van de norm wordt gegeven in Model 3.60 - Bijlage: Inhuur externen.

1.4 Overige aspecten van de bedrijfsvoering

1.4.1 Informatiebeveiliging

In het jaar 2023 heeft VWS zich ingezet om de onderkende tekortkomingen op het gebied van informatiebeveiliging aan te pakken. Deze inspanningen waren gericht op het ontwikkelen van VWS-breed informatiebeveiligingsbeleid, waarbij de focus lag op awareness, incidentmanagement en risicomanagement. Dit beleid is ontworpen om de VWS-brede aanpak op informatiebeveiliging te versterken. Het sluit aan bij de rijksbrede ambities op digitale weerbaarheid en wetgevingsontwikkelingen vanuit de Europese Unie. Eind 2024 zal de nieuwe uitvoeringswet op de «Network and Information Security (NIS2) directive» ingaan, waar ook VWS aan moet voldoen.

In november 2023 is het VWS-brede informatiebeveiligingsbeleid inclusief de kaders voor bewustwording, incidentmanagement en risicomanagement vastgesteld. In deze kaders staat aangegeven op welke wijze VWS werkt op deze thema's. In het afgelopen jaar is er meer bestuurlijke aandacht geweest voor informatiebeveiliging, waaronder via de kaderbrief 2024. Hierin is aan de concernonderdelen gevraagd om aandacht te besteden aan informatiebeveiliging en specifiek in te zetten op het simuleren van hackaanvallen op gecontroleerde wijze, een zogeheten "redteam-oefening". Daarnaast is in de regiegroep financieel beheer (zie ook 3.1.2) de voortgang op en eventuele knelpunten bij het oplossen van de onvolkomenheden in brede zin besproken.

In 2024 zal het ontwikkelde beleid worden geïmplementeerd. Dit markeert het begin van verdere beleidsontwikkeling en technische ondersteuning met als doel om privacybescherming en de veiligheid van systemen te waarborgen.

De genomen stappen in 2023 en de plannen voor 2024 tonen de toewijding aan een verbeterde informatiebeveiliging. Deze ontwikkelingen bieden niet alleen concrete oplossingen voor bestaande uitdagingen, maar leggen tevens een solide basis voor de toekomstige digitale veerkracht van de organisatie. Hiermee bereidt VWS zich voor op nieuwe wetgeving op informatiebeveiliging vanuit de EU en een scherpere strategie op informatiebeveiligingsstrategie van de Rijksoverheid als geheel.

1.4.2 Lifecyclemanagement

Eén van de onderkende tekortkomingen op het gebied van lifelyclemanagement (LCM) was dat het centraal inzicht binnen VWS in de essentiële kenmerken van IT-systemen nog niet op orde was. Om deze tekortkomingen weg te werken is de Routekaart 2.0 geactualiseerd en vastgesteld. Met deze Routekaart is de kwaliteit van de vastlegging van de essentiële kenmerken in 2023 verbeterd zodat sprake is van juist en volledig inzicht in de IT-systemen. Eind 2023 is de VWS-brede LCM rapportage opgeleverd. Met deze rapportage (die gebaseerd is op vanuit alle concernonderdelen aangeleverde informatie en informatie vanuit de site visits91) heeft de departementale Chief Information Officer (CIO) van VWS inzicht in het informatievoorziening (IV)-landschap. Dit inzicht geeft de departementale CIO en de CIO’s van de concernonderdelen een handvat om eventuele continuïteitsrisico’s tijdig te signaleren, om van elkaar te leren en om samen het proces rond LCM verder te ontwikkelen. Hiernaast wordt in de regiegroep financieel beheer (zie ook 3.1.2) de voortgang op en eventuele knelpunten bij het oplossen van de onvolkomenheden in brede zin besproken. Ook hebben alle concernonderdelen in de jaarplannen 2024 aandacht besteed aan LCM.

1.4.3 Herstel- en Veerkrachtplan

Op 4 oktober 2022 is het Nederlandse Herstel- en Veerkrachtplan (HVP) goedgekeurd door de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofinraad). Op 23 oktober 2023 werd het gewijzigde plan, inclusief enkele wijzigingen en een uitbreiding van het REPowerEU hoofdstuk, goedgekeurd door de Ecofinraad. Nederland heeft enkele wijzigingen doorgevoerd op basis van objectieve omstandigheden: inflatie en arbeidsmarktkrapte waardoor doelstellingen aangepast moesten worden.

Met inachtneming van de wijziging vertegenwoordigt VWS in het HVP drie maatregelen, namelijk 1) Stimuleringsregeling E-health Thuis COVID-19, 2) IC-opschaling en 3) Tijdelijke extra personele capaciteit voor de zorg in crisistijd (bestaande uit Nationale Zorgreserve en SectorplanPlus (SPP) & Toekomstbestendige Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn (TAZ)). De maatregelen SPP en TAZ vervangen twee maatregelen die aanvankelijk waren ingediend (Extra handen voor de zorg en Coronabanen in de zorg).

Het HVP kent twee verantwoordingssporen, namelijk:i)       het behalen van de mijlpalen en doelstellingen ii)      het beschermen van de financiële belangen van de Unie (BFBU) met een focus op de vier ‘hoofdzonden’ en het verzamelen van data op basis van Artikel 22.2.d van de HVF-verordening. De vier hoofdzonden zijn: fraude, corruptie, belangenverstrengeling en dubbele financiering.

1.5 Fraude- en corruptierisico's

Over 2022 is geconstateerd dat bij VWS nog in beperkte mate aandacht is voor de proactieve beheersing van frauderisico’s. Dit beeld werd bevestigd door de ‘Toolbox beheersing fraude’ die in 2023 is ingevuld. Deze Toolbox schetst het beeld dat binnen VWS al de nodige (generieke) instrumenten aanwezig zijn die van belang zijn voor de beheersing van frauderisico’s, maar dat het proactieve aspect hierbij nog een belangrijk aandachtspunt is.

Belangrijk onderdeel is het duidelijk krijgen van rollen en verantwoordelijkheden op het gebied van fraudebeheersing. In het algemeen geldt dat het lijnmanagement verantwoordelijk is voor de processen en daarmee ook het voorkomen van fraude. FEZ heeft een toezichthoudende rol. In de Regiegroep Financieel Beheer (zie 3.1.2) is vastgesteld dat de SG eindverantwoordelijk is voor risicomanagement in het algemeen en voor fraude als onderdeel daarvan.

Fraude is besproken in het Audit Committee van 1 december 2023. Besloten is om voor 2024 te focussen op twee risicovolle processen, namelijk het verlenen van subsidies en het aangaan van inkoopverplichtingen. Dit zal verder worden uitgewerkt in een nieuw plan van aanpak, waarbij het in kaart brengen van de al bestaande risicoanalyses en beheersmaatregelen op beide terreinen naar verwachting een belangrijke eerste stap zal zijn.

Paragraaf 2 - Rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen

2.1 Grote lopende ICT-projecten

In 2023 voerde VWS in totaal vijf projecten/programma’s uit met een ICT-component van meer dan € 5 miljoen. Twee van deze trajecten (BIG nieuwbouw en Rationalisatie ICT landschap CAK) zijn in 2023 nieuw geplaatst op het Rijks ICT-dashboard en voor een toets aangemeld bij het Adviescollege ICT-toetsing. De CIO VWS monitort deze projecten volgens de afspraken in het rijksbrede CIO Stelsel en Handboek Portfoliomanagement. De CIO adviseert de ambtelijke en politieke leiding gevraagd en ongevraagd over de doelstelling, uitvoering, kosten en risico’s van ICT-activiteiten. Het CIO-oordeel is één van de instrumenten waarmee een CIO een kwaliteitstoets uitvoert op het welslagen van een ICT-activiteit en daarmee in control kan blijven van het IV-landschap.

2.2 Gebruik open standaarden en open source software

VWS streeft ernaar de rijksbrede afspraken rond open standaarden na te komen en zet zich in om de wettelijk verplichte open standaard zo snel als mogelijk te implementeren. Als om zwaarwegende redenen af wordt geweken van het rijksbeleid, dan lichten we dat, conform de afspraken met Forum Standaardisatie, toe in onze jaarrapportage. Bij de inkoop van software heeft open source (bij gelijke geschiktheid) onze voorkeur. Wanneer deze geschiktheid er niet is, dan onderzoeken we wat er nodig is om tot gelijke geschiktheid te komen. In navolging van de corona apps stellen we namens VWS ontwikkelde maatwerkapplicaties zoveel als mogelijk open source beschikbaar.

CloudbeleidOm het gebruik van cloudoplossingen mogelijk te maken en te begeleiden binnen VWS is cloudbeleid opgesteld in 2020. Dit beleid verduidelijkt voor elke VWS'er wat kan en mag met cloud, opdat verantwoord gebruik beter mogelijk is. Eind 2022 is Rijksbreed Cloudbeleid vastgesteld. Op basis hiervan formuleren alle departementen hun eigen cloudbeleid. Het cloudbeleid van VWS uit 2020 is eind 2023 in lijn gebracht met het Rijksbreed Cloudbeleid.

2.3 Betaalgedrag

VWS heeft over 2023 92,1% van zijn facturen binnen 30 dagen betaald. Hiermee heeft het ministerie niet voldaan aan de rijksbrede norm van 95% om zijn facturen binnen 30 dagen te betalen. Een belangrijke oorzaak is de factuurafhandeling bij het RIVM.

Om op korte termijn weer te voldoen aan de betaalnorm zijn er bij het RIVM verbetermaatregelen opgesteld, zowel op de personele inzet als in de techniek. Om de verbetering van het betaalgedrag structureel te borgen worden er ook maatregelen genomen die op de middellange termijn het proces verder moeten verbeteren.

2.4 Audit Committee

Het Audit Committee (AC) van VWS heeft in 2023 vier keer vergaderd. Het AC heeft met name aandacht besteed aan de voortgang van de verbeterplannen omtrent het financieel beheer en de inrichting van de financiële functie. Aangezien de AR het financieel beheer van VWS over 2022 als ernstig onvolkomen heeft beoordeeld is er expliciet gekozen om in het AC te focussen op dit onderwerp. Daarnaast zijn de gebruikelijke zaken als het jaarverslag VWS 2022, het Auditrapport VWS 2022, van de Auditdienst Rijkde interim-rapportage van de Auditdienst Rijk 2023 en het Verantwoordingsonderzoek VWS 2022 van de Algemene Rekenkamer besproken.

2.5 Normenkader financieel beheer

VWS past in zijn toezichtsrelaties met de zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen met een wettelijke taak het normenkader financieel beheer waar mogelijk toe. Er hebben zich in 2023 geen beleidsmatige of algemene ontwikkelingen voorgedaan ten aanzien van het toezicht op dit normenkader.

2.6 Beheer NGF-projecten

Over de Nationaal Groeifonds (NGF) projecten die in 2023 in uitvoering waren namens VWS zijn geen afwijkingen in het financieel beheer te melden.

Paragraaf 3 - Belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering

In 2023 zijn significante stappen gezet in het verbeteren van het financieel beheer. De verbetering wordt gekenmerkt door drie hoofdthema’s: 1) werkwijze processen en instrumenten, 2) structurele borging en 3) culturele borging (werkwijze, rollen en bijbehorende gedragingen). In deze paragraaf wordt toegelicht welke ontwikkelingen er in 2023 hebben plaatsgevonden.

3.1 Werkwijze processen en instrumenten

3.1.1 Plannen van aanpak

In 2023 is gestart met een nieuwe werkwijze om de onvolkomenheden die zijn geconstateerd door de Algemene Rekenkamer (AR) en de bevindingen die zijn geconstateerd door de Auditdienst Rijk (ADR) op te lossen. In april 2023 is gestart met het opstellen van een plan van aanpak (PvA) op tien hoofdthema’s. Middels deze tien PvA’s wordt op een gestructureerde wijze gewerkt aan het verbeteren van het financieel, materieel en informatie beheer. In de PvA’s wordt onder andere beschreven wat de oorzaak van de onvolkomenheid/ bevinding is, welke maatregelen worden genomen om de oorzaken aan te pakken en welke mijlpalen hieraan zijn verbonden. Deze PvA’s geven de mogelijkheid om tijdig inzicht te hebben, de voortgang van de verbetering te monitoren, en waar nodig bij te sturen. Lopende het jaar heeft dit geleid tot meer bewustzijn van het oplossen van de onvolkomenheden/ bevindingen.

3.1.2 Regiegroep

Daarnaast is in september 2023 de regiegroep financieel beheer voor het eerst bijeen gekomen. De regiegroep komt elke drie weken bij elkaar en bestaat uit de secretaris generaal, plaatsvervangend secretaris generaal en de directeuren generaal en de directeuren van Financieel Economische Zaken en Organisatie Bedrijfsvoering en Personeel. Desgewenst kunnen, op basis van de agenda, andere directeuren aansluiten. Het ministerie van Financiën, in functie de (plaatsvervangend-)directeur begrotingszaken, is tevens lid van dit overleg. Het belang van dit onderleg wordt door alle deelnemers onderstreept. In de regiegroep worden de voortgang en risico’s van de PvA’s, zoals genoemd in de voorgaande alinea, besproken. Tevens worden ad-hoc onderwerpen over financieel beheer geagendeerd zoals (financiële) risico’s bij bestaande subsidies en opdrachten.

3.1.3 Voortgangsrapportage

Over de voortgang van de PvA’s wordt periodiek gerapporteerd. In juni en oktober 2023 zijn de voortgangsrapportages met de Tweede Kamer gedeeld. In de voortgangsrapportage wordt beschreven of de mijlpalen uit de PvA’s worden behaald, welke acties en interventies er vanuit het PvA worden uitgezet en wat de aandachtspunten voor het restant van het jaar zijn. Verder wordt in de rapportage gerapporteerd over overige ontwikkelingen in de bedrijfsvoering binnen het departement zoals een risicoparagraaf, rechtmatigheid, cultuur en de inrichting van de financiële functie. Door middel van deze rapportage wordt periodiek inzichtelijk wat de voortgang is en waar de risico’s zitten. Dit geeft VWS de mogelijkheid om tijdig bij te sturen en een adequaat beeld op te stellen.

3.1.4 Financiële administratie

VWS heeft onderkend dat de kwaliteit van de financiële administratie, als resultaat van het gevoerde financieel beheer, verbeterd moet worden. Ook om een tijdige oplevering van de verantwoordingsinformatie te bewerkstelligen. In 2023 zijn hiertoe meerdere acties ondernomen. De directie FEZ heeft de interne controles geïntensiveerd en op wekelijkse basis zogenaamde centrale financiële administratiedagen georganiseerd. Deze dagen worden ingericht per thema zoals het beheer op verplichtingen, voorschotten, vorderingen of specifieke onderwerpen als prestatieverklaren. De dagen staan in het teken van onderlinge kennisuitwisseling tussen de directie FEZ en de financieel adviseurs van de andere directies van VWS en dragen bij aan een gedeeld beeld bij de risico’s en benodigde beheersing binnen de financiële processen en de administratie en een meer uniforme werkwijze. Ook heeft FEZ de planning en organisatie rondom de jaarafsluiting steviger en duidelijker neergezet. De ingezette acties dragen zichtbaar bij aan een betere beheersing van de financiële processen, waar onder het tijdig afsluiten van het boekjaar 2023, het opschonen van de administratie en een stevigere kennisbasis. Daarbij wordt ook onderkent dat de kwaliteit van de administratie en kennisbasis nog niet overal van de gewenste kwaliteit is. Het verbetertraject wordt de komende jaren doorgezet.

Extra inzet is gepleegd om de voorschotten die verband houden met de coronapandemie af te wikkelen. Voor een aantal dossiers geldt dat de rechtmatigheid niet volledig kon worden onderbouwd. Deze zijn nader toegelicht in paragraaf 1 - Uitzonderingsrapportage.

3.2 Structurele borging

Het programma structurele en culturele borging financieel beheer is in 2023 afgerond. Deze paragraaf gaat in op de structurele borging. Paragraaf 3.3 behandeld de culturele borging.. De producten ter verbetering van het financieel beheer zijn in maart 2023 officieel vastgesteld. Onderdeel van de vaststelling is de afspraak dat de producten continu worden doorontwikkeld zodat de kwaliteit blijft geborgd. Vanaf de zomer zijn de activiteiten van het programma, zoals het continu ontwikkelen en het beheer van de producten, overgegaan als lijnactiviteit.

Lopende het programma structurele en culturele borging werd duidelijk dat er meer aandacht en inzet nodig was op de positionering, organisatie en bemensing van de financiële functie. In maart 2023 is opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de mogelijkheden om de financiële functie bij VWS te versterken. Tijdens de eerste fase is een probleemanalyse uitgevoerd en zijn verschillende inrichtingsvarianten gepresenteerd aan de SG en de bestuursraad. In het vervolgtraject zijn de inrichtingsvarianten verder uitgewerkt en heeft een programmateam gewerkt aan generieke maatregelen om de geconstateerde problemen op te lossen. Dit heeft geresulteerd in een voorgenomen besluit van de SG over de uitgangspunten inrichting financiële functie waarin acht generieke maatregelen zijn vastgesteld en is gekozen voor een inrichting van de financiële functie waarbij verschillende taken centraal worden belegd maar het contact tussen de financiële medewerkers en de beleids- en stafmedewerkers wordt gewaarborgd93.

3.3 Culturele borging (werkwijze, rollen en bijbehorende gedragingen)

In onderstaande paragraaf wordt beschreven welke maatregelen er in 2023 zijn genomen om het financieel beheer onderdeel te laten worden van de VWS werkwijze. Een aantal van onderstaande onderwerpen is eerder ook al benoemd in de Bedrijfsvoeringsparagraaf. Dit laat zien dat werkwijze en gedragingen geen tastbaar opzichzelfstaande onderwerpen zijn, maar dat het is verweven in meerdere processen.

3.3.1 Leiderschap en rolmodellen

De voortgang en risico’s binnen de bedrijfsvoering worden met regelmaat door de politieke en ambtelijke top besproken. Zo worden de bewindspersonen geregeld geïnformeerd over (1) de algehele voortgang en (2) specifieke risico’s. Hiernaast is de SG verantwoordelijk voor de algehele aansturing van de verbeteraanpak. Daarnaast komen het audit committee en de regiegroep periodiek bij elkaar.

3.3.2 Actieve betrokkenheid en participatie

In juni 2023 zijn vier zogenaamde startsessies georganiseerd om een aftrap te geven van het verantwoordingsjaar 2023. Voor vier onderwerpen94 is met een brede financiële afvaardiging van intern95 en extern VWS96 gesproken. Hierin zijn concrete afspraken gemaakt over de verantwoording over 2023. Medio november 2023 zijn deze sessies herhaald om te evalueren of de gemaakte afspraken uit juni de juiste uitwerking hebben gehad en om vooruit te kijken op de jaarafsluiting 2023. Hieruit bleek dat een groot deel van de afspraken zijn nagekomen en de communicatie beter is verlopen. Tevens zijn tijdens deze bijeenkomst afspraken gemaakt voor de jaarafsluiting 2023.

3.3.3 Borging en versterken deskundigheid en expertise/opleiden

In 2023 is een cursus rechtmatig financieren ontwikkeld voor alle medewerkers van VWS. In deze cursus wordt toegelicht hoe juridisch en comptabel rechtmatig kan worden gehandeld. Deze opleiding is reeds meerdere malen gegeven en zal gemiddeld vier keer per jaar plaatsvinden. Hiernaast zijn tien modules uitgewerkt met de verschillende aspecten van het werk van zowel financiële- als beleidsmedewerkers. Eind november is een proefronde gedraaid binnen FEZ. In 2024 worden deze modules ter beschikking gesteld aan alle VWS-medewerkers.

Tijdens de coronapandemie is veel expertise opgedaan met het opzetten en verantwoorden van subsidieregelingen. Besloten is dat de formatie van het team crisisregelingen een structurele plek krijgt binnen VWS. Dit is ook onderdeel van de herinrichting van de financiële functie.

3.3.4 Communicatiestrategie

Via interne kanalen wordt gecommuniceerd over de ontwikkelingen op het financieel beheer met alle VWS-medewerkers. Daarnaast was er bij de VWS-medewerkers behoefte aan een centrale plek waar informatie over financiën kan worden gevonden. Deze centrale plaats is gecreëerd met een functie als ‘wegwijzer’ Hierdoor kan informatie over financiële werkzaamheden makkelijker worden gevonden.

3.3.5 VWS als lerende organisatie

In 2023 zijn nieuwe afspraken gemaakt over de rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende actoren die betrokken zijn bij de verantwoording (o.a. beleids- en stafdirecties, FEZ, de ADR en het Financieel Diensten Centrum (FDC)). Belangrijk uitgangspunt is dat de beleids- of stafdirectie primair het eerste aanspreekpunt is voor de ADR en ook eindverantwoordelijk is in de verantwoordingsketen. Wanneer knelpunten of bevindingen ontstaan kan FEZ worden ingeschakeld. Er is een centrale samenwerkruimte die wordt gebruikt om alle relevante (verantwoordings-)informatie op te slaan. Dit biedt de mogelijkheid voor alle partijen (VWS, ADR, AR en Ministerie van Financiën) om op de hoogte te zijn van dezelfde informatie.

In 2023 is de ADR gevraagd om een onderzoek te doen naar de wijze waarop het programma ‘Structurele en culturele borging Financieel Beheer’ bijdraagt aan de verbetering van het financieel beheer. In november zijn de tussentijdse resultaten gepresenteerd. Hieruit blijkt dat FEZ het programma met veel energie trekt, de SG eigenaarschap en voorbeeldgedrag toont en bewustzijn bij (beleids)directies begint te komen. Tegelijkertijd wordt er geconcludeerd dat de opgeleverde producten nog beperkt bij beleidsmedewerkers onder de aandacht zijn gekomen, er geen evaluatie van de producten is gepland en de plannen voor een verandering van de werkwijze en gedragingen nog niet zijn geëxpliciteerd. Dit onderzoek wordt naar verwachting in het tweede kwartaal van 2024 afgerond. VWS herkent deze tussentijdse conclusies en is zich er van bewust dat er met veel energie is gewerkt aan de verbetering van het financieel beheer en dat het verbetertraject tegelijkertijd nog niet is afgerond.