2.1 Ontwikkeling van de zorguitgaven
De zorguitgaven stegen de afgelopen jaren aanzienlijk. Met de maatregelen uit het Begrotingsakkoord 2013 zijn voorzichtige stappen gezet om te kunnen komen tot een meer houdbare ontwikkeling van de zorguitgaven. Daarnaast zijn in de afgelopen periode met verschillende sectoren afspraken gemaakt om de uitgavenstijging in de zorg te beheersen. Gegeven de verwachte ontwikkeling van de collectieve zorguitgaven is het ook op langere termijn noodzakelijk de groei bij te buigen.
We geven steeds meer uit aan zorg. In 1972 waren de zorguitgaven bijna acht procent van het Bruto Binnenlands Product (BBP). In 2013 komen we naar verwachting uit op circa dertien procent. Onderstaande figuur laat duidelijk zien dat de zorgkosten vanaf begin deze eeuw sterker stijgen dan in voorgaande decennia.
Totale zorguitgaven als aandeel BBP
Bron: CPB, Trends in de gezondheid en zorg, Policy Brief 2011/11 en Centraal Economisch Plan 2012, Den Haag (bewerking VWS)
Bij voortzetting van de huidige groei van de zorguitgaven is deze bijna drie keer zo hoog als de geraamde toekomstige groei van de totale economie. Een dergelijke groei soupeert nagenoeg alle collectieve groeiruimte op en is zowel op de middellange als de lange termijn onhoudbaar. Om die reden hebben de bewindspersonen van VWS en de minister van Financiën de Taskforce Beheersing Zorguitgaven ingesteld. In juni 2012 heeft deze ambtelijke Taskforce het rapport Naar beter betaalbare zorg uitgebracht (TK 29 689, nr. 395). Het rapport doet aanbevelingen om de collectieve zorguitgaven op de middellange termijn beter te beheersen en op een houdbaar groeipad te krijgen. De SER is gevraagd om begin 2013 een advies uit te brengen hoe kan worden gewaarborgd dat de zorg betaalbaar blijft voor toekomstige generaties en er geen onoplosbare knelpunten ontstaan.
2.2 Ontwikkeling van het Budgettair Kader Zorg en de netto-BKZ-uitgaven
De collectieve zorguitgaven nemen jaarlijks toe als gevolg van onder andere de vergrijzing, de toename van het aantal chronisch zieken en technologische ontwikkelingen. Ook zijn we steeds meer onder zorg gaan verstaan. De definitie van «zorg» wordt steeds verder opgerekt. Meer zaken worden gedefinieerd in termen van ziekte en gezondheid. De financiële gevolgen hiervan worden betaald met collectieve middelen. Zonder nadere maatregelen groeien de zorguitgaven in de periode 2012–2017 naar verwachting met € 18 miljard van ruim € 64 miljard tot ruim € 82 miljard.
Het BKZ is voor de periode 2011–2015 bij de start van het Kabinet-Rutte-Verhagen vastgesteld (zie de stand BKZ Regeerakkoord in tabel 1). Bij de start van het Kabinet-Rutte-Verhagen is in totaal € 15 miljard13 groei geaccommodeerd voor de zorguitgaven. Ondanks deze groei zijn de zorguitgaven in 2011 sterker gestegen dan voorzien. De overschrijding van het BKZ over 2011 komt uit op € 2 miljard. De verwachte overschrijding voor 2012 is ruim € 1 miljard.
Om te voorkomen dat de zorguitgaven op den duur onhoudbaar worden en andere collectieve uitgaven zullen verdringen is het noodzakelijk om maatregelen te nemen. In het Begrotingsakkoord 2013 (TK 33 280, nr. 1) zijn voorzichtige stappen gezet om de groei van de uitgaven in de zorg te verlagen. Zo is in het Begrotingsakkoord 2013 besloten het verplicht eigen risico te verhogen met € 115 tot € 350. Daarnaast wordt een compensatie gevraagd voor niet-zorgkosten (voeding en verblijf) wanneer men in een instelling voor medisch- specialistische zorg verblijft. Een andere maatregel uit het Begrotingsakkoord 2013 betreft het extramuraliseren van lichte intramurale zorg. De overige maatregelen worden verder toegelicht in paragraaf 3. Als gevolg van de genomen maatregelen in het Begrotingsakkoord 2013 slaat de overschrijding van het Budgettair Kader Zorg in 2013 om in een onderschrijding. In 2013 is de onderschrijding van het kader € 1,0 miljard en loopt op tot € 1,3 miljard in 2015. Ondanks deze onderschrijding stijgen de zorguitgaven van 2013 tot 2015 nog steeds met € 6,5 miljard. van het kader blijven de zorguitgaven stijgen. Met de maatregelen uit het Begrotingsakkoord is een goede stap gezet op weg naar beheersing van de zorguitgaven. Daarmee zijn we er niet. Additionele maatregelen zijn nodig om op een houdbaar groeipad van de zorguitgaven te komen.
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
|---|---|---|---|---|---|
| 1. BKZ Startnota | 59 666 | 63 067 | 66 993 | 71 018 | 74 190 |
| 2. Prijs nationale bestedingen | – 35 | – 76 | – 252 | – 390 | – 418 |
| 3. IJklijnmutaties | 150 | 87 | 6 | 12 | 50 |
| 4. Bijstelling BKZ | 115 | 12 | – 239 | – 378 | – 369 |
| 5. Uitgavenkader BKZ in lopende prijzen | 59 781 | 63 079 | 66 754 | 70 640 | 73 822 |
| 6. Netto-BKZ-uitgaven jaarverslag 2011/1e suppletoire begroting 2012 | 61 815 | 64 278 | n.v.t. | n.v.t. | n.v.t. |
| 7. Over-/onderschrijding BKZ jaarverslag 2011/1e suppletoire begroting 2012 | 2 035 | n.v.t. | n.v.t. | n.v.t. | n.v.t. |
| 8. Netto-BKZ-uitgaven ontwerpbegroting 2013 | 61 797 | 64 238 | 65 801 | 69 276 | 72 548 |
| 9. Over-/onderschrijding BKZ |
| 1 159 | – 953 | – 1 365 | – 1 274 |
| Als gevolg van de bijstelling in de netto-BKZ-uitgaven |
| 1 171 | – 1 193 | – 1 743 | – 1 642 |
Bron: VWS, NZa productieafspraken en (voorlopige) realisatiegegevens, CVZ (voorlopige) financieringslasten Zvw en AWBZ.
In de ontwerpbegroting 2012 is reeds een verwachte kaderoverschrijding van € 549 miljoen gemeld. Deze is in de eerste suppletoire begroting 2012 bijgesteld naar € 636 miljoen. Tabel 2 geeft een overzicht van de kadertoetsing van het Budgettair Kader Zorg over 2011 tot en met 2015 vanaf de stand Startnota. Sinds de eerste suppletoire begroting 2012, zijn de uitgaven in 2012 met € 25 miljoen neerwaarts bijgesteld, waardoor de totale overschrijding uitkomt op € 1 160 miljoen.
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Kadertoets BKZ Startnota | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Mutatie begroting 2012 | 1 379 | 549 | 84 | – 236 | – 82 |
| Kadertoets BKZ begroting 2012 | 1 379 | 549 | 84 | – 236 | – 82 |
| Mutatie jaarverslag 2011/1e suppletoire begroting 2012 | 656 | 636 | n.v.t. | n.v.t. | n.v.t. |
| Kadertoets BKZ jaarverslag 2011/1e suppletoire begroting 2012 | 2 035 | 1 185 | n.v.t. | n.v.t. | n.v.t. |
| Mutatie begroting 2013 | n.v.t. | – 26 | – 1 037 | – 1 129 | – 1 192 |
| Kadertoets BKZ begroting 2013 | n.v.t. | 1 159 | – 953 | – 1 365 | – 1 274 |
Bron: VWS, NZa productieafspraken en (voorlopige) realisatiegegevens, CVZ (voorlopige) financieringslasten Zvw en AWBZ.
2.3 Horizontale ontwikkeling van de BKZ-uitgaven per sector
| 2011 | V | N | T | 2012 | V | N | T | 2013 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Zorgverzekeringswet (Zvw) | 36,5 | – 0,5 | 0,9 | 0,1 | 37,0 | 1,2 | 0,9 | 1,9 | 41,0 |
| Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) | 25,2 | 1,4 | 1,1 | – 0,2 | 27,5 | 0,2 | 0,6 | – 0,9 | 27,3 |
Volume
De volumeontwikkeling heeft betrekking op de (voorziene) groei van de zorguitgaven door onder meer toenemend zorggebruik, pakketuitbreiding en kwaliteitsverbetering. De meest recente cijfers laten voor de Zvw tussen 2011 en 2012 een beperkte groei zien van € 0,5 miljard. Hiervan wordt circa € 1 miljard verklaard door de nominale ontwikkeling en technische herschikkingen. Er resteert dan een negatieve volumegroei van circa € 0,5 miljard. Die negatieve volumegroei hangt samen met het pakket aan maatregelen dat met ingang van 2012 zijn beslag heeft gekregen.
Zo zijn in de begroting 2012 (TK, vergaderjaar 2011–2012, 33 000 XVI, nr. 2.) maatregelen aangekondigd voor onder andere de curatieve ggz, huisartsen, verloskunde en de paramedische sector en zijn dieetadvisering en het programma stoppen met roken uit het verzekerd pakket gehaald. Daarnaast is afgezien van de pakketopname van de beweegkuur en is een hoofdlijnenakkoord gesloten met de instellingen voor medisch specialistische zorg. Tussen de jaren 2012 en 2013 wordt een volumegroei van € 2,3 miljard verwacht. Naast de volumeontwikkeling die al in het regeerakkoord was voorzien, is sprake van een beperkte pakketuitbreiding. Zo maken per 1 januari 2013 dieetadvisering en het programma stoppen met roken weer onderdeel uit van het verzekerd pakket, maar worden de rollator en andere eenvoudige mobiliteitshulpmiddelen niet meer vergoed.
De volumegroei 2011–2012 in de AWBZ bedraagt naar verwachting € 1,4 miljard. Dit hangt samen met de in het Regeerakkoord voorziene groeiruimte, uitvoeringstegenvallers en maatregelen, waaronder de in het Regeerakkoord aangekondigde verhoging van de zzp-tarieven. Naast deze intensivering zijn in eerdere begrotingen verschillende maatregelen aangekondigd die in 2012 pas zichtbaar zijn, zoals het onder de contracteerruimte brengen van de capaciteitsgroei en het beperken van de keuzemogelijkheid van het pgb.
Tussen de jaren 2012–2013 is de verwachte volumegroei in de AWBZ beperkt. Dit hangt samen met de maatregelen die met ingang van 1 januari 2013 worden getroffen. Zo worden vanaf 1 januari 2013 onder andere de bovenbudgettaire vergoedingen onder de contracteerruimte gebracht, de tariefverhoging van de zzp’s in de ggz en ghz ongedaan gemaakt, de groeiruimte verlaagd tot het niveau van de demografie en de normtarieven voor vervoer geharmoniseerd.
Nominaal
De nominale ontwikkeling betreft de jaarlijkse aanpassing van de zorguitgaven aan de loon- en prijsontwikkeling op basis van de ramingen van het CPB. Tussen 2011 en 2013 bedraagt de nominale ontwikkeling voor de Zvw circa € 1,9 miljard en voor de AWBZ circa € 1,6 miljard. De nominale ontwikkeling voor 2013 wordt in het voorjaar van 2013 definitief vastgesteld op basis van het Centraal Economisch Plan van het CPB.
Technisch
Technische mutaties betreffen voornamelijk mutaties in de financieringsachterstand en budgetneutrale verschuivingen tussen onderdelen van de AWBZ, de Zvw en de begroting van VWS. De ontwikkeling tussen 2011 en 2012 is voornamelijk te verklaren door de financieringsachterstand 2011 en bij de ontwikkeling 2012 en 2013 gaat het om de overheveling van de geriatrische revalidatiezorg en de bruikleenregeling voor hulmiddelen van de AWBZ naar de Zvw. Daarnaast zijn in 2012–2013 middelen voor de opleidingen vanuit de begroting naar de AWBZ en Zvw overgeheveld.
2.4 Verticale ontwikkeling van de BKZ-uitgaven en – ontvangsten 2011 t/m 2017
Tabel 4 laat vanaf de stand ontwerpbegroting 2012 de verticale ontwikkeling van de BKZ-uitgaven en -ontvangsten per financieringsbron zien op hoofdlijnen. Verdieping van de verticale ontwikkeling per sector vindt plaats in paragraaf 3 en in de verdiepingsbijlage Financieel Beeld Zorg.
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Bruto-BKZ-uitgaven ontwerpbegroting 2012 | 64 412,9 | 67 187,4 | 70 756,2 | 74 611,0 | 77 842,2 | 82 099,0 |
|
| Totaal mutaties | 573,0 | 651,7 | – 284,4 | – 547,1 | – 640,4 | – 57,4 |
|
| Bruto-BKZ-uitgaven ontwerpbegroting 2013 | 64 985,9 | 67 839,1 | 70 471,9 | 74 064,0 | 77 201,8 | 82 041,6 | 87 194,8 |
| BKZ-ontvangsten ontwerpbegroting 2012 | 3 255,8 | 3 641,4 | 3 795,0 | 3 952,2 | 3 855,8 | 4 028,6 |
|
| Totaal mutaties | – 67,1 | – 40,0 | 876,0 | 836,0 | 798,0 | 798,0 |
|
| BKZ-ontvangsten ontwerpbegroting 2013 | 3 188,7 | 3 601,4 | 4 671,0 | 4 788,2 | 4 653,8 | 4 826,6 | 4 922,8 |
| Netto-BKZ-uitgaven ontwerpbegroting 2012 | 61 157,2 | 63 545,9 | 66 961,2 | 70 658,8 | 73 986,4 | 78 070,4 | |
| Totaal mutaties | 640,1 | 691,7 | – 1 160,4 | – 1 383,1 | – 1 438,4 | – 855,4 | |
| Netto-BKZ-uitgaven ontwerpbegroting 2013 | 61 797,2 | 64 237,7 | 65 800,8 | 69 275,8 | 72 548,0 | 77 215,0 | 82 271,9 |
Bron: VWS, NZa productieafspraken en (voorlopige) realisatiegegevens, CVZ (voorlopige) financieringslasten Zvw en AWBZ.
De BKZ-ontvangsten stijgen met € 876 miljoen ten opzichte van de ontwerpbegroting 2012. De BKZ-ontvangsten betreffen de eigen bijdragen die gelden binnen zowel de Zvw als de AWBZ. De stijging van de eigen bijdragen komt door de maatregelen die zijn genomen in het Begrotingsakkoord 2013. Het betreft bijvoorbeeld het verhogen van het verplicht eigen risico met € 115 miljoen en het verhogen van de vermogensinkomensbijtelling binnen de AWBZ. De eigen bijdragen zijn in Nederland internationaal gezien relatief laag. Door de maatregelen uit het Begrotingsakkoord 2013 komen de eigen bijdragen in de Zvw naar verwachting in 2013 ongeveer op het huidige niveau van Duitsland en Frankrijk te liggen. De eigen bijdragen in de AWBZ blijven relatief laag (TK 29 689, nr. 395).
Zonder de maatregelen uit het Begrotingsakkoord 2013 zouden de eigen bijdragen als percentage van de totale BKZ-uitgaven dalen van 5,3% naar 4,6% in 2017 (zie figuur 2). De maatregelen uit het Begrotingsakkoord 2013 leiden ertoe dat de eigen bijdragen als percentage van de totale BKZ-uitgaven in 2013 stijgen. De totale eigen bijdragen als percentage van de BKZ-uitgaven vertonen vanaf 2014 wederom een dalende trend.
Figuur 2 Eigen bijdragen als percentage BKZ-uitgaven
