De economie groeit weer in 2010 en 2011, maar dit is nog onvoldoende om de teruggang in 2009 te compenseren. De werkloosheid komt naar verwachting in 2011 ongeveer even hoog uit als in 2010. Zie ook tabel 3.1 met daarin de macro-economische veronderstellingen waarop deze Miljoenennota is gebaseerd.

Ontwikkeling begrotingssaldo

Bij aanvang van de kabinetsperiode werd een overschot van 1,1 procent bbp verwacht in 2011. Door de crisis is deze verwachting niet uitgekomen, met name doordat de inkomsten lager uitvallen. De verwachting is een overheidstekort in 2011 van 24,3 miljard euro, oftewel 4,0 procent bbp (zie tabel 3.2 en box 3.1).

Ontwikkeling EMU-saldo tussen 2010 en 2011

Om het begrotingssaldo voor 2011 op zijn merites te kunnen beoordelen, moet ook het saldo voor 2010 in ogenschouw genomen worden. Het EMU-saldo in 2010 komt uit op een tekort van – 5,8 procent bbp (zie figuur 3.1).

Figuur 3.1 Ontwikkeling EMU-saldo sinds 1970

Naar verwachting verbetert het saldo van 2010 op 2011 met 1,8 procentpunt bbp. Vooral de aantrekkende economie en de daarmee samenhangende hogere inkomsten zorgen voor deze verbetering (zie tabel 3.3). Binnen de sector Rijksbegroting in enge zin leveren vooral de bezuinigingen van 1,8 miljard en 3,2 miljard (voor zover ingevuld aan de uitgavenkant per 2011) zoals afgesproken in het Aanvullend Beleidsakkoord een bijdrage aan de tekortreductie. Bij de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt zijn de werkloosheidsuitgaven (als percentage van het bbp) in 2011 lager dan in 2010. De zorguitgaven blijven van 2010 op 2011 als percentage van het bbp constant. Ook het aflopen van het stimuleringspakket verbetert het saldo met 0,4 procentpunt. Daarnaast zijn de gasbaten in 2011 0,2 procentpunt bbp hoger dan in 2010. De rentelasten lopen daarentegen op, als gevolg van de oplopende schuld. Tot slot verbetert het EMU-saldo van de medeoverheden in 2011 naar verwachting marginaal ten opzichte van 2010 als gevolg van de tekorten op de grondexploitaties.

Naast de maatregelen die het saldo 2011 doen verbeteren, heeft het kabinet aanzienlijke maatregelen van in totaal bijna 3 miljard euro moeten nemen om niet boven de budgettaire uitgavenplafonds te komen. Vooral onder het Budgettair Kader Zorg is een omvangrijk pakket aan maatregelen afgesproken (ruim 2 miljard euro). Dit pakket bevat maatregelen die zich vooral richten op de terreinen waar de overschrijdingen zich voordoen. Ook is afgesproken om het doelmatig gebruik van de zorg te stimuleren en de overschrijdingen bij medisch specialisten en ziekenhuizen terug te brengen. Daarnaast is een aantal maatregelen voor het beperken van het verzekerd pakket afgesproken. Onder het SZA-kader zijn binnen de sociale zekerheid maatregelen genomen zoals het korten van het re-integratiebudget en het budget voor de sociale werkvoorziening (WSW). Onder het kader RBG-eng is onder andere besloten de loonbijstelling in te houden om de budgettaire problematiek op te lossen. Ook zijn op diverse departementale begrotingen verschillende, vaak structurele, maatregelen getroffen. Deze maatregelen komen aan de orde in paragraaf 3.6 bij de toetsing van de uitgavenkaders.

Box 3.1 Overzicht ontwikkeling uitgaven, inkomsten, saldo en schuld (Miljoenennota 2008 versus Miljoenennota 2011)

Onderstaande figuren tonen de veranderde inzichten ten aanzien van de overheidsfinanciën sinds de aanvang van het kabinet Balkenende IV.

Ontwikkeling uitgavenquote en inkomstenquote in de Miljoenennota 2008

Ontwikkeling EMU-saldo in de Miljoenennota 2008

Ontwikkeling uitgavenquote en inkomstenquote in de Miljoenennota 2011

Ontwikkeling EMU-saldo in de Miljoenennota 2011

Ontwikkeling EMU-schuld in de Miljoenennota 2008 (ex ante) versus 2011 (ex post)

In het Coalitieakkoord van het kabinet Balkenende IV werd verwacht dat de uitgaven- en inkomstenquote een licht stijgend verloop zouden laten zien gedurende de kabinetsperiode (zie figuur A). Aangezien de. inkomsten hoger werden ingeschat dan de uitgaven, verwachtte het kabinet een overschot (figuur B). Bezien als percentage van het bbp zijn de uitgaven hoger uitgevallen (met name door de ontwikkeling van het bbp in de noemer) en zijn de inkomsten fors lager (figuur C). Als gevolg hiervan is het EMU-saldo fors slechter uitgekomen (figuur D). Als het EMU-saldo verslechtert, heeft dit nadelige gevolgen voor de overheidsschuld (figuur E).

Verticale ontwikkeling EMU-saldo

In deze Miljoenennota wordt uitgegaan van een gunstigere saldo-ontwikkeling in 2010 en vooral in 2011 ten opzichte van de verwachting van een jaar geleden (zie tabel 3.4). Deze verbetering wordt grotendeels veroorzaakt doordat de economie en daarmee de inkomsten zich positiever ontwikkelen dan destijds werd verwacht. Aanvullend heeft het kabinet extra maatregelen getroffen ter invulling van de 3,2 miljard euro uit het Aanvullend Beleidsakkoord. Daarnaast zijn door de hogere olieprijs de aardgasbaten naar boven bijgesteld in 2011. De uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen stijgen minder snel dan vorig jaar verwacht werd. Door de gedaalde rentevoet zijn bovendien de rente-uitgaven lager dan vorig jaar werd geraamd. Gezien de huidige economische situatie is het saldo voor de medeoverheden voor 2010 en 2011 naar beneden bijgesteld.

Ontwikkeling van het structurele saldo

Het structurele saldo is het saldo na correctie voor de conjunctuur en geeft een beeld van de structurele ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Het structurele saldo laat een soortgelijke ontwikkeling zien als het feitelijke saldo, maar verbetert zich iets minder sterk. Ook het structurele saldo eindigt in 2010 en 2011 in de min (zie tabel 3.5).

Het structurele saldo speelt een rol in de voor Nederland geldende Europese saldodoelstellingen zoals geformuleerd in de zogenoemde Medium-Term Objective (MTO) van het Stabiliteits- en Groeipact. Volgens het MTO moet Nederland op de middellange termijn voldoen aan een structureel saldo tussen – 0,5 procent bbp en +0,5 procent bbp. Zolang het feitelijke saldo van Nederland onder de – 3,0 procent bbp ligt, moet het Nederlandse structurele saldo van Europa jaarlijks met gemiddeld 0,75 procentpunt bbp verbeteren. Deze verbetering wordt tussen 2010 en 2011 ruimschoots gehaald.

Het is niet aan te raden al te harde conclusies te verbinden aan de ontwikkeling van het structurele saldo. De omvang van de conjunctuurcorrectie is altijd met veel onzekerheden omgeven en in de huidige omstandigheden is dit in extreme mate het geval. Hierdoor is het structurele saldo geen goede sturingsvariabele.49

Box 3.2 Het Rijk en de financiën van de medeoverheden

De inkomsten en uitgaven van medeoverheden maken onderdeel uit van het EMU-saldo van de totale Nederlandse collectieve sector (zie tabel 3.2). Daarom is in 2004 de bestuurlijke afspraak met medeoverheden gemaakt dat het maximale toegestane EMU-tekort van de medeoverheden 0,5 procent bbp bedraagt. In een gezamenlijke aanpak van de gevolgen van de financiële crisis zijn in het voorjaar van 2009 aanvullende afspraken met de medeoverheden gemaakt. Onderdeel daarvan was een tijdelijke verruiming van het maximaal toegestane EMU-tekort naar 0,6 procent bbp in 2009 en 0,7 procent in 2010. Door deze verruiming van de maximale toegestane EMU-grenzen hebben de medeoverheden ruimte gekregen voor automatische stabilisatie en het versnellen van investeringen. Voor 2011 bedraagt het geraamde tekort 0,7 procent.

Gemeenten en provincies bekostigen hun uitgaven voor een deel uit de algemene uitkering, het Gemeente- en Provinciefonds. De omvang van het Gemeente- en Provinciefonds tezamen bedraagt in 2011 19 miljard euro. De ontwikkeling van fondsen wordt bepaald door toevoegingen en onttrekkingen in verband met taakwijzingen en door de werking van de normeringssystematiek. De normeringssystematiek volgt uit bestuurlijke afspraken tussen Rijk en medeoverheden. De toe- of afname van het Gemeente- en Provinciefonds is hierbij gekoppeld aan de ontwikkeling van een mandje van rijksuitgaven. Deze methode van normeren wordt ook wel samen de trap op, samen de trap af-systematiek genoemd. Wanneer het Rijk in een jaar meer uitgeeft, stijgt de omvang van de algemene uitkering aan het Gemeente- en Provinciefonds; een daling van de rijksuitgaven leidt tot een daling van de algemene uitkering. De uitgaven van het Rijk en van gemeenten en provincies ontwikkelen zich daarmee evenredig aan elkaar. De toe- of afname van de fondsen die voortvloeit uit de normeringssystematiek wordt het accres genoemd. In het Evaluatierapport Normeringssystematiek Gemeente- en Provinciefonds50 zal de evenredigheid tussen de rijksuitgaven en de accresontwikkeling verder worden uitgewerkt.

Uit het accres bekostigen de medeoverheden niet alleen de loon- en prijsontwikkeling, maar ook de ontwikkeling van areaal. Figuur 3.2 toont de cumulatieve nominale en reële accresontwikkeling over de periode 2002-2011. Elk accrespercentage staat voor een structurele aanpassing van het fonds. Uit de figuur valt op te maken dat het nominale accres in de jaren 2002-2011 overwegend positief is geweest.

Figuur 3.2: Nominale en reële cumulatieve accresontwikkeling 2002-2011

In 2007 hebben Rijk en gemeenten afspraken gemaakt in het bestuursakkoord Samen aan de slag. Ten tijde van de totstandkoming van dit akkoord werd een stijging van het reële accres geraamd oplopend tot 1,1 miljard euro in 2011. In het bestuursakkoord zijn ook afspraken gemaakt over de inzet van het accres conform Coalitieakkoord.

Over de periode 2009 tot en met 2011 hebben het Rijk en de medeoverheden aanvullende afspraken gemaakt. De normeringssystematiek is – in verband met de crisismaatregelen – tijdelijk buiten werking gesteld en het (positieve) nominale accres voor de periode tot en met 2011 ligt daarmee vast. Door deze afspraken is medeoverheden meerjarige zekerheid geboden in onzekere tijden. Bovendien zijn met gemeenten financiële afspraken gemaakt over ondermeer de achtervang NHG, de WMO, Wabo, het stimuleringspakket en is er incidenteel 200 miljoen euro aan de fondsen toegevoegd. Momenteel wordt de normeringssystematiek van het Gemeente- en Provinciefonds geëvalueerd. Op basis van het evaluatierapport wordt de systematiek opnieuw vastgesteld als een nieuw kabinet aantreedt.

Ontwikkeling overheidsschuld

De overheidsschuld komt in 2010 naar verwachting uit op 64,4 procent bbp en groeit in 2011 door naar 66,0 procent bbp (zie tabel 3.6).

Voor 2010 wordt een overheidsschuld geraamd van 64 procent bbp, tegen 66 procent bbp in de Miljoenennota 2010. De neerwaartse bijstelling in de schuld als percentage van het bbp komt vooral doordat de raming van het bbp is toegenomen (het zogenaamde «noemereffect»). De EMU-schuld 2010 is inclusief de schuldovername door Nederland van de overheidsschuld van de Nederlandse Antillen. Per 10 oktober 2010 zal Nederland uit hoofde van de afspraken over de nieuwe staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk de (bruto) overheidsschuld van de Nederlandse Antillen van circa 1,3 miljard euro overnemen. Netto gaat het om een bedrag van circa 0,5 miljard euro. Voor 2011 wordt de overheidsschuld geraamd op circa 66 procent bbp, tegen net onder de 70 procent bbp in de Miljoenennota 2010. Deze neerwaartse bijstelling met 3 procentpunt bbp is de resultante van onder meer de opwaartse raming van het EMU-saldo met 1,6 procentpunt bbp en van een opwaartse bijstelling van de bbp-raming. De schuld in miljarden euro is de hoogste overheidsschuld ooit, uitgedrukt als percentage van het bbp is dit de hoogste schuld sinds 1997 (zie ook figuur E in box 3.1).

Box 3.3 Risico’s binnen de rijksbegroting

Onder invloed van de crisis is de balanspositie van de Staat verslechterd en zijn de risico’s toegenomen. Enerzijds zijn de schulden fors gestegen, anderzijds is het aantal garantieregelingen van de Staat toegenomen.

Figuur 3.3 Toename schuld en garanties tussen 2007–2011

Schuldpositie

Een oplopende schuld leidt tot oplopende rentekosten. De rentelasten verdringen meer productieve overheidsuitgaven of laten het tekort nog verder oplopen. Geld lenen kost geld, ook voor de overheid: een tekort van 3 procent leidt tot circa 0,75 miljard euro aan extra rentelasten. Een oplopende schuld verkleint de buffers die de overheid heeft om in de toekomst schokken te kunnen opvangen. Door de gunstige budgettaire positie vóór de crisis kon Nederland zowel de schok in de financiële sector als in de reële economie voor een groot deel absorberen in de schuld. Een kleinere buffer kan leiden tot een stijging van de risicopremie op Nederlandse staatsobligaties, waardoor de rente-uitgaven nog verder oplopen.

Garantieportefeuille

Door de crisis zijn latente risico’s zichtbaar geworden en heeft de overheid risico’s op de balans genomen die voorafgaand aan de crisis niet expliciet bij de overheid lagen. Het aantal garanties is toegenomen en bestaande garanties zijn uitgebreid. De garanties zijn met name togenomen door de crisisgerelateerde (krediet)maatregelen zoals de garantie voor interbancaire leningen en door (het verruimen van) de garantieregelingen gericht op het midden- en kleinbedrijf. Deze keuzes leveren baten op, ze houden bijvoorbeeld de kredietverlening op peil ondanks het toegenomen wantrouwen in het financiële stelsel. Daartegenover staan potentiële kosten voor de schatkist. De overheid staat immers aan de lat voor kosten die eerder privaat gedragen werden. De komende kabinetsperiode moet benut worden om deze risico’s weer neer te leggen daar waar ze horen: in de markt.

Sommige risico’s liggen altijd in laatste instantie bij de overheid. Om dergelijke restrisico’s in de toekomst te kunnen dragen, is een buffer in de overheidsfinanciën noodzakelijk. Een lage schuldquote is een basisvoorwaarde om als overheid de rol van last resort te kunnen vervullen.

Het risicoprofiel van de rijksbegroting was een belangrijk onderwerp in het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte. In zijn rapport adviseert de studiegroep de risico’s van de Staat vaker en beter te beprijzen. In aanvulling op de aanbevelingen voor de middellange en de lange termijn, adviseert de studiegroep te streven naar een begrotingsoverschot in de periode na 2015. Dit advies is mede ingegeven door de noodzaak om normale conjunctuurschommelingen op te kunnen vangen zonder in grote tekorten te vervallen. Daarmee moet ook voldoende afstand worden gecreëerd tot de absolute ondergrens voor het tekort van – 3 procent bbp, voortvloeiend uit het Verdrag van Maastricht.