Het kabinet-Balkenende IV presenteerde in het voorjaar van 2009 het Aanvullend Beleidsakkoord Werken aan Toekomst.51 Dit akkoord bevat een crisisaanpak die bestaat uit drie elementen: een actieve stimulering van de economie op de korte termijn, consolidatie van de overheidsfinanciën op de middellange termijn, en het werken aan houdbare overheidsfinanciën en collectieve voorzieningen op de lange termijn.
Stimuleren
Op de korte termijn, dat wil zeggen voor de jaren 2009 en 2010, heeft het kabinet getracht de economie snel, gericht en tijdelijk te stimuleren. Samengevat viel dit uiteen in twee aspecten: automatische stabilisatie en (in vrij beperkte mate) gericht stimuleren.
Ten eerste heeft het kabinet – net als de andere overheden in de westerse wereld – besloten niet te bezuinigen toen door de crisis de inkomsten terugliepen, ondanks dat het Nederlandse begrotingssaldo niet meer voldeed aan de Europese norm van – 3 procent bbp. Het laten oplopen van het overheidstekort als gevolg van de negatieve economische ontwikkeling, de automatische stabilisatie, heeft ervoor gezorgd dat het overheidsbeleid de economische neergang niet versterkte. Het kabinet heeft er bovendien voor gekozen om de werking van de automatische stabilisatoren te versterken door niet te bezuinigen voor het saldo van tegenvallers in de werkloosheidsuitgaven en de ruilvoet. De totale automatische stabilisatie wordt becijferd op 14,3 miljard euro in 2009 en op 26,1 miljard euro in 2010.52 Ten tweede heeft het kabinet besloten tot een tijdelijk stimuleringspakket, waarvan in 2009 2,5 miljard euro is besteed en waarvan naar verwachting in 2010 4,3 miljard euro wordt besteed.
Box 3.4 Woningmarkt
Het kabinet heeft ervoor gekozen om op korte termijn de woningmarkt te stimuleren. Op dit gebied zijn bij de Voorjaarsnota moties ingediend door de leden Weekers en Blanksma-Van den Heuvel over een tijdelijk maatregelenpakket voor de woningmarkt en de leden Sap en Weekers over het aanvullen van het budget van de startersregeling.53 Inmiddels heeft het kabinet besloten tot een omvangrijk pakket om de bouwsector voor de woningmarkt te steunen. Hierover is het parlement op 30 augustus jl. geïnformeerd.54 Dit pakket acht het kabinet effectiever in het bevorderen van economische bedrijvigheid (in de bouw) dan het aanvullen van de startersregelingen (bijvoorbeeld ten laste van het budget voor innovatiesubsidies, zoals voorgesteld in de motie Sap/Weekers).
Consolideren
De aanpak van het kabinet voor de korte termijn was bedoeld om de economie te stimuleren. In combinatie met een afgenomen economische groei heeft dit geleid tot een sterke verslechtering van de overheidsfinanciën. Om deze na de crisis weer op orde te krijgen, zijn grote ingrepen nodig.
In 2011 wordt gestart met de consolidatie van de overheidsfinanciën. In het Aanvullend Beleidsakkoord is vastgelegd dat zou worden afgeweken van deze consolidatie wanneer de vooruitzichten voor de Nederlandse economie wijzen op een groei van minder dan 0,5 procent voor het jaar 2011. De verwachting voor de economische groei in 2011 is op dit moment 1,5 procent, zodat is er geen reden is om af te wijken van de voorgenomen bezuinigingen in 2011.
De consolidatie is in het Aanvullend Beleidsakkoord vertaald in twee componenten.
De eerste component bevat in totaal 1,8 miljard euro aan gerichte maatregelen, wat overeenkomt met de rentekosten van de hogere tekorten in de jaren 2009 en 2010. Deze 1,8 miljard euro is ingevuld in de Voorjaarsnota van 2009.
De tweede component is het doorwerken van een akkoord van de sociale partners op lonen en uitkeringen in de collectieve sector. Het uitgangspunt van dit akkoord is solidariteit van de collectieve sector met de marktsector, met mensen die tijdens de crisis hun baan verloren hebben en met gepensioneerden. Deze tweede component leverde een verwachte besparing op van 3,2 miljard euro. Tijdens het debat over de Voorjaarsnota 2010 heeft het parlement geconstateerd dat de 3,2 miljard euro nog niet (volledig) was ingevuld. Het kabinet is vervolgens in een motie verzocht om hier alsnog voor te zorgen.55 Het kabinet heeft besloten zijn verantwoordelijkheid te nemen en de motie uit te voeren, zodoende wordt er een alternatieve invulling gepresenteerd voor de besparing van 3,2 miljard euro.
De twee componenten uit het Aanvullend Beleidsakkoord leveren in totaal een besparing op van 5 miljard euro, waarvan in 2011 reeds 3,6 miljard wordt bereikt (zie Box 3.5 voor de invulling).
Box 3.5 Invulling besparing ten behoeve van het tekort
Het totaal aan maatregelen ten behoeve van het tekort bestaat uit de volgende componenten:
2011 | 2015 e.v. | ||
|---|---|---|---|
Tekortreductie 1,8 mld (ingevuld in Voorjaarsnota 2009) | 1,8 | 1,8 | |
Tekortreductie 3,2 mld | 1,8 | 3,2 | |
wv. Gerealiseerd door loonmatiging | 0,4 | 0,4 | |
Loonbijstelling 2010 | 0,6 | 0,6 | |
Incidentele loonontwikkeling 2012–2015 (excl. onderwijs en zorg) | 0,0 | 0,3 | |
Uitgavenenveloppen uit CA | 0,4 | 0,7 | |
Inburgering | 0,1 | 0,3 | |
Efficiencyverbetering beheer en Onderhoud infrastructuur | 0,1 | 0,1 | |
Subsidies EZ | 0,0 | 0,1 | |
Kinderopvangtoeslag | 0,0 | 0,3 | |
Tabaksaccijns | 0,2 | 0,2 | |
Doelmatigheidskorting Rijksdienst | 0,0 | 0,2 | |
Totaal | 3,6 | 5,0 | |
Een besparing van 400 miljoen euro is het gevolg van een daling van de contractloonstijging. Het inhouden van de loonbijstelling 2010 leidt tot een aanvullende besparing van 600 miljoen euro. Door de bijdrage aan de incidentele loonontwikkeling (ILO) beleidsmatig op nul te stellen wordt in 2015 300 miljoen euro bespaard.
De middelen bestemd voor intensiveringen uit het Coalitieakkoord die nog niet zijn uitgegeven, worden benut voor het terugbrengen van het overheidstekort. In 2011 levert dit 400 miljoen euro op, structureel 700 miljoen euro.
Verder heeft het kabinet ervoor gekozen in 2011 100 miljoen en in 2012 175 miljoen incidenteel om te buigen op de inburgeringsmiddelen in het Participatiebudget en het gemeentefonds. Door verlaging van het aantal inburgeringstrajecten wordt toegewerkt naar een stelsel waarbij het merendeel van de kosten bij de inburgeraar wordt neergelegd. Dit levert na ingroei structureel 333 miljoen op. Het kabinet bespaart 45 miljoen euro door efficiencyverbetering bij beheer en onderhoud van hoofdwatersystemen, (vaar)wegen en spoor. Ook wordt 20 miljoen euro bespaard door onder meer het versoberen van vast onderhoud. De uitgaven aan subsidies op de beleidsterreinen innovatie, ondernemerschap, energie en telecom worden op de begroting van Economische Zaken gekort met 10 miljoen euro in 2011 oplopend tot 50 miljoen euro vanaf 2015. Ook het budget voor kinderopvangtoeslag wordt verlaagd, in 2012 met 310 miljoen euro, oplopend tot 444 miljoen euro in 2015. Van de besparing wordt structureel 135 miljoen euro ingezet ter dekking van de problematiek op de begroting van het ministerie van Onderwijs. In de algemene maatregel van bestuur die hiervoor noodzakelijk is, wordt toegelicht hoe deze maatregelen worden ingevuld.
De inkomsten worden verhoogd door de accijns op sigaretten en de accijns op shag te verhogen met iets meer dan 22 cent voor zowel het gebruikelijke pakje sigaretten van 19 stuks als het gebruikelijke pakje shag van 45 gram (het prijseffect inclusief btw is ruim 26 cent). Tot slot geldt voor alle departementen (incl. agentschappen en uitvoerende Zelfstandige Bestuursorganen) een taakstelling van 1,5 procent voor 2012 en verder op uitgaven aan personeel en materieel. De besparing wordt behaald door het verhogen van de arbeidsproductiviteit.
Op de lange termijn voorziet het kabinet in het Aanvullend Beleidsakkoord ingrepen op het gebied van de zorg, het eigenwoningforfait en de AOW-leeftijd. Deze ingrepen zijn nodig om de overheidsfinanciën op de lange termijn toekomstbestendig te maken. Door de demissionaire status van het kabinet heeft de Tweede Kamer elementen van deze voorstellen controversieel verklaard en daarom zijn deze niet verder uitgewerkt.
De (overige) maatregelen die noodzakelijk zijn om de overheidsfinanciën weer op orde te krijgen, worden overgelaten aan een volgend kabinet. Door besparingsopties voor te bereiden voor de hele collectieve sector faciliteert het huidige kabinet het komende kabinet bij het nemen van deze aanvullende maatregelen. De besparingsopties zijn opgenomen in de heroverwegingsrapporten die 1 april 2010 zijn gepresenteerd.56
Box 3.6 De grootste stijgers binnen de collectieve uitgaven
Het Centraal Planbureau onderscheidt tien verschillende beleidsfuncties binnen de collectieve uitgaven.57 Vanaf 2002 stijgen de zorguitgaven het meest binnen deze functies. Het huidige kabinet is erin geslaagd de groei te remmen. Om de ingrepen in de zorg in perspectief te kunnen plaatsen, laat figuur 3.4 zien hoe de top drie van deze functies zich heeft ontwikkeld sinds 2002. De getoonde ontwikkeling is de percentuele stijging in reële uitgaven. Hierbij zijn de cijfers in bovenstaande figuur gecorrigeerd voor de effecten van de invoering van de Zorgverzekeringswet (ZVW) in 2006.
Figuur 3.4 Ontwikkeling reële uitgaven
De grootste stijger binnen de uitgaven is de collectieve zorg. Door forse maatregelen is de toename van de zorguitgaven in de afgelopen kabinetsperiode weliswaar beperkt, maar ze groeien nog steeds flink. De uitgaven aan sociale zekerheid bezetten de tweede plaats in deze top drie. Deze uitgaven stijgen met name door de demografische ontwikkeling. De stijging in het tweede tijdvak hangt samen met de crisis, maar is minder groot dan van tevoren werd verwacht. De top drie wordt gecompleteerd door de beleidsfunctie onderwijs. Binnen deze beleidsfunctie bepalen vooral de uitgaven aan kinderopvang de ontwikkeling (en dus niet het onderwijs zelf). In het eerste tijdvak namen de uitgaven aan kinderopvang enorm toe; in het tweede tijdvak is de groei binnen de onderwijsuitgaven zo goed als stopgezet.
Zorg, sociale zekerheid en onderwijs zijn niet alleen de grootste stijgers binnen de collectieve uitgaven, ook in absolute zin zijn dit de grootste uitgavenposten van het Rijk (zoals bijvoorbeeld blijkt uit de diagrammen vooraan in deze Miljoenennota).