Omdat de risico’s verschillend van aard zijn, is het niet mogelijk om ze allemaal op dezelfde manier, bijvoorbeeld in één tabel, in kaart te brengen. Om een integraal overzicht te kunnen geven van alle risico’s voor de overheidsfinanciën is het dus nodig om gebruik te maken van en te verwijzen naar verschillende bronnen. Ook de manier waarop de verschillende risico’s worden beheerst, is niet eenduidig.

In het algemeen geldt dat hoe gezonder de overheidsfinanciën zijn, hoe beter risico’s gedragen kunnen worden. Het was dan ook belangrijk dat Nederland qua overheidsfinanciën een goede uitgangspositie had toen in 2008 de crisis uitbrak. Met een relatief lage overheidsschuld en met een begrotingsoverschot bleek Nederland in staat de klappen op te vangen. Inmiddels is er sprake van een fors begrotingstekort, ligt de schuld op een aanzienlijk hoger niveau en is de toename van de schuld nog niet gekeerd.

Garanties en achterborgstellingen

Het garantieoverzicht in de Miljoenennota (bijlage 8) geeft een overzicht van alle garanties waarvoor het Rijk heeft aangegeven de kosten voor rekening te zullen nemen als een bepaalde situatie zich voordoet. Daarnaast bevat deze bijlage ook een overzicht van alle achterborgstellingen. Achterborgstellingen zijn regelingen waarbij het Rijk indirect garant staat. Het Rijk staat in dat geval garant voor een garantie die een tussenpersoon afgeeft. Een voorbeeld is de nationale hypotheekgarantie (NHG). De NHG garandeert hypotheken en pas als het waarborgfonds NHG niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen, wordt het Rijk aangesproken om leningen te verstrekken aan de NHG.

Zoals te zien is in tabel 2.18 is de afgelopen jaren de hoeveelheid garanties en achterborgstellingen sterk toegenomen. Dit is met name een gevolg van de crisis. In 2009 zijn er veel garanties verstrekt aan de financiële sector, bijvoorbeeld via de garantieregeling voor leningen tussen banken. Zonder deze garanties zou de crisis zijn verergerd, bijvoorbeeld doordat banken minder kredieten zouden kunnen verstrekken aan bedrijven als ze deze garanties niet hadden gekregen. Dit zou negatieve gevolgen hebben gehad voor de economische groei en de werkgelegenheid, en daarmee de overheidsfinanciën. Zoals de tabel laat zien, worden de garanties aan de financiële sector voor interbancaire leningen nu langzaam afgebouwd.

Ook voor andere bedrijven zijn garanties beschikbaar gekomen, onder meer door uitbreiding van de exportkredietverzekering en de uitbreiding van kredietborgstelling voor het midden- en kleinbedrijf (BMKB). Bovendien is de hoeveelheid achterborgstellingen toegenomen, met name door de uitbreiding van de NHG. Om de woningmarkt te stimuleren, is het met ingang van 1 januari 2009 tijdelijk mogelijk geworden om ook voor duurdere woningen een garantie te krijgen. De grens is verhoogd van 265 000 naar 350 000 euro. Sinds 1 januari 2012 wordt deze grens in stappen verlaagd om uiteindelijk op 1 juli 2014 weer uit te komen op het oorspronkelijke niveau van 265 000 euro. Doordat de grens weer wordt verlaagd, zal de achterborgstelling voor het waarborgfonds eigen woningen (WEW) in de toekomst minder hard stijgen.

Momenteel is de grootste garantie afgegeven aan het tijdelijk Europese noodfonds EFSF, met een plafond van bijna 100 miljard euro. Dit is het maximumbedrag waarvoor Nederland garant kan staan. De ruimte onder dit plafond is echter niet volledig benut. Tot nu toe is voor ongeveer de helft van het plafond garanties aangegaan. Ook de garantie via DNB aan het Internationaal Monetair Fonds (IMF) is vorig jaar sterk toegenomen.

De bedragen die worden genoemd in het garantieoverzicht geven het maximale risico voor de overheidsfinanciën weer. Zo zijn alle uitstaande hypotheekverplichtingen van de NHG opgenomen in het overzicht. Dit bedrag zal echter pas volledig voor rekening van de overheid komen als alle door de NHG gegarandeerde huizen niets meer waard zijn. Het is niet waarschijnlijk dat dit zal gebeuren.

Via garanties en achterborgstellingen staan de overheidsfinanciën dus bloot aan risico’s met mogelijk grote budgettaire gevolgen. Een goede beheersing van deze risico’s is dan ook van groot belang.

Om die reden heeft het kabinet in de begrotingsregels (regel 25) opgenomen dat het een strikt «nee, tenzij»-beleid hanteert. Er wordt terughoudendheid betracht bij het afgeven van nieuwe garanties en achterborgstellingen. Daarnaast zullen alle bestaande risicoregelingen getoetst worden door een speciaal hiervoor opgerichte commissie, de Commissie Risicoregelingen (CRR).

Toetsing gebeurt aan de hand van een toetsingskader dat onder andere ingaat op de noodzakelijkheid van de regeling, de precieze omvang van de risico's, welke premie er gevraagd wordt en welke maatregelen genomen zijn om de risico's te beheersen. Ook alle nieuwe risicoregelingen worden getoetst op basis van dit toetsingskader.

Leningen en kapitaalinjecties

Nederland loopt ook risico over de financiële interventies, zoals de leningen aan de financiële sector en de bilaterale lening aan Griekenland. Hoewel al deze financiële interventies in principe zullen worden terugbetaald, is het namelijk nooit uit te sluiten dat Nederland dit geld niet volledig of pas op een later moment zal terugkrijgen. Om dit risico zo veel mogelijk te beperken gaan leningen en kapitaalinjecties doorgaans gepaard met strikte voorwaarden en monitoring. Zo worden de leningen aan Griekenland, Ierland en Portugal in tranches uitgekeerd en krijgen zij alleen een nieuwe tranche als het IMF, de Europese Commissie, en de ECB hebben vastgesteld dat deze landen voldoende bezuinigingen en hervormingen doorvoeren. Ook is de steun aan financiële instellingen zodanig vormgegeven dat zij een prikkel hebben om de steun zo snel mogelijk terug te betalen.

De monitor financiële interventies in de Miljoenennota (bijlage 7) geeft een overzicht van alle mogelijke budgettaire gevolgen van deze financiële interventies. Net als voor het garantieoverzicht geldt ook voor de monitor financiële interventies dat het maximale risico voor de overheidsfinanciën is weergegeven. Een groot deel van deze interventies is al verwerkt in de overheidsschuld (zie ook paragraaf 2.7.1).

Zoals te zien is in de tabel, gaan de leningen en kapitaalinjecties gepaard met hoge bedragen. Zo heeft de overheid ABN Amro gekocht en moet Nederland de komende jaren kapitaal storten in het Europese Stabiliteitsmechanisme (zie box 2.5). Ook heeft de overheid geld uitgeleend aan bijvoorbeeld Fortis, IJsland, en Griekenland. De lening aan Fortis en IJsland heeft de overheid al grotendeels teruggekregen, al is het nog terug te krijgen bedrag nog substantieel.

Daarnaast heeft de overheid in 2008 kapitaalinjecties moeten verrichten ten behoeve van verschillende financiële instellingen. Aegon heeft deze kapitaalinjecties inmiddels volledig terugbetaald. Tot slot heeft de overheid ING gesteund door het economische eigendom van een hypotheekportefeuille over te nemen (ING illiquid asset back-upfaciliteit). Hoewel de omvang van deze portefeuille inmiddels is teruggelopen, loopt de overheid nog het risico dat er verliezen uit deze portefeuille voortvloeien.

Trendmatige ontwikkelingen

Het is zeker dat in de toekomst bepaalde kosten op de overheid afkomen, bijvoorbeeld door vergrijzing en klimaatverandering. De onzekerheid zit in de exacte omvang van de kosten.

Ramingen van bijvoorbeeld de kosten van vergrijzing (zoals de AOW en extra zorgkosten) zijn met grote onzekerheid omgeven. Het is bijvoorbeeld niet eenvoudig om de ontwikkeling van de levensverwachting of de toekomstige economische groei exact in beeld te brengen. Ook de projecties van klimaatverandering zijn met grote onzekerheid omgeven. Het is bijvoorbeeld niet precies in te schatten hoe groot de stijging van de zeespiegel zal zijn, terwijl deze informatie wel nodig is om de kosten voor dijkverhoging in te kunnen schatten. Met het verstrijken van de tijd komen de risico’s dichterbij en neemt deze onzekerheid af. Uiteindelijk zullen de relevante kosten in de Miljoenennota verschijnen en zullen ze moeten worden opgevangen.

Het CPB brengt de vergrijzingsgerelateerde kosten ongeveer om de vijf jaar integraal in beeld. De laatste keer betrof dit de studie «Vergrijzing verdeeld» uit juni 2010. Eerdere studies zijn gepubliceerd in 2006 en 2000. Tussendoor worden de ramingen van het houdbaarheidstekort geactualiseerd door de invloed van nieuwe beleidsmaatregelen en de economische ontwikkelingen mee te wegen. Het houdbaarheidstekort is gedefinieerd als de permanente verbetering van het begrotingssaldo die nodig is om de overheidsfinanciën houdbaar te maken en onbeheersbare groei van de overheidsschuld op lange termijn te voorkomen. In juni 2012 heeft het CPB het houdbaarheidstekort geraamd op 1,1 procent van het bbp, ofwel 7 miljard euro in 2017. Als het Begrotingsakkoord onverkort wordt uitgevoerd volstaat bij de huidige inzichten dus een structurele ombuiging van 7 miljard om de kosten van de vergrijzing te dekken.

Dit houdbaarheidstekort is fors lager dan de inschatting in 2010 bij «Vergrijzing verdeeld». Toen becijferde het CPB een houdbaarheidstekort van 4,5 procent van het bbp, ofwel 29 miljard euro in 2015. Tabel 2.20 geeft een toelichting op dit verschil.

Het Regeerakkoord uit 2010 zorgt voor een verbetering van de houdbaarheid met 3,4 procent van het bbp. De verhoging van de AOW-leeftijd zoals overeengekomen in het Begrotingsakkoord levert een verbetering van de houdbaarheid op van 1,1 procent van het bbp. De andere maatregelen uit het Begrotingsakkoord (dus exclusief de AOW-leeftijdsverhoging) zorgen voor een aanvullende verbetering van de houdbaarheid met 1,4 procent van het bbp (ondermeer vanwege de toekomstige opbrengst die samenhangt met de overeengekomen woningmarktmaatregel). Het totaal aan beleidsmaatregelen leidt zo samen tot een verbetering van het houdbaarheidstekort met 5,9 procent van het bbp. Tegelijkertijd is de economische situatie verslechterd. Dit zorgt voor een verslechtering van de houdbaarheid met 2,4 procent van het bbp. Per saldo resteert zo het hierboven genoemde houdbaarheidstekort van 1,1 procent van het bbp.

Deze berekening is echter omgeven met onzekerheden. De recente geschiedenis heeft geleerd dat aanpassingen van de levensverwachting steeds één kant op gingen, waardoor het houdbaarheidstekort bij nieuwe prognoses herhaaldelijk opwaarts is aangepast. Een tweede onzekerheid is de inschatting van de structurele economische situatie. Bij de berekening van het houdbaarheidstekort van 1,1 procent van het bbp gaat het CPB uit van een hogere economische groei na 2017 dan bij vergelijkbare berekeningen door de Europese Commissie het geval is. Een derde onzekerheid betreft de aannames over de ontwikkeling van de zorgkosten. Berekeningen van het houdbaarheidstekort gaan uit van constante arrangementen. Dit betekent dat in verhouding tot het inkomen evenveel aan zorg wordt uitgegeven. De totale zorguitgaven nemen dan, naast de inkomensgroei, alleen toe vanwege demografische effecten. Zo wordt het effect van vergrijzing op de overheidsfinanciën blootgelegd. De afgelopen tien jaar laat echter zien dat de zorguitgaven veel harder zijn gegroeid dan door demografische ontwikkelingen en de inkomensstijging kan worden verklaard. Met name technologie, de ontwikkeling van nieuwe medicijnen en behandelmethodes zorgde voor hogere zorguitgaven. Het is dan ook goed mogelijk dat deze trend in de toekomst doorzet.

Ramingen van het houdbaarheidstekort verschillen in dit opzicht van andere macro-economische ramingen. Normaalgesproken wordt namelijk bij ramingen geprobeerd de meest waarschijnlijke ontwikkeling weer te geven. Bij de zorguitgaven betekent dit dat – als de snelle groei van de afgelopen jaren zich doorzet – de berekening van het houdbaarheidstekort het effect op de overheidsfinanciën onderschat.

Volgens het PBL zijn de effecten van klimaatverandering in Nederland bij het huidige tempo van verandering beheersbaar. Dit komt mede doordat in het beleid (bijvoorbeeld op het gebied van waterveiligheid) momenteel al veel aandacht is voor de gevolgen van klimaatverandering. Omdat de zeespiegelstijging een langzaam proces is, kunnen ongunstige ontwikkelingen op tijd worden gesignaleerd en kan het beleid tijdig worden aangepast. Volgens een studie van DNB uit 2007, genaamd «Gevolgen van klimaatverandering voor de Nederlandse overheidsfinanciën», zullen zelfs bij een zeespiegelstijging van anderhalve meter in 2 100 de toekomstige jaarlijkse kosten van waterkeringen als percentage van het bbp vergelijkbaar zijn met die in 2007 (ongeveer 0,15% bbp).

Het is dus belangrijk om ook toekomstige verplichtingen mee te nemen in de besluitvorming van nu. De overheid kan twee dingen doen om deze risico’s voor de overheidsfinanciën op te vangen. Enerzijds kan de overheid ervoor kiezen de overheidsfinanciën en het verdienvermogen van de Nederlandse economie zo sterk te verbeteren, dat het mogelijk is om deze kosten in de toekomst te betalen. In dat geval zal de overheid dus bijvoorbeeld nog meer moeten bezuinigen om daarmee de overheidsschuld om laag te brengen. Anderzijds kan de overheid besluiten om de toekomstige kosten te beteugelen door bestaande regelingen aan te passen, bijvoorbeeld door de AOW-leeftijd mee te laten stijgen met de levensverwachting. Het Begrotingsakkoord draagt via beide routes bij aan het opvangen van de kosten van vergrijzing, namelijk door de overheidsfinanciën te verbeteren én door de AOW-leeftijd te verhogen.

Overig

De Miljoenennota geeft een overzicht van de geplande uitgaven en inkomsten voor het komende jaar. Het is echter mogelijk dat er tegenvallers ontstaan, bijvoorbeeld doordat de economische groei lager uitvalt dan verwacht. Hierdoor zouden de uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen hoger en de belastingopbrengsten lager kunnen uitvallen. De Nederlandse begrotingsregels zorgen ervoor dat tegenvallers aan de uitgavenkant beheerst worden door uitgavenkaders. Als bijvoorbeeld de uitgaven aan uitkeringen stijgen, dan moeten andere uitgaven worden verlaagd om deze stijging te compenseren. Tegenvallers in de belastinginkomsten worden in principe niet gecompenseerd en leiden daardoor tot een verslechtering van de overheidsfinanciën.

De huidige crisis laat zien dat de invloed van economische ontwikkelingen op de begroting aanzienlijk is. Bovendien is de begroting de afgelopen jaren nog gevoeliger geworden voor economische ontwikkelingen, bijvoorbeeld doordat de overheidsschuld en het begrotingstekort sterk zijn toegenomen en veranderingen in de rente daardoor een groot effect kunnen hebben. Ieder jaar moet immers niet alleen het tekort gefinancierd worden, maar ook een deel van de overheidsschuld geherfinancierd worden tegen de rente die op dat moment geldt. Een groot deel van de overheidsschuld betreft de staatsschuld, die gefinancierd wordt via leningen met verschillende looptijden. Het beleid van staatsschuldfinanciering is er op gericht dat effectief de looptijd van nieuw afgesloten leningen ongeveer zeven jaar bedraagt.61 Dit betekent dat ieder jaar ongeveer een zevende deel van de schuld opnieuw moet worden gefinancierd. Als de rente stijgt, dan zal dit deel van de schuld tegen een hoger rentepercentage moeten worden gefinancierd, waardoor de totale rentelasten die Nederland over de schuld betaalt, stijgen. Als bijvoorbeeld op dit moment de rente met 1 procentpunt zou stijgen ten opzichte van het renteniveau dat nu geraamd wordt, dan zou de Nederlandse Staat ongeveer 0,5 miljard euro aan extra rentelasten kwijt zijn over de schuld die in 2013 geherfinancierd moet worden. Dit is nog afgezien van het tekort dat eveneens tegen een hogere rente gefinancierd moet worden. Ook voor andere onderdelen van de overheidsschuld, zoals de schulden van de decentrale overheden, geldt een soortgelijk mechanisme waarbij de rentelasten geleidelijk toenemen bij een renteverhoging. Naarmate de rente langer op dit hoge niveau blijft, zullen de rentelasten dus ieder jaar verder oplopen ten opzichte van de ramingen. Een steeds groter deel van de overheidsschuld moet dan namelijk gefinancierd worden tegen dit hogere rentepercentage. Op lange termijn brengt een structurele renteverhoging van 1 procentpunt extra rentelasten met zich mee van 4,5 miljard euro (uitgaande van een overheidschuld van 450 miljard euro). Het hanteren van een gemiddelde looptijd van zeven jaar draagt dus bij aan de risicobeheersing van de staatsschuld. De extra rentelasten nemen namelijk geleidelijk toe, waardoor de overheid meer tijd heeft om maatregelen te nemen om hier goed mee om te gaan, bijvoorbeeld door de schuld af te bouwen. Als de gemiddelde looptijd veel korter zou zijn, bijvoorbeeld maar één jaar, dan zou de rentegevoeligheid van de begroting vele malen groter zijn en zou er veel minder tijd zijn om de nodige maatregelen te nemen.

De overheid kan ook op kosten stuiten als er een onverwachte gebeurtenis plaatsvindt, zoals een kernramp of een epidemie, ondanks dat de overheid hier niet expliciet van te voren heeft aangegeven deze kosten te zullen dragen. Deze kosten kunnen substantieel zijn, zoals de kernramp bij het Japanse Fukushima heeft laten zien. Op dit moment staan bijvoorbeeld vooral de risico’s die gepaard gaan met de huidige crisis in de aandacht. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het risico dat er extra bankensteun nodig is, dat een groot beroep wordt gedaan op het depositogarantiestelsel, en dat de ECB hoge kosten maakt bij de uitvoering van het monetaire beleid (bijvoorbeeld via de LTRO). De Nederlandsche Bank (DNB) en het Centraal Planbureau (CPB) doen regelmatig studies op dit terrein. DNB brengt bijvoorbeeld iedere zes maanden een «Overzicht financiële stabiliteit» uit en het CPB heeft onlangs een «Risicorapportage financiële markten» gepubliceerd.