Zoals blijkt uit figuur 2.1, wordt 2013 een jaar van forse bezuinigingen en inkomstenverhogende maatregelen. Het kabinet begon al in 2011 met het verbeteren van de overheidsfinanciën door in het Regeerakkoord een omvangrijk pakket met maatregelen af te spreken. Een nieuwe tegenslag voor de overheidsfinanciën dreigde doordat Nederland in 2011 voor de tweede keer in korte tijd in een recessie belandde. Met de maatregelen uit het Begrotingsakkoord 2013 is die dreiging afgewend.
Gezien de oplopende overheidsschuld en de onrust op de financiële markten is het van groot belang om snel de overheidsfinanciën te verbeteren. Daarom gaat een groot aantal maatregelen al in 2013 in. Met het pakket aan maatregelen heeft het kabinet, in samenwerking met de Tweede Kamer, ervoor gezorgd dat Nederland voldoet aan de 3 procentgrens. Hiermee toont Nederland aan dat het een geloofwaardig en prudent budgettair beleid voert. Tegelijkertijd blijkt uit de relatief trage verbetering van het begrotingstekort dat voor de jaren na 2013 aanvullende maatregelen onvermijdelijk zijn. De relatief beperkte hoeveelheid nieuwe maatregelen in 2014 en 2015 biedt daar ook ruimte toe.
Figuur 2.1: Omvang maatregelen om het begrotingstekort te verbeteren (bruto in miljarden euro’s)
Het Begrotingsakkoord 2013 bevat per saldo voor 12,4 miljard euro aan maatregelen
Zoals uit tabel 2.3 blijkt, neemt de overheid in het Begrotingsakkoord 2013 voor per saldo 12,4 miljard euro aan maatregelen. Het gaat hierbij om zowel uitgavenverlagingen als lastenverzwaringen. In deze sectie volgt per thema een toelichting op enkele maatregelen. Een uitputtende beschrijving van alle maatregelen is te vinden in de Voorjaarsnota 2012.
| 2013 | structureel | |
|---|---|---|
| Sociale zekerheid | – 1 371 | – 1 000 |
| Beperken vitaliteitspakket (onderdeel hervorming pensioen AOW) | – 815 | – 1 604 |
| Hervorming WW/ontslag | – 500 | – 1 000 |
| Geen doorgang van het Wetsvoorstel werken naar vermogen (per saldo) | 34 | 1 550 |
| Overig | – 90 | 54 |
| Zorg | – 1 402 | – 1 652 |
| Preventieve en palliatieve zorg | 100 | 100 |
| Verhogen eigen risico tot 350 euro met compensatie onderkant | – 800 | – 800 |
| Extramuraliseren zorgzwaartepakketten 1–3 | – 20 | – 400 |
| Ongedaan maken verhoging zorgzwaartepakkettarief GHZ | – 215 | – 215 |
| Verlagen groeiruimte tot niveau demografie | – 150 | – 150 |
| Verlaging vergoeding vervoerskosten instellingen | – 150 | – 150 |
| Verhogen vermogensinkomensbijtelling AWBZ | – 120 | – 120 |
| Toekomstbestendiger maken persoonsgebonden budgetten | 150 | 150 |
| Terugdraaien IQ-maatregel | 60 | 250 |
| Terugdraaien overheveling begeleiding naar de Wmo | 80 | 140 |
| Overig | – 337 | – 457 |
| Woningmarkt | 1 222 | – 3 786 |
| Woningmarkt; annuïtair aflossen 30 jaar, KEW, LTV in stappen naar 100 | – 5 | – 5 400 |
| Overdrachtsbelasting woningen 2% | 1 200 | 1 500 |
| Huurtoeslag | 32 | 154 |
| Overig | – 5 | – 40 |
| Onderwijs | 95 | 355 |
| Terugdraaien prestatiebeloning onderwijs | – 10 | – 250 |
| Meevaller leerlingenraming | – 100 | – 100 |
| Terugdraaien bezuiniging passend onderwijs | 100 | 300 |
| Niet invoeren MBO leeftijdsgrens 30 jaar voor bekostiging | 80 | 170 |
| Studeren is investeren | 0 | 120 |
| Overig | 25 | 115 |
| Vergroening | – 1 887 | – 1 200 |
| Intensivering duurzame economie | 200 | 200 |
| Intensivering natuur | 200 | 200 |
| Terugsluis vergroeningsmaatregelen | 0 | 890 |
| Mobiliteit | – 1 375 | – 1 600 |
| Energie en water | – 890 | – 890 |
| Overig | – 22 | 0 |
| Veiligheid en Justitie | 186 | 130 |
| Terugdraaien Wetsvoorstel griffierechten | 240 | 240 |
| Overig | – 54 | – 110 |
| Collectieve sector | – 4 495 | – 3 885 |
| Additionele nullijn ambtenaren (incl. politici en Hoge Colleges van Staat; excl. zorg en uitkeringsgerechtigden) vanaf 2012 | – 1 680 | – 1 680 |
| Bevriezen belastingschijven en heffingskortingen | – 1 230 | – 1 230 |
| Departementale taakstelling | – 875 | – 875 |
| Korting infrastructuur | – 200 | – 200 |
| Openbaar vervoer en intensivering regionaal spoor | 100 | 100 |
| Overig | – 610 | 0 |
| Overige belastingen en premies2 | – 4 776 | – 1 366 |
| Verdubbeling bankenbelasting | – 600 | – 600 |
| Algemeen btw-tarief van 19% naar 21% per 1/10/ 2012 | – 4 060 | – 4 060 |
| Pakket terugsluis btw-verhoging door lastenverlichting via IB en zorgtoeslag | 1 500 | 4 060 |
| Beperking aftrek deelnemingsrente | – 150 | – 150 |
| Alcohol/tabak/frisdranken | – 626 | – 626 |
| Overig | – 840 | 10 |
| Subtotaal | – 12.4 miljard euro | – 12.4 miljard euro |
Sociale Zekerheid
De overheid geeft in 2013 in totaal 1,3 miljard minder uit aan de sociale zekerheid. Structureel bedraagt de bezuiniging 1,0 miljard euro. Ten eerste verhoogt het kabinet de AOW-leeftijd geleidelijk vanaf 2013. Hierbij versoepelt een viertal overgangsmaatregelen de overbrugging voor mensen met weinig voorbereidingstijd. Daarnaast wordt in 2014 de fiscale ruimte voor pensioenopbouw ingeperkt (het Witteveenkader). Dit wordt gerealiseerd door vanaf 2014 in het Witteveenkader uit te gaan van een pensioenleeftijd van 67 jaar en de maximale jaarlijkse pensioenopbouw met 0,1 procent te verlagen. Ten derde beperkt het kabinet het vitaliteitspakket en hervormt het de werkloosheidswet en het ontslagrecht. Ten slotte draait het kabinet de Wet werken naar vermogen terug en voert het een eenmalige werkgeversheffing in voor lonen hoger dan 150 000 euro.
Zorg
Binnen de zorg neemt het kabinet maatregelen op het gebied van zowel de curatieve als de langdurige zorg. In totaal bedraagt de bezuiniging in 2013 1,4 miljard euro. Dit bedrag loopt op naar 1,6 miljard euro structureel. Het kabinet bereikt het grootste budgettaire effect door het eigen risico naar 350 euro te verhogen (met daarbij compensatie voor personen met een laag inkomen) en door lichte zorg, die nu nog in instellingen plaatsvindt, te laten plaatsvinden in de eigen omgeving.
Woningmarkt
Op de woningmarkt voert het kabinet zowel bij de koop- als huurmarkt hervormingen door. In totaal vindt in 2013 voor 1,2 miljard euro aan lastenverlichting plaats. Daarna volgt een structurele lastenverzwaring van 3,8 miljard euro. Het kabinet wijzigt de vormgeving van de hypotheekrenteaftrek, houdt de overdrachtsbelasting voor woningen structureel op 2 procent, voert de verhuurderheffing eerder in en verhoogt deze, en pakt de huurtoeslagproblematiek aan.
Onderwijs en media
Voor onderwijs trekt het kabinet in het Begrotingsakkoord 2013 extra budget uit. Het gaat om 0,1 miljard euro in 2013, wat oploopt naar 0,4 miljard euro structureel. Wat budgettair het meest in het oog springt, is dat het kabinet de bezuiniging op passend onderwijs terugdraait, net als de prestatiebeloning voor leraren.
Vergroening
Wat betreft vergroening maakt het kabinet onder andere budget vrij voor natuur en verduurzaming van de economie. Verder voert het onder andere een kolenbelasting in, verhoogt het de energiebelasting op aardgas en schaft het rode diesel af. Het kabinet schaft ook de onbelaste reiskostenvergoeding voor woon-werkverkeer af. Het kabinet bezuinigt en verzwaart lasten voor in totaal 1,9 miljard euro in 2013, wat afloopt naar 1,2 miljard euro structureel.
Veiligheid en Justitie
Op het gebied van veiligheid en justitie draait het kabinet de voorgenomen verhoging van de griffierechten terug. Het kabinet geeft in 2013 in totaal 0,2 miljard euro extra uit aan veiligheid en justitie. Structureel gaat het om een intensivering van 0,1 miljard euro.
Collectieve sector
Het kabinet bezuinigt in 2013 voor 4,5 miljard euro op de collectieve sector. Structureel bedraagt de bezuiniging 3,9 miljard euro. Het voortzetten van de nullijn voor ambtenaren na 2012 levert 1,7 miljard euro op. Daarnaast bevriest het kabinet de belastingtarieven- en schijven. Dit levert 1,2 miljard euro op.
Overige maatregelen
De belangrijkste maatregelen aan de lastenkant zijn de btw-verhoging van 19 procent naar 21 procent, en de bijbehorende verlaging van de inkomstenbelasting en aanpassing van de zorgtoeslag. Per saldo worden deze lasten verzwaard met 4,8 miljard euro in 2013 aflopend naar 1,4 miljard euro structureel.
Nog niet gerealiseerde besparingen in de tekortcijfers
Parlementaire behandeling
Nog niet voor alle beleidsvoornemens is de parlementaire behandeling afgerond. De tekort- en schuldcijfers in dit hoofdstuk gaan ervan uit dat nog niet volledig gerealiseerde beleidsvoornemens uit het Regeerakkoord van het demissionaire kabinet (voor zover niet aangepast in het Begrotingsakkoord 2013) en het begrotingsakkoord 2013 alsnog worden verwezenlijkt.
De tabel hieronder bevat een overzicht van de nog niet volledig gerealiseerde beleidsvoornemens die wel zijn verwerkt in de in deze Miljoenennota genoemde tekort- en schuldcijfers, onderverdeeld in uitgavenverlagingen en lasten. Beleidsvoornemens met een structurele opbrengst van minimaal 200 miljoen euro zijn expliciet zichtbaar gemaakt. Wegens afronding wijkt de som der delen soms af van het totaal. Naast bovenstaande programmatische beleidsvoornemens bevatten de tekortcijfers in dit hoofdstuk ook een bezuiniging op het ambtenarenapparaat van het Rijk. Deze bezuiniging loopt op tot 1,5 miljard euro in 2015 (taakstelling A1 uit het Regeerakkoord). De cijfers geven ook weer dat de huidige korting op de Nederlandse afdrachten aan de EU wordt voortgezet. Hierbij gaat het om een bedrag van 1 miljard euro vanaf 2014.
Ten aanzien van de taakstelling op het ambtenarenapparaat is het algemene beeld dat de uitvoering hiervan op koers ligt. Dat neemt niet weg dat op onderdelen nadere keuzes kunnen of dienen te worden gemaakt dan wel bevestigd. Voor de korting op de Nederlandse afdrachten aan de EU geldt dat de onderhandelingen in Brussel over het zogenoemde meerjarig financieel kader gaande zijn.
| 2013 | 2014 | 2015 | Structureel | |
|---|---|---|---|---|
| Regeerakkoord | – 1,02 | – 2,31 | – 3,93 | – 5,69 |
| Uitgavenverlagingen | – 0,92 | – 1,31 | – 2,83 | – 3,49 |
| – Lage ziektelast | 0,00 | 0,00 | – 0,90 | – 0,90 |
| – Overhevelen jeugdzorg naar gemeenten | 0,00 | 0,00 | – 0,08 | – 0,41 |
| – Leefomgeving en natuur | – 0,17 | – 0,21 | – 0,24 | – 0,25 |
| – Takenpakket publieke omroep | – 0,05 | – 0,10 | – 0,20 | – 0,20 |
| – Vermogensinkomensbijtelling AWBZ1 | – 0,20 | – 0,20 | – 0,20 | – 0,20 |
| – Overig | – 0,50 | – 0,80 | – 1,21 | – 1,53 |
| Lasten | – 0,11 | – 1,00 | – 1,10 | – 2,20 |
| – Invoering SDE+ | – 0,10 | – 0,20 | – 0,30 | – 1,40 |
| – Doorstroming huurmarkt2 | – 0,01 | – 0,80 | – 0,80 | – 0,80 |
| Begrotingsakkoord | – 2,11 | – 0,30 | 0,61 | – 4,84 |
| Uitgavenverlagingen | – 0,73 | – 1,01 | – 1,28 | – 1,29 |
| – Hervorming WW/ontslag3 | – 0,50 | – 0,75 | – 1,00 | – 1,00 |
| – Verlaging infrastructuur | – 0,20 | – 0,20 | – 0,20 | – 0,20 |
| – Overig | – 0,03 | – 0,06 | – 0,08 | – 0,09 |
| Lasten | – 1,38 | 0,71 | 1,89 | – 3,55 |
| – Woningmarkt | – 0,01 | – 0,02 | – 0,03 | – 5,40 |
| – Mobiliteit | – 1,38 | – 1,45 | – 1,53 | – 1,60 |
| – Terugsluis vergroeningsmaatregelen | 0,00 | 0,89 | 0,89 | 0,89 |
| – Oploop terugsluis BTW | 0,00 | 1,28 | 2,56 | 2,56 |
| Totaal | – 3,13 | – 2,61 | – 3,32 | – 10,53 |
(– is nog te realiseren saldoverbetering)
Het saldo van deze nog niet gerealiseerde beleidsvoornemens bedraagt 3,32 miljard euro in 2015. De belangrijkste nog niet gerealiseerde uitgavenverlagingen uit het Regeerakkoord betreffen:
-
• de maatregel lage ziektelast waarvoor in aanloop naar 2015 aanpassingen in het verzekerd pakket zullen worden doorgevoerd,
-
• het overhevelen van de jeugdzorg naar gemeenten waarvoor wetgeving in voorbereiding is,
-
• formalisering van de decentralisatieafspraken met provincies op het gebied van leefomgeving en natuur,
-
• de modernisering van het publieke omroepbestel dat fusies van omroepen mogelijk moet maken waarvoor het wetsvoorstel ter advies bij de Raad van State ligt,
-
• de verhoging van de vermogensinkomensbijtelling in de AWBZ waarvoor het wetsvoorstel voorhangt bij de Tweede Kamer,
Aan de lastenkant gaat het om de maatregel ter bevordering van de doorstroming op de huurmarkt (inclusief de aanpassing van die maatregel in het Begrotingsakkoord) waarvoor op Prinsjesdag wetgeving is ingediend bij de Tweede Kamer en de invoering van de heffing ter financiering van de SDE+ waarvoor nog mondelinge behandeling van de wetgeving in de Tweede Kamer dient plaats te vinden.
De voornaamste nog niet gerealiseerde uitgavenverlagingen uit het Begrotingsakkoord betreffen de hervorming van de werkloosheidswet en het ontslagrecht waarvoor wetgeving in voorbereiding is en de verlaging van de uitgaven aan infrastructuur. De voornaamste lastenverhogingen die nog gerealiseerd moeten worden zijn de aanpassing van de onbelaste reiskostenvergoeding en de hypotheekrenteaftrek. Hiervoor heeft het kabinet op Prinsjesdag wetgeving aan de Tweede Kamer aangeboden. Ten slotte resteren nog twee niet gerealiseerde lastenverlichtingen. Allereerst de oploop van de terugsluis van de btw-verhoging en ten tweede de gehele terugsluis van de aardgasheffing, kolenbelasting, rode diesel, leidingwaterbelasting en het eurovignet. Over de invulling hiervan zal het kabinet niet meer besluiten.
De genoemde maatregelen worden uitgebreider toegelicht in de 30 Miljardmonitor.
Wetsvoorstel houdbare overheidsfinanciën
De Europese regeringsleiders hebben afgesproken dat de aangescherpte Europese eisen ten aanzien van de overheidsfinanciën in nationale wetgeving moeten worden verankerd. Dit moet zodanig gebeuren dat begrotingsdiscipline voor alle lagen van de overheid, centraal en decentraal, zo is gewaarborgd dat zij gecommitteerd zijn aan het behalen van de Europese doelstellingen ten aanzien van de overheidsfinanciën. Om de gezondheid van de overheidsfinanciën van een land te kunnen beoordelen, zijn namelijk alle lagen van de overheid relevant.
Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet Hof)
In Nederland worden de begrotingseisen opgenomen in de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof). Naast de Europese eisen worden ook de uitgangspunten van het Nederlands trendmatig begrotingsbeleid in de Wet Hof vastgelegd. Hiermee geeft het kabinet invulling aan het verzoek van de Tweede Kamer om de begrotingsregels wettelijk te verankeren.54 Het gaat daarbij onder andere om het hanteren van uitgavenkaders, het principe van automatische stabilisatie aan de inkomstenkant van de begroting, en het baseren van het begrotingsbeleid op de meerjarencijfers en de macro-economische ramingen van het CPB.
Ten behoeve van houdbare overheidsfinanciën schrijven de Europese regels voor dat, op de middellange termijn, landen niet structureel meer mogen uitgeven dan zij ontvangen (zie box 2.1 voor een uitgebreidere toelichting op de Europese regels). Dit impliceert dat het Rijk en de decentrale overheden gezamenlijk het begrotingstekort moeten verbeteren richting begrotingsevenwicht (in EMU-termen).
Omdat ook gemeenten, provincies en waterschappen bijdragen aan het Nederlandse begrotingstekort, voorziet het wetvoorstel in een procedure die er op gericht is dat de decentrale overheden een gelijkwaardige inspanning leveren aan de doelstellingen van het aangescherpte Stabiliteits- en Groeipact. Het wetsvoorstel voorziet in bestuurlijk overleg met de decentrale overheden alvorens hun gelijkwaardige inspanningsplicht wordt vastgesteld.