Het garantieoverzicht in bijlage 8 geeft een overzicht van alle garanties waarvoor het Rijk heeft aangegeven de kosten voor zijn rekening te zullen nemen als een bepaalde situatie zich voordoet. Daarnaast bevat deze bijlage ook een overzicht van alle achterborgstellingen. Dit zijn regelingen waarbij het Rijk indirect garant staat. Het Rijk staat in dat geval garant voor een garantie die een waarborgfonds afgeeft. Pas als dit waarborgfonds niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen, kan er een beroep worden gedaan op het Rijk. De bedragen die worden genoemd in het garantieoverzicht en de tabellen 4.2.1 en 4.2.3 in deze paragraaf geven het maximale risico voor de overheidsfinanciën weer. Het is echter niet waarschijnlijk dat dit maximale risico zich zal materialiseren.

In tabel 4.2.1 hieronder is te zien wat er totaal aan garanties uitstaat en wat de grootste garantieregelingen zijn. Met name als gevolg van de crisis is de afgelopen jaren de hoeveelheid garanties sterk toegenomen.

In 2014 zal de garantieregeling voor interbancaire leningen aflopen. Deze regeling is in 2008 opgericht om de kredietverlening tussen banken te stimuleren. Zonder deze regeling zouden banken ook minder kredieten kunnen verstrekken aan bedrijven, waardoor de economie nog verder geschaad zou worden. Vanaf 2011 is begonnen met het uitfaseren van deze regeling door in eerste instantie de voorwaarden minder aantrekkelijk te maken waaronder de banken een dergelijke garantie van de overheid konden krijgen. Ook is in december 2010 het loket voor nieuwe leningen gesloten. Hierdoor is het risico voor de overheid snel gedaald: in 2009 garandeerde de overheid nog 47,1 miljard euro aan leningen, maar in 2014 loopt de laatste gegarandeerde lening af. Omdat de laatste regeling in november 2014 afloopt wordt de garantie pas in december van 2014 in de begroting en in het garantieoverzicht afgeboekt. Dit wordt zichtbaar in de begroting van 2015. Tot dusver heeft de overheid via deze regeling geen schade opgelopen.

De grootste garantie op dit moment is de garantie die de Nederlandse overheid heeft afgegeven aan het tijdelijk Europese noodfonds EFSF, met een plafond van 97,8 miljard euro. Dit plafond wordt in de begroting vanaf 2013 verlaagd naar 49,6 miljard euro. De reden hiervoor is dat sinds oktober 2012 het permanente noodfonds ESM in werking is getreden en daarmee het voornaamste noodfonds is geworden. Het EFSF gaat vanaf juli 2013 geen nieuwe leningenprogramma’s meer aan, maar blijft wel bestaan totdat de laatste lening is terugbetaald. Het EFSF verstrekt momenteel financiële steun aan Ierland, Portugal en Griekenland in het kader van de macro-economische steunprogramma’s. Het EFSF blijft deze steun verstrekken totdat de huidige programma’s zijn afgerond: Ierland eind 2013, Portugal juni 2014 en Griekenland december 2014. Omdat het EFSF geen nieuwe leningen meer verstrekt, wordt het garantieplafond van het EFSF op de begroting verlaagd naar 49,6 miljard euro. 93

Het ESM-verdrag is in oktober 2012 in werking getreden. Het maatschappelijk kapitaal van het ESM bestaat uit een deel volgestort en een deel oproepbaar kapitaal. Het volgestort kapitaal zullen lidstaten in vijf termijnen storten. In 2014 zal Nederland, net als de andere eurolanden, de laatste kapitaalstorting doen zodat het volgestort kapitaal van het ESM op 80 miljard euro uitkomt. Nederland zal in de tweede helft van 2013 en in 2014 nog twee stortingen doen van 915 miljoen euro, waardoor Nederland in totaal voor 4,6 miljard euro heeft bijgedragen aan het volgestort kapitaal van het ESM. Daarnaast kent het ESM een oproepbaar kapitaal van 620 miljard euro. Daartoe heeft Nederland, zoals in tabel 4.2.1 te zien is, voor 35,4 miljard euro aan garanties afgegeven. De Eurogroep heeft in juni 2013 een akkoord bereikt over de vormgeving van het ESM-instrument voor directe herkapitalisatie van banken in de eurozone. Met het instrument kunnen banken directe steun ontvangen vanuit het ESM in plaats van via de overheden van aanvragende lidstaten. Hiermee wordt bijgedragen aan het verbreken van de vicieuze cirkel, door de verwevenheid tussen kwetsbare overheden en kwetsbare banken af te zwakken.

Het feitelijke risico dat de overheid loopt op de Europese noodfondsen is lager dan de bedragen in de tabel en het garantieoverzicht, omdat deze fondsen nog niet voor het maximale bedrag leningen hebben verstrekt. Tabel 4.2.2 geeft een overzicht van de benutting van de totale uitleencapaciteit van de vier Europese instrumenten waarmee leningen verstrekt kunnen worden aan eurolanden (EFSF, ESM, EFSM) en aan andere EU-lidstaten (BOP-faciliteit of betalingsbalansfaciliteit). De tabel laat zien dat van het EFSF, het ESM en de betalingsbalansfaciliteit op dit moment ruim minder dan de helft van de uitleencapaciteit benut is. Van het EFSM is zo’n 80 procent van de capaciteit benut.

Een nieuwe regeling in het garantieoverzicht is de garantie van 5 miljard euro voor de vastgoedbeheerorganisatie die opgericht is bij de nationalisatie van SNS REAAL. Bij de nationalisatie van SNS REAAL is besloten om de vastgoedportefeuille van SNS REAAL onder te brengen in een aparte vastgoedbeheerorganisatie, die als doel heeft deze vastgoedportefeuille zo efficiënt mogelijk af te bouwen. Deze vastgoedbeheerorganisatie moet echter eerst eigenaar worden van deze vastgoedportefeuille door deze te kopen van SNS REAAL. Hiertoe zal de organisatie naar verwachting financiering aantrekken met behulp van een overheidsgarantie. Met de afbouw van de vastgoedportefeuille zal de uitstaande financiering afnemen, en daarmee ook het garantiebedrag. Opvallend is dat deze garantie al volledig in de schuldcijfers is verwerkt en de overheidsschuld is dus met 5 miljard euro toegenomen door deze garantie. Of een garantie moet worden verwerkt in de overheidsschuld bepaalt het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en Eurostat. Alleen bij de verstrekte EFSF-leningen is eerder bepaald dat deze garantie een effect moet hebben voor de schuldcijfers. Het Nederlandse aandeel in de leningen die het EFSF heeft verstrekt aan Ierland, Portugal, en Griekenland is dus ook al verwerkt in de schuldcijfers. Als deze landen hun schuld aan het EFSF weer aflossen, dan zal dit er ook toe leiden dat de Nederlandse overheidsschuld daalt.

Een andere nieuwe regeling in het garantieoverzicht is de garantie aan. De Nederlandsche Bank (DNB) van 5,7 miljard euro. In het kader van de uitvoering van het gemeenschappelijke monetaire beleid in het eurogebied, voeren de centrale banken van het Eurosysteem monetaire beleidstransacties met wederpartijen uit. Als gevolg van het onconventioneel monetair beleid is DNB’s exposure toegenomen, en daarmee ook de door haar te lopen financiële risico’s. De risico’s die DNB op de zogeheten crisisgerelateerde activa loopt, worden afgedekt met een garantie. De activa die onder de garantie vallen zijn: (i) verhandelbare schuldbewijzen die in de periode tot en met mei 2012 door (Nationale Centrale Banken (NCB’s) die deel uitmaken van) het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) zijn gekocht in het kader van het Securities Market Programme (SMP; zie ook paragraaf 4.4) en (ii) vorderingen van (NCB’s die deel uitmaken van) het ESCB op bancaire instellingen en NCB’s in landen die per 31 december 2012 een rating lager dan Investment Grade hadden bij twee of meer van de volgende rating agencies: Standard & Poor’s, Moody’s en Fitch. Dit zijn Cyprus, Griekenland en Portugal. 94 ^, 95 De garantie is tijdelijk en wordt in beginsel voor 5 jaar verstrekt, maar wordt verlengd wanneer DNB op de onder de garantie vallende activa nog een risico loopt en dit risico niet kan opvangen met het eigen vermogen (in welk geval sprake is van een buffertekort). Zonder de garantie was DNB genoodzaakt een voorziening te creëren hetgeen tot een navenant lagere winstuitkering aan de Staat zou hebben geleid. Bij het verstrekken van de garantie was het totale risico op de DNB balans 13,5 miljard euro. Op basis van de meest recente informatie blijkt dat het risico is gedaald naar 11,3 miljard euro. De daling van het risico komt voornamelijk door vroegtijdige aflossingen in de monetaire kredietverlening (Open Market Operations, OMO) en aflossingen onder het SMP.

In het aanvullend beleidspakket, zoals beschreven in hoofdstuk 1 en hoofdstuk 3, zijn maatregelen aangekondigd om investeringen door het bedrijfsleven te stimuleren. De verruiming van de garantieregelingen Borgstelling MKB (BMKB) en de Garantiefaciliteit Ondernemingsfinanciering (GO) maken hier deel van uit.

De BMKB is bedoeld voor bedrijven die te weinig zekerheden (onderpand) kunnen bieden aan een bank. Via de BMKB staat de overheid borg voor het deel van de lening waar het bedrijf geen onderpand voor heeft. De bank kan voor dat deel dus terugvallen op de overheid. Om de kredietverlening aan het mkb te stimuleren worden de voorwaarden voor de BMKB tot eind 2014 verruimd. De maximale borgstelling wordt verhoogd van 1 miljoen euro naar 1,5 miljoen euro en het percentage waarvoor de overheid borg staat wordt verhoogd van 45 procent naar 67,5 procent (met een maximum borgstelling van 200.000 euro), zoals nu al voor starters geldt. Ter afdekking van de extra risico’s als gevolg van de tijdelijke verruiming van de regeling zal een extra storting van 5 miljoen euro in de begrotingsreserve worden gedaan.

De Garantie Ondernemersfinanciering (GO) is bestemd voor ondernemers die krediet willen aantrekken bij banken en is gericht op (middel)grote ondernemingen. In het Regeerakkoord is deze regeling reeds structureel gemaakt met een garantieplafond van 400 miljoen euro per jaar, en in het aanvullende pakket is aangekondigd dat de regeling nu ook tijdelijk opengesteld wordt voor niet-banken. De maximumgarantie wordt tot eind 2014 verhoogd van 25 miljoen euro naar 75 miljoen euro. Hierdoor ontstaat er extra bedrijfsfinanciering. Deze maatregel leidt niet tot een toename van de maximale garantieverplichtingen, omdat het extra gebruik van de regeling wordt opgevangen binnen het plafond van de regeling. Er is immers momenteel sprake van onderbenutting. Bovendien gaat het om een tijdelijke maatregel, bedoeld ter ondersteuning van de bedrijfsfinanciering, zodat bedrijven de middelen hebben om te kunnen ondernemen. De verruiming van de regeling leidt tot een tijdelijk hoger risico als gevolg van het extra gebruik van de regeling ten opzichte van de onderbenutting op dit moment. Omdat de GO een kostendekkende regeling is, nemen de premieontvangsten door het extra gebruik tijdelijk toe. Deze premieontvangsten worden opgespaard in een begrotingsreserve om eventuele schades te dekken.

In tabel 4.2.3 zijn de achterborgstellingen opgenomen die het Rijk heeft afgegeven. De in de tabel genoemde achterborgstellingen voor het Waarborgfonds Eigen Woningen (Nationale Hypotheekgarantie, NHG) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) zijn niet alleen van het Rijk, maar zijn gezamenlijke achterborgstellingen van het Rijk en gemeenten. Het risico ligt voor 50 procent bij het Rijk en voor 50 procent bij die gemeenten, waarin de bij het WSW aangesloten corporaties werkzaam zijn. Vanaf 1 januari 2011 geldt dat voor nieuwe contracten die met NHG worden afgesloten, de achtervang van gemeenten is komen te vervallen.

De omvang van de achterborgstellingen is sterk toegenomen, en dit wordt met name verklaard door de tijdelijke verhoging van de NHG-grens van 265.000 naar 350.000 euro. Per 1 juli 2013 is de NHG-grens verlaagd naar 290.000 euro. Hierdoor zal de achterborgstelling voor het WEW minder hard stijgen. Per 1 juli 2014 zal de NHG-grens weer worden verlaagd naar het oorspronkelijke niveau van 265.000 euro. Vanaf 1 juli 2016 zal de NHG-grens verder worden verlaagd naar 225.000 euro.

De waarborgfondsen hebben een buffer die als eerste aangesproken moet worden om eventuele schades op te vangen, voordat het Rijk kan worden aangesproken. Daarnaast is er bij het WSW en Waarborgfonds Zorg (WfZ) sprake is van een obligoverplichting. Dit houdt in dat deelnemers in het fonds onderling voor elkaar garant staan, en daarmee voor het fonds. Er wordt pas een beroep gedaan op de obligoverplichting, als het opgebouwde buffervermogen onvoldoende is om verplichtingen na te komen. De gemeenten en het Rijk hoeven dus pas renteloze leningen te verstrekken aan deze waarborgfondsen, als het buffervermogen en de obligoverplichting samen niet genoeg zijn om aan de verplichtingen te voldoen.

Aanvullend hierop geldt bij het WSW dat woningcorporaties die in financiële problemen verkeren eerst een beroep kunnen doen op saneringssteun van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV). Indien het CFV onvoldoende in staat is woningcorporaties in problemen te saneren, kan het buffervermogen van het WSW worden aangesproken. Pas in allerlaatste instantie kan een beroep worden gedaan op de achterborgstelling van het Rijk en de gemeenten.

Voor deze drie waarborgfondsen geldt ook dat er sprake is van substantieel onderpand. Bij de NHG betaalt het WEW, onder bepaalde voorwaarden, de restschuld die overblijft na gedwongen verkoop van een huis met een door de NHG gegarandeerde hypotheek. In de tabel en het garantieoverzicht zijn echter de volledige hypotheekbedragen opgenomen. Dit bedrag komt echter pas voor rekening van het WEW als de huizenprijzen zouden dalen tot nul euro. Bij het WSW en WFZ is er onderpand in de vorm van woningen en ziekenhuizen. Ook voor het WSW en het WFZ is het dus zeer onwaarschijnlijk dat de volledige bedragen die genoemd worden in de tabel en het garantieoverzicht volledig voor rekening komen van de overheid.

Garanties en achterborgstellingen brengen risico’s met zich mee voor de overheidsfinanciën, die grote budgettaire gevolgen kunnen hebben. Het is dan ook van groot belang om deze risico’s goed te beheersen. Om die reden heeft het kabinet in de begrotingsregels (regel 25) opgenomen dat het een «nee, tenzij»-beleid hanteert ten aanzien van nieuwe en aanpassingen in bestaande garanties en andere risicoregelingen. Er wordt terughoudendheid betracht bij het afgeven van nieuwe garanties en achterborgstellingen, en risico’s moeten op kostendekkende wijze beprijsd worden. Toetsing van garantievoorstellen gebeurt aan de hand van een toetsingskader dat onder meer ingaat op de noodzakelijkheid van de regeling, de precieze omvang van de risico's, welke premie er gevraagd wordt en welke maatregelen genomen zijn om de risico's te beheersen. Ook alle nieuwe risicoregelingen worden getoetst op basis van dit toetsingskader.

Doordat de overheid de afgelopen jaren maatregelen heeft moeten nemen tegen grote systeemrisico’s, is de hoeveelheid garanties en achterborgstellingen sterk toegenomen; dit ondanks de terughoudendheid die betracht wordt ten aanzien van deze regelingen. Daarom heeft de Commissie Risicoregelingen een aantal aanbevelingen gedaan om het risicobeleid van het Rijk aan te scherpen. Het kabinet heeft, mede naar aanleiding van deze aanbevelingen en een advies van de Algemene Rekenkamer, een garantiekader ontwikkeld om de risico’s beheersbaar te houden (zie box 4.1.1).