Twee keer per jaar presenteert het kabinet een integrale risicoanalyse waarin de risico’s voor de overheidsfinanciën in beeld worden gebracht: in het Financieel Jaarverslag Rijk en in de Miljoenennota. Door de crisis zijn latente risico’s zichtbaar geworden en heeft de overheid risico’s op de balans genomen, die voorafgaand aan de crisis niet expliciet bij de overheid lagen. Het aantal garanties is toegenomen en bestaande garanties zijn uitgebreid. Garanties kunnen als instrument effectief zijn voor het behalen van bepaalde beleidsdoeleinden. Maar hier zijn ook risico’s aan verbonden. Deze risico’s brengen potentiële kosten voor de schatkist met zich mee. In dit hoofdstuk worden de risico’s voor de overheidsfinanciën toegelicht en het beleid wordt beschreven waarmee deze risico’s worden beheerst. Hiermee wordt ook voldaan aan het verzoek van het parlement 90, mede op basis van een advies van de Algemene Rekenkamer, om integraal en periodiek de ontwikkeling van de risico’s in beeld te brengen.

Dit hoofdstuk biedt een overzicht van de belangrijkste impliciete en expliciete risico’s voor de overheidsfinanciën. In 2011 is via de Schokproef Overheidsfinanciën de samenhang tussen verschillende risico’s bekeken en zijn de effecten van economische en financiële schokken op de economie en de overheidsfinanciën in kaart gebracht. Het komend jaar zal er opnieuw gekeken worden naar de schokbestendigheid van de overheidsfinanciën, en in de Miljoenennota 2015 zal het kabinet een nieuwe Schokproef Overheidsfinanciën presenteren.

Sinds de integrale risicoanalyse in het Financieel Jaarverslag Rijk 2012 heeft zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan waar in deze risicoanalyse aandacht aan besteed wordt. Zo zijn er enkele nieuwe garanties geïntroduceerd, zoals de garantie aan De Nederlandsche Bank (DNB) en SNS REAAL (paragraaf 4.2). Ook wordt het garantieplafond van het EFSF verlaagd (paragraaf 4.2). Daarnaast heeft het kabinet naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie Risicoregelingen (CRR) het garantiekader geïntroduceerd om de risico’s die voortvloeien uit risicoregelingen beheersbaar te houden en garanties af te bouwen (box 4.1.1). Verder is in de eurogroep een akkoord bereikt over directe steun uit het Europese noodfonds ESM aan noodlijdende banken (paragraaf 4.2 en 4.4). Hiermee wordt bijgedragen aan het verbreken van de vicieuze cirkel, door de link tussen kwetsbare overheden en kwetsbare banken af te zwakken. Tot slot zijn recentelijk de toekomstplannen en verkoopopties gepresenteerd voor de deelnemingen in ABN AMRO, ASR en SNS REAAL (paragraaf 4.3). Voordat het kabinet een definitief besluit kan nemen over het starten van de verkoop van ABN AMRO en ASR, wordt bezien of de financiële sector stabiel genoeg is voor een verkoop, of de instellingen er klaar voor zijn, en of er voldoende interesse in de markt is. Over een half jaar wordt beoordeeld of ASR echt klaar is om verkocht te worden; over ongeveer een jaar wordt dit beoordeeld voor ABN AMRO.

Ondanks het streven naar een zo volledig mogelijke risicoanalyse, is het per definitie niet mogelijk om alle impliciete risico’s te beschrijven en te kwantificeren. Dit komt doordat er in principe een oneindige hoeveelheid gebeurtenissen mogelijk is die kan leiden tot schade voor de overheidsfinanciën. Daarnaast kan het onwenselijk zijn om in detail aan te geven voor welke impliciete risico’s de overheid zal bijspringen, omdat hiermee de politieke verwachting kan worden gecreëerd om dat dan ook daadwerkelijk te doen. Afhankelijk van de omstandigheden is het belangrijk dat de overheid voldoende bewegingsvrijheid heeft om al dan niet in te grijpen. Vooraf is immers niet altijd te overzien welke maatregelen passend zijn.

Omdat risico’s zo verschillend van aard zijn, is de manier waarop risico’s worden beheerst niet eenduidig. Dit blijkt ook uit de volgende paragrafen. Een aantal risico’s komt direct tot uitdrukking in de begroting; andere indirect of helemaal niet. Omdat de risico’s vaak zeer verschillend van aard zijn, ook wat betreft het mogelijke budgettair effect, is het onmogelijk om ze één op één te vergelijken of bij elkaar op te tellen. In het algemeen geldt dat hoe gezonder de overheidsfinanciën zijn, hoe beter risico’s gedragen kunnen worden. Het was dan ook belangrijk dat Nederland qua overheidsfinanciën een goede uitgangspositie had toen in 2008 de crisis uitbrak. Met een relatief lage overheidsschuld en met een begrotingsoverschot bleek Nederland in staat de klappen op te vangen. Inmiddels is er sprake van een fors begrotingstekort, ligt de schuld op een aanzienlijk hoger niveau en is de toename van de schuld nog niet gekeerd. Het is daarom belangrijk om zowel de overheidsfinanciën te verbeteren als de risico’s goed te beheersen.

In de volgende paragrafen wordt, net als in de vorige integrale risicoanalyses, de ontwikkeling van de volgende risico’s in beeld gebracht:

a) Garanties en achterborgstellingen (paragraaf 4.2)

Voor garanties en achterborgstellingen heeft de overheid vooraf aangegeven de kosten voor haar rekening te nemen als er een bepaalde gebeurtenis plaatsvindt. Mede door de economische crisis heeft de overheid de afgelopen jaren veel extra garanties afgegeven. Een voorbeeld hiervan zijn de Europese noodfondsen.

b) Leningen en financiële interventies (paragraaf 4.3)

Sinds de economische crisis is uitgebroken in 2008, heeft de overheid steun moeten verlenen aan de Nederlandse financiële sector en heeft bilaterale leningen verstrekt. Door deze leningen en financiële interventies zijn de risico’s voor de overheidsfinanciën toegenomen.

c) Impliciete crisisgerelateerde risico’s (paragraaf 4.4)

Naast de expliciete risico’s die de overheid loopt op de crisisgerelateerde garanties, leningen en financiële interventies, zijn er ook impliciete risico’s die voortvloeien uit de economische crisis. Voor impliciete risico’s heeft de overheid nooit aangegeven deze te gaan bekostigen. Maar mochten bepaalde situaties zich voordoen, dan kan het toch gebeuren dat de overheid uiteindelijk voor deze kosten aan de lat staat.

d) Risico’s bij staatsdeelnemingen (paragraaf 4.5)

De Staat bezit aandelen in verschillende bedrijven, zoals Schiphol en de Nederlandse Spoorwegen. Ook via de staatsdeelnemingen kan de overheid te maken krijgen met tegenvallers.

e) Risico’s bij decentrale overheden (paragraaf 4.6)

Onder andere door de verslechterde economische situatie kunnen decentrale overheden te maken krijgen met een verslechterde financiële situatie. Ook via de decentrale overheden kunnen er dus risico’s voor de overheidsfinanciën zijn.

f) Risico’s bij instellingen die een publiek belang dienen (paragraaf 4.7)

Er zijn talrijke instellingen die belangrijke maatschappelijke diensten leveren op het terrein van zorg, onderwijs, sociale woningbouw, energie en infrastructuur. Hoewel er veel goed gaat, zijn er de laatste jaren diverse voorbeelden geweest van instellingen waar het mis is gegaan. Dit kan leiden tot zowel impliciete als expliciete risico’s voor de overheidsfinanciën.

g) Onzekerheid in ramingen (paragraaf 4.8)

Een ander risico is dat er tegenvallers ontstaan voor de overheidsfinanciën. Het is duidelijk dat de overheid kosten maakt als er tegenvallers zijn, zoals een hogere werkloosheid en het daarmee gepaard gaande grotere beroep op de werkloosheidsuitkeringen, of een hogere rente.

h) Trendmatige ontwikkelingen (paragraaf 4.9)

Verder zijn er bepaalde trendmatige ontwikkelingen waarvan zeker is dat deze zullen leiden tot kosten voor de overheid, maar waarbij de exacte omvang van deze kosten nog onduidelijk is. Voorbeelden zijn de vergrijzing en klimaatverandering.