De crisis heeft de overheidsbalans aangetast. Vanaf 2008 zijn de overheidsfinanciën van Nederland snel verslechterd door de effecten van de crisis op het begrotingstekort. Ook ingrepen in de financiële sector en de Europese schuldencrisis droegen hieraan bij, zij het in veel mindere mate. Daarnaast zijn de afgelopen jaren de risico’s voor de begroting sterk toegenomen door de oplopende garanties, achterborgstellingen en leningen. Eind 2012 stond de overheid garant voor 258 miljard euro, ofwel ruim 40 procent van het bbp, een toename van bijna 200 miljard euro ten opzichte van 2008. Daarnaast stond de overheid borg voor 250 miljard euro aan garanties via achterborgstellingen en loopt zij risico op ruim 75 miljard euro aan leningen en ondersteuning van de financiële sector.58
Vanaf 2011 voert de overheid een beleid om de overheidsfinanciën gezond te krijgen. Telkens tegenvallende groeiprestaties zorgen echter dat het begrotingstekort al vijf jaar boven de 3 procent ligt. De schuld is inmiddels fors opgelopen van 45 procent in 2007 tot naar verwachting 76 procent in 2014.59 Gegeven de verwachte beperkte economische groei in de komende jaren zullen de uitgaven minder moeten groeien en/of de inkomsten (belastingen) moeten stijgen (box 2.4). Beide hebben onwenselijke neveneffecten die deels teniet kunnen worden gedaan door effectiever beleid te voeren.
Box 2.4 Economische effecten van bezuinigen
Een belangrijk vraagstuk bij de keuze voor meer of minder bezuinigen is het effect van lagere overheidsuitgaven op de economische groei op korte en lange termijn (het zogenoemde multipliereffect). Het CPB berekent dit effect volgens een macro-economische doorrekening met het economisch structuurmodel Saffier II voor de Nederlandse economie. In dit model hebben consolidatiemaatregelen initieel vrij grote effecten op het bbp. Na verloop van tijd neemt dit effect af: de extra ombuigingen lopen weg in lagere lonen en prijzen, waardoor investeringen, uitvoer en productie weer aantrekken. Belastingverhogingen hebben op korte termijn een lagere multiplier die naar verloop van tijd toeneemt als gevolg van de verstorende werking van belastingen. Bij uitgavenbeperkingen is het effect op korte termijn juist groter.
Van oudsher waren structurele kenmerken zoals de openheid van de economie of de spaarintensiteit in beeld als de klassieke «weglekken» van overheidsimpulsen. In een open economie slaan extra ombuigingen relatief sterker neer in het buitenland dan in een gesloten economie. Daarnaast zullen extra bezuinigingen bij een hoge spaarintensiteit minder de bestedingen afremmen dan bij een lage spaarintensiteit.
In de afgelopen jaren is veel onderzoek gedaan naar het effect van begrotingsbeleid op de economische groei. Het beeld dat hieruit naar voren komt, is dat dit effect sterk tijd- en plaatsgebonden is, waarbij ook wordt gewezen op niet-lineaire effecten.60 In de eerste plaats vinden economen grotere multipliers in laagconjunctuur dan in hoogconjunctuur.61 Een tweede vinding betreft de relatie met de staatsschuld. Stimuleringsbeleid wordt bij een oplopende en hoge staatsschuld minder geloofwaardig en effectief.62 Bedrijven, banken en burgers rekenen op hogere belastingen, lagere publieke investeringen en meer onzekerheid over economisch beleid in de toekomst en passen hun gedrag hierop aan. Aanvullend geldt dat het sentiment op financiële markten kan veranderen: in een kort tijdsbestek kunnen landen van een goed evenwicht naar een slecht evenwicht afglijden. Als de overheid meer rente moet gaan betalen door een afnemende kredietwaardigheid, zal over het algemeen de rente stijgen voor bedrijven en banken (die dit doorrekenen in bankleningen aan mkb en consumenten).63 Deze hogere rente zorgt ervoor dat minder wordt geïnvesteerd en geconsumeerd. Ter illustratie: als de rentes op leningen voor het (niet-bancaire) bedrijfsleven in Nederland met 1 procentpunt zouden stijgen, zou dit het bedrijfsleven op termijn zo’n 7 miljard euro per jaar kosten.64
Daarnaast worden praktische argumenten aangedragen: beleidsmakers zijn niet in staat de conjunctuur te duiden, weten niet welke tegenvallers in het verschiet liggen en goed bedoeld conjunctuurbeleid pakt door de doorlooptijden qua timing vaak ongelukkig uit. Het is lastig in te schatten of er bijvoorbeeld jaren van stagnerende groei volgen en er geen reden is om te wachten met noodzakelijke aanpassingen. Reinhart en Rogoff (2009, 2010) laten zien dat de economie als gevolg van een financiële crisis langdurig op een lager groeipad terecht kan komen.65 Gezien de ervaringen uit het verleden kunnen we dus niet verwachten dat de huidige neergang volledig conjunctureel is en dat we de verloren groei in de komende jaren weer inhalen. Conjunctureel begrotingsbeleid is dan minder effectief; het vertraagt waarschijnlijk aanpassingsprocessen, terwijl automatische stabilisatie het begrotingstekort verslechtert. De economie groeit dan niet «als vanzelf» uit de schuld.
In het huidige tijdsvak speelt hiernaast een discussie over hoe het proces van balansherstel de multiplier beïnvloedt. Verscheidene economen stellen dat overheidsbestedingen van groter belang worden, omdat het monetaire beleid in deze situatie minder effectief is. Of omdat huishoudens en bedrijven tijdens balansrecessies extra liquiditeitsbeperkingen kennen. Anderzijds is bij een verstoorde balans van huishoudens het spaarlek groter, waardoor de begrotingsmultiplier kleiner is. In een economie waar twijfel bestaat over de balans van banken en de overheid, kan een oplopend tekort ook negatieve bijeffecten hebben op de economische groei.66
Bovenstaande elementen spelen geen rol in de modelberekeningen van het CPB. Aspecten als geloofwaardigheid van het beleid zijn simpelweg niet in modelvorm te benaderen. Gegeven wat we langjarig weten over de Nederlandse economie, geeft het CPB-model de meest waarschijnlijke uitkomsten. De onzekerheden rond de effecten van het pakket zijn echter groot.
Ten aanzien van de timing en fasering van budgettaire consolidatie geldt uiteindelijk de afweging tussen niet te snel en niet te langzaam. Te snel de overheidsfinanciën op orde brengen kan onnodig schadelijk zijn. Tegelijkertijd lopen bij een te trage aanpassing de rentekosten en de toekomstige aanpassingslast op, en het risico bestaat dat de economie in een slecht evenwicht raakt en de geloofwaardigheid van het beleid afneemt. Daarom is het zaak voorzichtig om te springen met de keuze voor al dan niet extra bezuinigen.
Efficiënter belasting heffen
Het verhogen van de belastingen leidt tot minder economische groei. Dit effect kan beperkt worden door de belastingheffing efficiënter te maken. De vele grondslagversmallers in de inkomstenbelasting, zoals aftrekposten, spelen daarbij een rol. Grondslagversmallers kunnen fiscale prikkels opleveren voor gedrag dat positieve effecten heeft op de samenleving (denk aan vergroening), maar maken het belastingsysteem ook minder efficiënt; voor eenzelfde opbrengst zijn hogere (marginale) tarieven nodig. Ook neemt de complexiteit van het stelsel toe, terwijl de soliditeit van de belastingontvangsten afneemt. De door het kabinet ingestelde commissie-Van Dijkhuizen adviseert daarom om een flink deel van de grondslagversmallers in de inkomstenbelasting te beperken of af te schaffen.67
De maatregelen voor de woningmarkt en pensioenen hebben een positief effect op de economische efficiëntie en de soliditeit van de belastingontvangsten. Het kabinet pakt twee belangrijke grondslagversmallers aan: de hypotheekrenteaftrek en de aftrek van pensioenpremies. De laatste decennia is de eigenwoningschuld sterk toegenomen door een combinatie van factoren (zoals de inkomensstijging, de toegenomen arbeidsdeelname, de versoepeling van de kredietverlening en de hypotheekrenteaftrek). Huiseigenaren met hoge schulden bleken erg kwetsbaar voor prijsdalingen. Door de hypotheekrenteaftrek te beperken, wordt de grondslag van de inkomstenbelasting verbreed. In combinatie met het aanscherpen van de leenvoorwaarden wordt ook de kwetsbaarheid van huishoudens teruggebracht. Ook de aftrek van pensioenpremies wordt beperkt. Er zijn goede redenen voor het stimuleren van pensioensparen; het draagt bij aan het creëren van een goede oudedagsvoorziening waardoor ouderen financieel minder kwetsbaar zijn en minder snel een beroep zullen doen op de overheid. Tegelijkertijd leidt de (verplichte) opbouw van pensioenen ertoe dat mensen niet kunnen sparen voor andere doelen, zoals een huis. De kabinetsmaatregelen op de woningmarkt zijn erop gericht dat mensen minder schuld opbouwen voor hun huis. Dit wordt makkelijker als ze minder verplicht hoeven te sparen via hun pensioen.
Meer waar voor je belastinggeld
Ten tijde van minder vanzelfsprekende groei en budgettaire ruimte neemt de nadruk op de kwaliteit van de overheidsuitgaven toe. De kwaliteit hangt af van de samenstelling en doelmatigheid van de overheidsuitgaven.68 Wat de samenstelling betreft, kan er een onderscheid gemaakt worden tussen meer en minder productieve uitgaven en sectoren. Het is echter niet eenvoudig om dit onderscheid te maken, aangezien veel uitgavencategorieën ook indirect aan groei gerelateerd kunnen worden. Daarnaast is de optimale samenstelling afhankelijk van tijd en plaats. Alleen de samenstelling is dan ook een te beperkte indicator voor de kwaliteit van de overheidsuitgaven. Interessanter is om te kijken of het geld dat we uitgeven, binnen de sectoren doelmatig besteed wordt. Dus de vraag of met de ingezette middelen de gewenste uitkomsten zo efficiënt mogelijk bereikt worden. Dit geldt bijvoorbeeld voor investeringen in de infrastructuur: de overheid moet de beschikbare middelen daar investeren waar deze het grootste rendement opleveren, maar tegelijkertijd moeten er andere, slimme manieren worden gevonden om de bereikbaarheid verder te vergroten, zowel voor personen- als voor goederenvervoer.
Uitkomsten van overheidsbeleid zijn grofweg een functie van geld en kwaliteit van instituties. De instituties zijn daarbij misschien nog wel belangrijker dan het geld; zonder goed werkende instituties komt het geld niet goed terecht. Om goede keuzes te maken bij de besteding van publieke middelen, is kennis nodig van de effecten van het gevoerde beleid en van de te verwachte effecten van nieuw beleid. De rijksoverheid maakt veelvuldig gebruik van evaluaties om het (toekomstige) beleid te beoordelen (box 2.5).
Box 2.5 Inzicht in de werking van beleid: «doet de overheid de goede dingen en doet zij deze dingen goed?»
Goed onderbouwd beleid is van groot belang voor de doelmatigheid van de overheidsuitgaven; daartoe dient het evaluatiestelsel. Allereerst wordt bij de beleidsvoorbereiding gebruikgemaakt van beschikbaar onderzoek van derden zoals universiteiten; de analyses van het Centraal Planbureau (CPB) spelen een disciplinerende rol bij de beleidsvoorbereiding.
Alle departementen geven daarnaast opdracht tot evaluaties, of voeren deze zelf uit, om verantwoording af te leggen over het gevoerde beleid en om het beleid te verbeteren. De Algemene Rekenkamer heeft in drie recente rapporten69 aandacht gevraagd voor het aantal evaluaties en de kwaliteit ervan. Dit heeft de aandacht van het kabinet. In bijlage 6 staat voor 2014 een overzicht van de beleidsdoorlichtingen van de departementen; volgend jaar vinden meer dan twintig beleidsdoorlichtingen plaats. In de ontwerpbegrotingen van de departementen treft u een meerjarige programmering aan, waaruit blijkt dat alle beleidsartikelen aan bod komen; de uitvoering van de beleidsdoorlichtingen in 2013 is in volle gang.
Om de kwaliteit van de evaluaties te vergroten, zijn de regels aangepast. Zo moet bijvoorbeeld inzicht worden gegeven in de evaluatiemethode. Verder moeten departementen al het beleid elke vier tot zeven jaar doorlichten en uitleggen waarom sommige beleidsonderdelen (nog) niet goed op effectiviteit onderzocht kunnen worden.70 De transparantie in de begrotingen en jaarverslagen over evaluaties die zijn gepland en afgerond, is vergroot; en een aantal departementen werkt aan een grotere beschikbaarheid van gegevens over beleid in de vorm van open data (zie website www.data.overheid.nl ).
Voor een hoge beleidskwaliteit is het van belang niet alleen achteraf te evalueren, maar ook vooraf een kritische afweging te maken. Het Integraal Afwegingskader (IAK) is een instrument dat de onderbouwing van beleid verbetert. Daarnaast is het essentieel dat maatschappelijke kosten en baten van nieuw beleid vóór de besluitvorming in beeld worden gebracht. Dit kan bijvoorbeeld via een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Dit jaar publiceren het CPB en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gezamenlijk een algemene leidraad voor MKBA’s. Deze wordt in de toekomst gevolgd bij de uitvoering van MKBA’s in opdracht van de rijksoverheid, om de kwaliteit te borgen.
Tot slot geeft het kabinet jaarlijks opdracht tot interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s), gecoördineerd door het ministerie van Financiën. Deze onderzoeken bieden opties voor doelmatiger beleid en/of voor besparingen. Dit jaar zijn drie IBO-werkgroepen van start gegaan: wetenschappelijk onderzoek, grensoverschrijdende zorg en agro-, visserij- en voedselketens (zie de taakopdrachten in bijlage 6). Daarnaast zijn vier rapporten naar de Tweede Kamer gestuurd (Dienst Justitiële Inrichtingen; Staatsdeelnemingen; Bekostiging funderend onderwijs bij dalende leerlingaantallen; Inkomens- en vermogenspositie en subsidiëring 65-plussers) en volgt er in de loop van dit jaar nog een rapport (ODA en OESO/DAC-criteria).
De doelmatigheid van de overheidsuitgaven kan worden vergroot door de instituties te verbeteren. Hierbij worden zorg en onderwijs als voorbeeld genomen. Zorg is niet alleen de sector met de grootste uitgaven, maar kent ook de sterkste stijging van de uitgaven. Onderwijs wordt gezien als een belangrijke groeiondersteunende sector. Op het versterken van de institutionele vormgeving van de instellingen die op het snijvlak van de publieke en private sector opereren wordt in hoofdstuk 4 nader ingegaan. Om een samenhangend beleid over ordening, sturing en toezicht te doordenken heeft het kabinet bij zijn aantreden de ministeriële commissie Vernieuwing Publieke Belangen ingesteld.
Gezondheidszorg
Nederland heeft hoge zorguitgaven en deze uitgaven zijn de afgelopen jaren snel gegroeid. In de curatieve zorg, onder andere ziekenhuiszorg, is met name de groei van de uitgaven opvallend: het groeipercentage was tussen 2000 en 2010 het hoogste van heel West-Europa en wereldwijd heeft alleen Australië hogere groei gekend. Het niveau van de uitgaven in de curatieve zorg is daarentegen gemiddeld ten opzichte van andere landen. In de langdurige zorg zijn zowel het niveau als de groei van de uitgaven hoog in vergelijking met andere landen. Belangrijke oorzaak hiervan is dat Nederland een grote intramurale zorg – dus binnen instellingen – kent (voor ouderen, gehandicapten en ggz) en dat in Nederland relatief veel mensen gebruikmaken van lichtere zorgvormen zoals huishoudelijke hulp en begeleiding. Het gebruik van informele zorg, bijvoorbeeld aangeboden door familie of vrienden, is juist relatief laag.
De kwaliteit van de zorg is goed, maar niet uitzonderlijk. De zorg is wel bijzonder toegankelijk voor alle lagen van de bevolking. Het is niet eenvoudig om de zorguitkomsten internationaal te vergelijken. Feitelijk bestaat er niet één indicator om de kwaliteit tot uitdrukking te brengen. Er zijn vele indicatoren denkbaar die pas in samenhang een goed beeld schetsen en daarnaast zijn uitkomsten niet alleen afhankelijk van de prestaties van zorgverleners, maar ook van andere factoren zoals de levensstijl van burgers en de bevolkingsopbouw. Niettemin is gezonde levensverwachting een veel gebruikte indicator om een algemene indruk te krijgen van de volksgezondheid. De gezonde levensverwachting is het gemiddelde aantal levensjaren dat mensen mogen verwachten in goede gezondheid door te brengen.71 Een Europese vergelijking die gezonde levensverwachting afzet tegen zorguitgaven laat zien dat Nederland gemiddeld scoort op gezonde levensverwachting, terwijl de uitgaven relatief hoog zijn. Dat laatste komt overigens vooral door de relatief hoge uitgaven aan de langdurige zorg, die niet primair gericht is op het verhogen van de levensverwachting. Landen als Zweden en Noorwegen geven minder uit, maar hebben een hogere score. Het CPB concludeert in het rapport Toekomst voor de zorg72 dat de curatieve zorg in Nederland gemiddeld scoort wat betreft kwaliteit en het zeer goed doet op het gebied van fysieke en financiële toegankelijkheid van zorg. Ook scoort Nederland bijzonder goed wat betreft patiënttevredenheid.73 Desondanks blijft er ruimte voor verbetering.
Figuur 2.22 Hoge zorguitgaven gaan samen met een gemiddelde score op gezonde levensverwachting
Noot: Nederland (NL) wordt vergeleken met 14 Europese landen: België (BE), Denemarken (DK), Duitsland (DU), Engeland (UK), Finland (FI), Frankrijk (FR), Ierland (IE), Italië (IT), Nederland (NL), Noorwegen (NO), Oostenrijk (AT), Portugal (PT), Spanje (ES) en Zweden (SE).
Bron: Eurostat; OECD Health Data 2013
Het kabinet neemt maatregelen die bijdragen aan zowel de financiële beheersbaarheid als aan inhoudelijke verbetering van het zorgstelsel. De beheersing van de zorgkosten vormt een grote uitdaging. Maar er zijn signalen dat het ingezette beleid zijn vruchten begint af te werpen. De meest recente cijfers wijzen op een afname van de groei. Het is zaak om dit beleid door te zetten en verder te ontwikkelen om zo een trendbreuk te realiseren in de kostengroei en verdere kwaliteitsverbeteringen te realiseren.
In de curatieve zorg richten de maatregelen zich op het beperken van de groei van uitgaven en het verhogen van de doelmatigheid en kwaliteit. Met de drie hoofdlijnenakkoorden die gesloten gaan worden, worden afspraken gemaakt tussen overheid, verzekeraars en aanbieders (de medisch specialistische zorg, geestelijke gezondheidszorg en huisartsenzorg). Bij de medisch specialistische en geestelijke gezondheidszorg is een landelijk gemiddeld groeipercentage afgesproken van 1,5 procent in 2014 en 1,0 procent per jaar voor 2015–2017. Voor huisartsen geldt dat ze daarbovenop 1 procent in 2014 en 1,5 procent in 2015–2017 krijgen (totaal dus een groei van 2,5 procent) als zij aantoonbaar zorg uit de tweede lijn opvangen en voorkomen dat mensen naar die duurdere tweede lijn worden doorverwezen.74 Om de verlaagde uitgavengroei te realiseren, zet de zorgsector extra in op maatregelen die de doelmatigheid en de kwaliteit van de zorg verbeteren: meer zorg van de medische specialisten naar de huisarts, en van de huisarts naar zelfzorg. Daarnaast wordt complexe zorg meer geconcentreerd, komt er meer transparantie over de kwaliteit en kosten van de zorg en wordt de toegang tot de aanspraken van het verzekerde pakket aangescherpt. Ook worden medische richtlijnen strakker toegepast naar de maatstaven van de medische sector zelf. Verder zijn er verschillende initiatieven in het land die zich richten op innovatieve zorgconcepten en innovatieve manieren van bekostigen, met als doel de kwaliteit te verbeteren en de doelmatigheid te vergroten. Voorbeelden hiervan zijn initiatieven die zich richten op verbeteren van (integrale) zorgverlening rondom een bepaald ziektebeeld zoals dementie en Parkinson, en de proeftuinen en pilots «betere zorg met minder kosten». Hierin krijgen deelnemende partijen ruimte om via de bekostiging partijen tot meer doelmatigheid te stimuleren (bijvoorbeeld door uitkomsten te belonen).
Binnen de langdurige zorg worden ook maatregelen genomen die gericht zijn op het beperken van de uitgaven en het afremmen van de groei. Met de hervorming langdurige zorg werkt dit kabinet aan betere kwaliteit van ondersteuning en zorg, maar ook aan de betaalbaarheid en houdbaarheid. Er wordt ingezet op zogeheten extramuralisering, waarbij het uitgangspunt is dat mensen langer thuisblijven en zorg ontvangen in hun eigen omgeving. Gemeenten krijgen de ruimte om deze zorg en ondersteuning te leveren. Door zorg dichter bij de burger te organiseren en gelijke aanspraken voor iedereen te vervangen door meer maatwerk, kan beter worden ingespeeld op het sociale netwerk rond de burger. Hiermee komt het Nederlandse zorgstelsel meer in lijn met dat in andere Europese landen. De langdurige intensieve zorg via de AWBZ wordt weer meer gericht op de zware zorgbehoefte, waar deze oorspronkelijk ook voor bedoeld was.
Onderwijs
Nederland blijkt goed te scoren als de onderwijsuitgaven worden afgezet tegen de onderwijsuitkomsten. De totale uitgaven aan onderwijsinstellingen als percentage van het bbp (exclusief studiefinanciering) liggen in Nederland rond het OESO-gemiddelde. De gemiddelde uitgaven gaan samen met bovengemiddelde prestaties (figuur 2.23). Deze prestaties worden gemeten aan de hand van een onderwijs outcome index die is samengesteld uit vier onderdelen: prestaties van leerlingen in het voortgezet onderwijs, verschillen in resultaten tussen leerlingen van hoge en lage sociale klassen, het percentage jongvolwassenen zonder een startkwalificatie en het percentage jongvolwassenen met een diploma in het hoger onderwijs. Alleen Finland behaalt met iets hogere uitgaven significant betere resultaten.
Figuur 2.23 Gemiddelde uitgaven aan onderwijs gaan samen met goede uitkomsten
Noot: Nederland (NL) wordt vergeleken met 14 Europese landen: België (BE), Denemarken (DK), Duitsland (DU), Engeland (UK), Finland (FI), Frankrijk (FR), Ierland (IE), Italië (IT), Nederland (NL), Noorwegen (NO), Oostenrijk (AT), Portugal (PT), Spanje (ES) en Zweden (SE).
Bron: SCP (cijfers betreffen 2008/2009)
De goede Nederlandse presentaties zijn in belangrijke mate het gevolg van de instituties: autonome scholen met centrale examinering. Onderzoek van Wößmann (2005) laat zien dat landen met autonome scholen in combinatie met centrale examineringen hoger scoren op het gebied van taal en rekenen in vergelijking met andere landen.75 Nederland heeft het meest gedecentraliseerde onderwijssysteem binnen de OESO. Van de relevante besluiten wordt 86 procent op schoolniveau genomen, tegenover een gemiddelde van 40 procent voor OESO-landen. Naar verwachting dragen de Nederlandse instituties in belangrijke mate bij aan de goede onderwijsprestaties.
Een punt van aandacht is dat de Nederlandse onderwijsprestaties lijken te stagneren. Internationaal gezien is Nederland de afgelopen jaren door verschillende landen ingehaald en op een aantal terreinen is zelfs een verslechtering van de prestaties zichtbaar. Met name de prestaties van de beste leerlingen in Nederland blijven achter bij die van de top in andere landen. Desondanks behoren we op de meeste domeinen nog wel tot de best presterende landen. De internationale vergelijking laat dus een positief beeld zien, maar geeft tegelijkertijd ook het signaal dat we niet achterover mogen leunen en het onderwijsstelsel verder moeten optimaliseren om de stap van goed naar excellent te kunnen maken.
Verbeteringen binnen het stelsel zijn goed mogelijk. Het optimaliseren gebeurt op verschillende manieren. Ten eerste wordt de kwaliteit van leerkrachten verhoogd door bij- en nascholing en door verbeteringen door te voeren in de lerarenopleiding. Ten tweede worden de mogelijkheden en kansen van leerlingen en studenten vergroot door het onderwijscurriculum te verbeteren en aandacht voor een betere aansluiting met de arbeidsmarkt (door bijvoorbeeld een nog betere samenwerking met het bedrijfsleven) en beter doorlopende leerlijnen (bijvoorbeeld aansluiting tussen vmbo en mbo). Ten derde wordt ambitie en excellentie meer bevorderd, zowel voor instellingen als voor leerlingen en studenten. Nu het aantal slecht presterende scholen in Nederland sterk is teruggedrongen, kan de aandacht meer gevestigd worden op het verbeteren van gemiddeld en goed presterende scholen. Ondanks vergelijkbare leerlingenpopulaties presteren sommige scholen aanzienlijk beter dan andere. Maar ook binnen scholen bestaan er verschillen (tussen klassen). Dit toont aan dat er ruimte voor verbetering is en dat scholen en docenten van elkaar kunnen leren. De onderwijsinspectie ontwikkelt daarom een nieuwe categorie «excellent», die zij kan gebruiken bij haar oordeelvorming over scholen. Op het niveau van leerlingen en studenten wordt getracht om de toptalenten uit te dagen en te belonen. Tot slot zet het kabinet in op de introductie van het sociaal leenstelsel, om zo te kunnen investeren in de kwaliteit van onderwijs en onderzoek. Dit leidt tot een doelmatiger inzet van middelen en het prikkelt studenten om een scherpere afweging te maken in hun studiekeuze en studie-inspanningen.