Er zijn ook risico’s aan de inkomstenkant van de begroting. De belastingontvangsten zijn afhankelijk van de economische conjunctuur. Een hogere of lagere economische groei of een veranderende samenstelling van de groei heeft grote invloed op de belastingontvangsten, zoals ook staat in paragraaf 3.5. Een lagere binnenlandse consumptie leidt tot lagere ontvangsten uit de omzetbelasting en – gecombineerd met een exportdaling – tot een lagere binnenlandse productie. Dat heeft vervolgens via de winstgevendheid van bedrijven weerslag op de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting. Uiteraard geldt het omgekeerde ook: een aantrekkende economie waarvan in 2015 en ook in 2016 naar verwachting sprake is, leidt allereerst tot hogere winsten en daarmee hogere opbrengsten bij de vennootschapsbelasting.
Ramingen van de economische ontwikkeling zijn met grote onzekerheid omgeven. Dit zorgt ervoor dat ook de ramingen van belastingontvangsten, en daarmee ramingen van het overheidstekort, onzeker zijn. Het trendmatig begrotingsbeleid speelt in op deze schommelingen via automatische stabilisatie aan de inkomstenkant en door alleen de effecten van beleidswijzigingen vast te leggen in het inkomstenkader voor beleidswijzigingen.
De inkomstenkant van de begroting staat daarnaast bloot aan trendmatige ontwikkelingen. Veranderingen in de structuur van de economie hebben effect op de manier waarop de overheid belastingen heft. In een wereld waarin alleen hotels het aanbod vormen voor overnachtingen is het eenvoudiger voor gemeenten om toeristenbelasting te innen, dan in een wereld vol individuen die een kamer via websites als Airbnb aanbieden. Datzelfde geldt voor de opkomst van internetwinkels, waardoor consumenten veel vaker direct zaken doen met buitenlandse aanbieders. De laag van binnenlandse tussenhandelaren, die voor de Belastingdienst relatief eenvoudig te controleren is, valt daarmee deels weg. Dat vergt een andere aanpak van controle en fraudebestrijding van de Belastingdienst en de Douane.
Veranderende maatschappelijke patronen vergen veel van de Belastingdienst in de uitvoering. De inkomsten van gezinnen komen uit meer bronnen dan een decennium geleden, en die gezinnen kennen in vergelijking met destijds een grote verscheidenheid qua samenstelling. Dergelijke ontwikkelingen laten ook fiscaal hun sporen na, want dat leidt tot complexiteit, zeker in combinatie met een groot aantal regelingen.
Regelingen die afzonderlijk al moeilijk uitvoerbaar zijn, leiden gezamenlijk tot knelpunten in de uitvoering. Als de trend van steeds meer en steeds complexer niet wordt gekeerd, nemen fraude en het aantal incidenten in de uitvoering toe. Het scherpe oog van de belastinginspecteur en de klassieke risicoselectie – de oude ankers van het toezicht – voldoen inmiddels niet meer.128 Het kabinet zet daarom in op geavanceerde vormen van risicodetectie op basis van data-analyse.
Nederland heeft via fiscale voordelen sterk ingezet op een transitie van het wagenpark naar zuinige en elektrische auto’s. Dat heeft de automarkt flink veranderd; fiscaal aantrekkelijke auto’s werden verkooptoppers.129 Elektrische auto’s en laadpalen zijn inmiddels gemeengoed in het straatbeeld. Fiscaal stimuleren of ontmoedigen van gedrag kan op termijn belastinggrondslagen echter ondermijnen. Zeker als het fiscaal beleid succesvol is. Dit toont tegelijkertijd de noodzaak tot tijdelijkheid van fiscale subsidies en kortingen. Ingebouwde horizon- of evaluatiebepalingen zouden het gemakkelijker maken om dergelijke regelingen bij te sturen.
Box 4.4.1 Begrotingsramingen en gedragseffecten
Regelmatig wordt de vraag gesteld wat het kabinet doet met gedragseffecten van fiscale maatregelen in de begrotingsramingen. Deze box beschrijft de basisprincipes van de raming van de belasting- en premieontvangsten in relatie tot het trendmatig begrotingsbeleid.130
De belastingontvangsten zijn gerelateerd aan de economische conjunctuur en zijn dus met grote onzekerheid omgeven. Het trendmatige begrotingsbeleid speelt in op deze onzekerheid via automatische stabilisatie, dat ervoor zorgt dat de inkomsten en daarmee het EMU-saldo meeademen met de conjunctuur. Fiscale beleidswijzigingen daarentegen zijn wel ingekaderd in het zogenoemde inkomstenkader.
De basisregel om het relevante effect voor het inkomstenkader te bepalen, is dat bij een tariefswijziging de bestaande grondslag wordt vermenigvuldigd met de beleidsmatige tariefsmutatie. In geval van een grondslagmutatie wordt het bestaande tarief afgezet tegen de beleidsmatige mutatie van de grondslag. De uitkomst hiervan is het lastenrelevante effect, oftewel het effect op het inkomstenkader. Het lastenrelevante effect wordt gepresenteerd als effect van fiscale maatregelen in Regeerakkoorden, Belastingplannen en andere fiscale wetsvoorstellen.
Bij deze ex-ante benadering van het lastenrelevante effect van beleidsmaatregelen worden indirecte effecten – gedragseffecten en doorwerking van beleid op de economie – nadrukkelijk gezien als onderdeel van de automatische stabilisatie. De ex-ante opbrengst van nieuwe fiscale beleidswijzigingen kan gebruikt worden voor lastenverlichting en de ex-ante kosten van maatregelen moeten gedekt worden door lastenverzwaring. Indirecte mogen daarentegen niet worden gebruikt voor lastenverlichting, net zoals uitverdieneffecten niet hoeven te worden gedekt door lastenverzwaring.
In de begrotingsramingen van de belasting- en premieontvangsten wordt dus expliciet onderscheid gemaakt tussen ramingen van het beleidseffect van individuele fiscale maatregelen en de endogene ontwikkeling van de belastingontvangsten:
ontwikkeling belastinginkomstent = autonome ontwikkelingt + endogene ontwikkelingt
De autonome ontwikkeling is het directe budgettaire effect van fiscale beleidsmaatregelen in jaar t op de belastingontvangsten van jaar t. De endogene ontwikkeling in jaar t is het effect van de economische ontwikkeling, trends en eventuele andere relevante ontwikkelingen op de belastingontvangsten. Ook de indirecte effecten van beleidsmaatregelen behoren tot de endogene ontwikkeling van de belastingontvangsten. Budgettaire nota’s zoals deze Miljoenennota presenteren de raming van de inkomsten ook op deze manier.
Waarom wordt alleen het directe effect als het lastenrelevante effect beschouwd? Ten eerste omdat het directe effect recht doet aan de ervaring van de burger: een wijziging van het tarief of de grondslag. De indirecte (bijvoorbeeld meer werken of minder consumeren) worden op microniveau veel minder ervaren en zeker niet door iedereen. Verder geldt dat de meeste indirecte effecten van beleidswijzigingen tot uitdrukking komen in de hoogte van de verschillende macro-economische indicatoren op basis waarvan de endogene ontwikkeling van de belastingen wordt geraamd. Het Centraal Planbureau (CPB) houdt in de macro-economische ramingen rekening met alle indirecte effecten van fiscaal beleid net als met effecten van beleidswijzigingen op andere terreinen. Het macro-economisch beeld van het CPB is input voor de raming van de belastingontvangsten; de gevolgen van indirecte effecten van fiscale maatregelen worden op deze wijze dus in het totale budgettaire beeld verwerkt. Op deze manier wordt ook het indirecte effect van beleidswijzigingen op andere belastingsoorten meegenomen. Indirecte effecten niet meenemen bij het lastenrelevante effect van beleidsmaatregelen voorkomt dubbeltellingen.
Ten tweede geldt dat alleen het directe effect in de meeste gevallen vrij ondubbelzinnig is vast te stellen, in tegenstelling tot de indirecte effecten. Deze zijn meestal niet exact te kwantificeren en moeilijk ondubbelzinnig en objectief vast te stellen. Dit komt met name omdat gedrag van gezinnen en bedrijven nu eenmaal moeilijk te voorspellen is en daarmee de macro-economische ontwikkeling, zoals paragraaf 4.5 toelicht. Dit geldt dus ook bij de inschatting van het indirecte effect van beleidswijzigingen. Ook achteraf zijn deze effecten vaak lastig of helemaal niet vast te stellen.
Bij uitzondering wordt wel rekening gehouden met indirecte effecten bij het lastenrelevante effect. Bij geheel nieuwe fiscale maatregelen waaraan de deelname of het gebruik geheel vrijwillig is, is een inschatting van het gebruik en deelname (het pick-up-effect) noodzakelijk. Zonder een dergelijke inschatting zou het lastenrelevante effect immers nihil zijn. Ook in gevallen waarbij verwacht wordt dat het gedrag de directe effecten van de maatregel volledig domineert, tellen indirecte effecten mee in het lastenrelevante effect. Dat geldt voor maatregelen die gedrag toestaan dat zonder de maatregel niet mogelijk was, zoals de tijdelijke tariefsverlaging van box 2 van de inkomstenbelasting. Bij maatregelen waarvan het expliciete doel is om bepaald gedrag te stimuleren dan wel te ontmoedigen – denk aan type autogebruik – houdt het kabinet ook rekening met gedragseffecten. Indirecte effecten van dergelijke maatregelen komen ook niet tot uitdrukking in de macro-economische modellen van het CPB. Voor dergelijk beleid moeten dus sowieso aparte schattingen gemaakt worden.
Dat indirecte effecten niet meetellen in het lastenrelevante directe effect, wil uiteraard niet zeggen dat ze onbelangrijk zijn voor de politieke afweging of een maatregel wenselijk is. Waar mogelijk dienen de indirecte effecten zoveel mogelijk kwantitatief, en ten minste kwalitatief beschreven worden.