Gezonde overheidsfinanciën dragen bij aan de kredietwaardigheid van de Nederlandse overheid. Dit vertaalt zich in de belangstelling voor Nederlandse staatsobligaties, die leidt tot lagere rentepercentages. Het financieringsbeleid van de staatsschuld is onder andere erop gericht om het effect van renteschokken in de rijksfinanciën zo veel mogelijk te beperken en daarbij de totale rente-uitgaven zo laag mogelijk te houden. Onder normale omstandigheden betaalt de overheid meer rente over een langlopende lening dan over een kortlopende lening. Tegenover deze hogere kosten staat ook meer zekerheid over de te betalen rente. Een langlopende lening creëert daarmee stabiliteit voor de rijksbegroting.
De Nederlandse overheid betaalt in 2015 naar verwachting 8,1 miljard euro rente. Dat is bijna 1 miljard euro minder aan schuldeisers dan in 2007, terwijl de totale staatsschuld gedurende de crisis met bijna 175 miljard euro steeg. De oorzaak ligt in de sterk gedaalde rente op Nederlandse obligaties. Dit is een internationaal fenomeen, zie ook box 4.2.1, maar de Nederlandse rente daalde relatief sneller dan de rente voor veel andere landen. De financiële wereld ziet Nederland dus bij uitstek als een financieel betrouwbaar land. Tegelijkertijd toont de vergelijking met 2007 het risico voor de overheidsfinanciën. Een sterk oplopende rente zou de financieringskosten van de overheid fors opstuwen. Daarbij geldt dat hoe hoger de staatsschuld, hoe groter het effect van een stijgende rente op de rijksbegroting.
Figuur 4.5.1 Gemiddelde rentekosten staatsobligaties versus gemiddeld lange rente (links, in procenten) en de ontwikkeling van de staatsschuld versus rentelasten voor de overheid (rechts, in indexcijfers, 2007 = 100)
Bron: CPB en Ministerie van Financiën
In het linkerpaneel wordt de door Nederland gemiddeld betaalde rente op Nederlandse staatsobligaties afgezet tegen de ontwikkeling van de lange rente. Zichtbaar is dat de gemiddelde betaalde rentekosten met vertraging reageren op de renteontwikkeling op de kapitaalmarkt. Dit komt doordat de schuld is opgebouwd uit leningen met verschillende looptijden met als gevolg dat jaarlijks zo’n 15 à 20 procent van de schuld wordt geherfinancierd. Het rechterpaneel laat zien dat de dalende rentes geleid hebben tot een minder dan evenredige stijging van de rentelasten en na 2012 zelfs tot dalende rentelasten, ondanks de sterke toename van de staatschuld.
Elke vier jaar evalueert het kabinet de manier waarop de staatsschuld gefinancierd wordt en hoe de hiermee gepaard gaande risico’s worden beheerst. De beleidsdoorlichting laat zien dat de afgelopen jaren de staatsschuld is gefinancierd tegen de laagst mogelijke kosten tegen voor de rijksbegroting acceptabele risico’s.131
Gezien de veranderde omstandigheden zoals de dalende rente is de Minister van Financiën van plan om de komende jaren de financieringswijze op twee punten aan te passen. Ten eerste door de gemiddelde looptijd van de staatsschuld te verlengen tot zo’n 5,5 à 6,5 jaar. Op die manier is het mogelijk om historisch lage rentes voor een langere tijd vast te zetten. Tegelijkertijd kunnen de kosten van een mogelijke rentestijging worden gedempt.
Ten tweede vermindert het Agentschap, dat de financiering van de overheid uitvoert, de afhankelijkheid van renteswaps.132 Dat beperkt de negatieve neveneffecten van renteswaps die ook de beleidsdoorlichting belicht. Beide beleidswijzigingen zijn in lijn met de keuzes die veel andere landen op dit moment maken. Bij significante wijzigingen op de financiële markten, zoals sterk toenemende rentes, kan het kabinet tussentijds besluiten dit beleid opnieuw vorm te geven. De concrete vormgeving van het nieuwe beleid wordt momenteel nader uitgewerkt. Het kabinet informeert de Tweede Kamer hierover voor het einde van het jaar.
Box 4.5.1 Jaarlijkse financieringsbehoefte staatsschuld
Figuur 4.5.2 laat zien hoe het Agentschap de financieringsbehoefte van het Rijk de afgelopen jaren heeft ingevuld. Om de figuur overzichtelijk te houden, is de financiering van korter dan een jaar, via de geldmarkt, buiten beschouwing gelaten. De verschillende kleuren zijn de diverse leningen met verschillende looptijden. OTR staat voor off-the-runs en betekent het heropenen van oude leningen in diverse looptijden.
Figuur 4.5.2 Opbouw financieringsbehoefte Rijk (in miljarden euro)
Bron: Ministerie van Financiën
Het beroep op de kapitaalmarkt varieert tussen de 40 en 60 miljard euro en is dus ongeveer 15 á 20 procent van de totale staatschuld. Omdat de schuld dus niet jaarlijks in zijn geheel opnieuw wordt geherfinancierd werken renteontwikkelingen met vertraging door op de financieringskosten. Het feit dat rentes momenteel historisch laag zijn, betekent niet dat het logisch is om alleen nog maar leningen met zeer lange looptijden, zoals dertigjarige leningen, uit te geven. Dit is niet alleen praktisch onmogelijk maar ook niet verstandig.
Hierboven is al toegelicht dat het financieringsbeleid erop gericht is om het effect van renteschokken zoveel mogelijk te beperken tegen zo laag mogelijke kosten. En daarom is het verstandig om jaarlijks een deel van de schuld te herfinancieren. Om een gevarieerde groep van beleggers te bereiken, wordt schuld uitgegeven in verschillende looptijden. Verder is het voor een schuldmanager cruciaal om, ongeacht de stand van internationale rentes, een consequent en voorspelbaar uitgiftepatroon te hanteren. Het Agentschap is op de kapitaalmarkt zo consistent en transparant mogelijk om ervoor te zorgen dat investeerders weten waar ze aan toe zijn. Dit alles vertaalt zich naar een lagere rente op het schuldpapier en dus minder kosten voor de Nederlandse belastingbetaler.