Een van de drie pijlers van het Regeerakkoord van dit kabinet uit 2012 was het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Bij de start van de kabinetsperiode waren de gevolgen van de crises van de jaren daarvoor nog goed zichtbaar. De overheidsschuld was in vijf jaar tijd gestegen van 42,7 procent van het bbp tot 66,4 procent. En tegelijkertijd noteerde de overheid in 2012 een tekort van 3,9 procent van het bbp.
Tekort flink lager dan in 2012
De situatie is inmiddels heel anders. Tijdens de huidige kabinetsperiode is Nederland ontslagen uit de correctieve arm van het SGP (zie ook paragraaf 3.4), omdat het tekort en de schuld sterk waren afgenomen. Sindsdien daalden het tekort en de schuld nog verder. Een nieuw kabinet kan beginnen in een jaar met naar verwachting een schuld van 62,1 procent van het bbp en een tekort van slechts 0,5 procent van het bbp.
Figuur 3.3.1 Samenhang uitgaven, inkomsten en saldo 2017 (in miljarden euro)
Bron: Ministerie van Financiën
Het tekort van 0,5 procent van het bbp staat gelijk aan een tekort van de gehele overheid à 3,3 miljard euro, zoals figuur 3.3.1 laat zien. De decentrale overheden hebben het grootste aandeel in dit tekort. Daaronder vallen onder andere gemeenten, provincies, waterschappen en samenwerkingsverbanden. Zij zijn naar verwachting goed voor een tekort van 1,9 miljard euro. Daarbovenop komt dan het tekort van de centrale overheid van 1,3 miljard euro.
Een tekort van 0,5 procent van het bbp is het kleinste tekort sinds het begin van de financiële crisis in 2009 en ook in historisch perspectief laag, zoals figuur 3.3.2 laat zien. Het kabinet streeft naar begrotingsevenwicht op middellange termijn, zoals ook is verwoord in het Regeerakkoord.
Figuur 3.3.2 Ontwikkeling EMU-saldo (in procenten bbp)
Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën
Het verwachte tekort voor volgend jaar van 0,5 procent van het bbp betekent een verbetering van het EMU-saldo van 0,6 procent van het bbp ten opzichte van 2016. In tabel 3.3.1 is de horizontale toelichting opgenomen van dit verschil. Het tekort daalt vooral doordat de overheid in 2017 9,2 miljard euro meer aan belastingen en premies binnenkrijgt dan in 2016.
| Miljarden euro | Procenten bbp | |
|---|---|---|
| EMU-saldo 2016 | – 7,5 | – 1,1% |
| Noemereffect | 0,0% | |
| Belasting- en premie-inkomsten | 9,2 | 1,3% |
| Zorguitgaven | – 1,3 | – 0,2% |
| Uitgaven aan sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid | – 1,2 | – 0,2% |
| Lonen en prijzen | – 1,1 | – 0,1% |
| EU-afdrachten | – 1,6 | – 0,2% |
| HGIS | 1,0 | 0,1% |
| GF/PF/BCF | 0,5 | 0,1% |
| KTV's | – 2,3 | – 0,3% |
| Aardgasbaten | – 0,1 | 0,0% |
| Rente staatsschuld | 0,7 | 0,1% |
| Overig | 0,4 | 0,1% |
| EMU-saldo 2017 | – 3,3 | – 0,5% |
De uitgaven aan zorg en sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid vallen respectievelijk 1,3 miljard euro en 1,2 miljard euro hoger uit. Beide categorieën verslechteren het EMU-saldo in 2017 met 0,2 procent van het bbp ten opzichte van 2016. Hetzelfde geldt voor de indexatie van de overheidsuitgaven met loon- en prijsbijstelling van 1,1 miljard euro, een verslechtering van 0,1 procent van het bbp. Nederland draagt in 2017 naar verwachting 1,6 miljard euro meer af aan de Europese Unie dan dit jaar, waardoor het tekort stijgt met 0,2 procent van het bbp. Die stijging wordt voornamelijk veroorzaakt door de vertraagde ratificatie van het zogenoemde Eigenmiddelenbesluit. De afdracht valt daardoor lager uit in 2016, omdat Nederland dit jaar eenmalig driemaal de jaarlijkse korting op de afdrachten ontvangt.
Het saldo verbetert tussen 2016 en 2017 ook door lagere uitgaven aan de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS, 1,0 miljard euro) en het Gemeentefonds, het Provinciefonds en het BTW-compensatiefonds (0,5 miljard euro). De rentekosten over de staatsschuld vallen in 2017 naar verwachting ook gunstiger uit voor de schatkist dan in 2016.
Ten slotte verslechteren zogenoemde kastransactiecorrecties (ktv’s) het saldo met 2,3 miljard euro oftewel 0,3 procent van het bbp. Een groot deel van dit saldo komt voort uit de uitgaven van de overheid aan de OV-jaarkaart voor studenten. De rijksoverheid voert een boekhouding op kasbasis, maar moet aan de Europese Unie rapporteren alsof de boekhouding op transactiebasis wordt geadministreerd. De ktv’s corrigeren het EMU-saldo voor verschillen tussen het kas- en transactiemoment van uitgaven en inkomsten.
Als de verandering in het tekort niet horizontaal, dus van jaar op jaar, maar verticaal wordt weergegeven, dus sinds de vorige Miljoenennota, blijkt de verbetering van het saldo voor 2017 groter dan voor 2016. Tabel 3.3.2 specificeert deze verbeteringen van respectievelijk 0,8 en 0,4 procent van het bbp. Nagenoeg over de gehele linie toont de tabel meevallers. De hogere belasting- en premie-inkomsten verbeteren het saldo voor zowel 2016 (+0,5 procent van het bbp) als 2017 (+0,6 procent van het bbp) fors.
| 2016 | 2017 | |
|---|---|---|
| EMU-saldo Miljoenennota 2016 | – 1,5% | – 1,3% |
| Belasting- en premie-inkomsten | 0,5% | 0,6% |
| GF/PF/BCF | – 0,1% | – 0,1% |
| HGIS | 0,0% | 0,1% |
| Aardgasbaten | – 0,4% | – 0,4% |
| Rentelasten | 0,1% | 0,4% |
| Nominale ontwikeling | 0,1% | 0,0% |
| Uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen | 0,1% | 0,1% |
| Zorguitgaven | 0,1% | 0,4% |
| Overig | 0,0% | – 0,3% |
| EMU-saldo Miljoenennota 2017 | – 1,1% | – 0,5% |
Ook de aardgasbaten vallen op. Ten opzichte van de raming uit de Miljoenennota 2016 dalen de aardgasbaten voor de overheid in 2016 en in 2017 met 0,4 procent van het bbp. Dat verslechtert het EMU-saldo. Dat komt bovenop de eerdere daling van de gasbaten van de afgelopen jaren. De schatkist ontvangt daardoor in 2017 7,5 miljard euro minder gasbaten dan bij de start van de kabinetsperiode de verwachting was (zie ook box 3.2). De rentekosten over de staatsschuld bewegen de andere kant op. De lage rente zorgt voor een meevaller van 0,1 en 0,4 procent van het bbp in 2016 respectievelijk 2017. De zorguitgaven in 2017 dalen ten opzichte van de vorige Miljoenennota met 0,4 procent van het bbp. De andere mutaties ten opzichte van de vorige raming zijn bescheiden, tot maximaal 0,1 procent van het bbp.
Dalende EMU-schuld
De EMU-schuld – de brutoschuld van de hele collectieve sector aan partijen buiten de sector – heeft in 2014 zijn piek beleefd na de crises van de afgelopen jaren. De schuld bedroeg twee jaar geleden 67,9 procent van het bbp oftewel ruim 450 miljard euro. Inmiddels vertoont de EMU-schuld als percentage van het bbp een dalende lijn richting de grenswaarde van het SGP van 60 procent van het bbp, zoals figuur 3.3.3 weergeeft. In 2017 bedraagt de EMU-schuld naar verwachting 62,1 procent van het bbp of, in absolute bedragen, 440 miljard euro.
Figuur 3.3.3 Ontwikkeling EMU-schuld (in procenten bbp en miljarden euro)
Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën
De EMU-schuld stijgt in 2017 naar verwachting met 1,7 miljard euro en daalt met 1,3 procent van het bbp ten opzichte van 2016 tot 62,1 procent van het bbp. Deze tegengestelde beweging is helemaal te verklaren door het zogenoemde noemereffect. Het bbp groeit sneller dan de schuld, waardoor deze als percentage van het bbp zakt. Dit effect bedraagt tussen 2016 en 2017 1,6 procent van het bbp, zoals ook tabel 3.3.3 laat zien.
| Miljarden euro | Procenten bbp | |
|---|---|---|
| EMU-schuld ultimo 2016 | 438,7 | 63,4% |
| Noemereffect | – 1,6% | |
| EMU-tekort 2017 | 3,3 | 0,5% |
| Rente-ontvangsten derivaten | -1,5 | -0,2% |
| Schatkistbankieren | -2,1 | -0,3% |
| Aan- en verkoop staatsdeelnemingen | 0,2 | 0,0% |
| Studieleningen | 2,0 | 0,3% |
| Correctie op mutatie in ktv's | – 0,4 | 0,0% |
| Overige financiële transacties | 0,3 | 0,0% |
| EMU-schuld ultimo 2017 | 440,5 | 62,1% |
Het EMU-tekort zorgt voor een hogere schuld, in 2017 goed voor 3,3 miljard euro ofwel 0,5 procent van het bbp. Uit rentederivaten ontvangt de overheid naar verwachting 1,5 miljard euro aan rente. De raming van de schuld voor volgend jaar gaat ook uit van een bedrag van 2,1 miljard euro waarvoor de overheid niet hoeft te lenen, omdat de deelnemers van schatkistbankieren dit bedrag in de schatkist stallen. Een geplande kapitaalinjectie in 2017 in Tennet verhoogt de overheidsschuld met 0,2 miljard euro. Vanuit het studievoorschot verstrekt de overheid in 2017 naar verwachting 2,0 miljard euro aan studieleningen, waardoor de schuld stijgt met 0,3 procent van het bbp. Het EMU-saldo wordt gecorrigeerd voor ktv’s à 0,4 miljard euro. Het EMU-saldo is een maatstaf op transactiebasis, maar daarin zitten posten die geen daadwerkelijk kaseffect hebben en daarmee de schuld niet beïnvloeden.
De schuld kan net als het saldo vergeleken worden met de stand uit de vorige raming. De verticale ontwikkeling in de schuld laat voor zowel 2016 als voor 2017 een aanzienlijke verlaging van de schuld zien, van 2,8 procent van het bbp respectievelijk 3,3 procent van het bbp. De economische groei valt in 2016 en 2017 lager uit dan in de Miljoenennota 2016 werd verwacht, waardoor het noemereffect de schuld opdrijft ten opzichte van de raming vorig jaar (+1,2 procent van het bbp). Het overheidstekort valt daarentegen gunstiger uit, met 0,4 procent van het bbp in 2016 en 0,8 procent van het bbp in 2017.
De EMU-schuld is afhankelijk van de ontwikkeling van de schuld in voorgaande jaren. De verandering in 2015 beïnvloedt de beginstand van de schuld in 2016 en daarmee ook de hoogte in latere jaren. Dat effect dempt de schuld in 2016 met 2,5 procent van het bbp. Op dezelfde manier werkt de geraamde verbetering van de schuld 2016 door in de geraamde schuld voor 2017, die daardoor 3,9 procent van het bbp daalt ten opzichte van de raming uit de Miljoenennota 2016.
| 2016 | 2017 | |
|---|---|---|
| EMU-schuld Miljoenennota 2016 | 66,2% | 65,4% |
| Noemereffect | 1,2% | 1,2% |
| Doorwerking lagere schuld t-1 | – 2,5% | – 3,9% |
| EMU-tekort | – 0,4% | – 0,8% |
| Rente-ontvangsten derivaten | 0,1% | 0,1% |
| Voortijdige beëindiging derivaten | – 0,6% | 0,0% |
| Aan- en verkoop staatsdeelnemingen | – 0,3% | 0,0% |
| Overname schulden Propertize | – 0,3% | 0,0% |
| Diverse leningen | 0,1% | 0,1% |
| Correctie op mutatie in ktv's | 0,1% | 0,0% |
| Overige financiële transacties | – 0,1% | 0,0% |
| EMU-schuld Miljoenennota 2017 | 63,4% | 62,1% |
Lagere renteontvangsten uit de rentederivaten van de overheid verhogen de schuld in beide jaren met 0,1 procent van het bbp ten opzichte van de vorige raming. Deze lagere renteontvangsten hangen samen met voortijdige beëindigingen van derivaten. Die beëindigingen tegen de huidige marktwaarde heeft in het lopende jaar een schuldverlagend effect van 0,6 procent van het bbp. Ook de verkoop van de eerste tranche van verzekeraar ASR, en de voorgenomen verkoop van Propertize, samen 0,3 procent van het bbp, was niet voorzien in de raming van vorig jaar. Deze verkopen verlagen de EMU-schuld. Bij de voorgenomen verkoop van Propertize ontvangt het Rijk ook een vergoeding voor het overnemen van schulden van Propertize, waardoor de EMU-schuld nog eens met 0,3 procent bbp daalt.
Mede dankzij de inspanningen van het kabinet is ook de overheidsschuld als percentage van het bbp lager dan aan het begin van deze kabinetsperiode. Maar de schuld is nog steeds een flink stuk hoger dan voor de crisis. Een jaar voor de recessie bedroeg de schuld nog 42,7 procent van het bbp. In de Miljoenennota 2009 stond de verwachting dat de EMU-schuldquote zou dalen tot het laagste niveau sinds 1814.47 Acht jaar later gaat deze Miljoenennota ervan uit dat de schuld volgend jaar op 62,1 procent van het bbp uitkomt. De «Schokproef Overheidsfinanciën» uit de Miljoenennota 2015 toonde aan dat bij een nieuwe grote macro-economische schok de overheidsschuld48 opnieuw snel kan oplopen.49
Het is dus belangrijk om te blijven werken aan structureel gezonde overheidsfinanciën. Niet alleen door het begrotingstekort te beperken, maar ook door risico’s te reduceren en te beheersen. Hoofdstuk 4 van deze Miljoenennota gaat dieper in op de risico’s voor de overheidsfinanciën en het risicobeleid van het kabinet, bijvoorbeeld de nieuwe manier waarop het kabinet de staatsschuld financiert.
Overheidsbalans
In aanvulling op de EMU-schuld bevat bijlage 5 de overheidsbalans. Deze overheidsbalans geeft de vermogenspositie van de hele overheid weer. Eerder kwam deze overheidsbalans terug in het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR); het jaarverslag over vorig jaar vermeldde de overheidsbalans 2014. Het Centraal Bureau voor de Statistiek heeft onlangs, en eerder dan in vorige jaren, een actualisatie van de overheidsbalans gepubliceerd, waardoor deze Miljoenennota verrijkt is met deze informatie over 2015.
De overheidsbalans geeft een vollediger beeld van de financiële positie van de overheid dan de staatsbalans, die tot en met het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012 opgenomen werd. De staatsbalans beperkt zich tot het Rijk en de overheidsbalans omvat alle overheidslagen. Het Rijk gaat namelijk vaak schulden aan voor bezittingen die grotendeels op een andere plek in de collectieve sector landen. Denk bijvoorbeeld aan wegen of gebouwen die gemeenten en provincies financieren vanuit het Gemeentefonds en het Provinciefonds. Het Rijk verstrekt het geld voor deze fondsen en gaat daarvoor schuld aan, maar de uiteindelijke waarde van de wegen en gebouwen landt op de balans van de decentrale overheid.
Box 3.1 Reactie op door de Algemene Rekenkamer geconstateerde ernstige onvolkomenheden
De Algemene Rekenkamer constateerde in haar verantwoordingsonderzoek dit voorjaar drie ernstige onvolkomenheden over 2015 bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ), de Belastingdienst en het Ministerie van Defensie. Daarbij tekende de Algemene Rekenkamer aan dat deze problemen niet met geld zijn op te lossen.
Ministerie van Veiligheid en Justitie
De Algemene Rekenkamer deed de aanbeveling de controlfunctie binnen het ministerie van VenJ te verbeteren, zodat de bedrijfsvoering op orde komt, informatie tijdig op de juiste plek belandt, de informatie betrouwbaar en volledig is en er sturing kan plaatsvinden.
Binnen VenJ verdwijnt de zogenoemde DG-controllaag en ontstaat zo per 1 januari 2017 een controlmodel met twee in plaats van drie lagen. Dat verkleint de afstand tussen concerncontrollers en taakorganisaties. In aanvulling hierop zijn afspraken gemaakt over een forse verbetering in het financieel beheer bij de nationale politie.
Belastingdienst
De Belastingdienst heeft op allerlei samenhangende terreinen een wezenlijke slag te maken, stelde de Minister van Financiën in reactie op het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer. Met de modernisering van het ict-landschap zal ook de oude en complexe ict worden opgeschoond.
Inmiddels is de Belastingdienst vergevorderd met inzicht krijgen in de samenhang tussen bedrijfsprocessen, applicaties en onderliggende ict-infrastructuur. In het derde kwartaal van 2016 zal de eerste versie van een meerjarige, integrale ict-planning gereed zijn. Deze planning moet leiden tot een grote schoonmaakoperatie, waardoor de systemen van de Belastingdienst weer in kunnen spelen op veranderingen in de samenleving. Daarbij is er een nauwe relatie met de Investeringsagenda van de Belastingdienst aangezien wendbare automatiseringssystemen ook bijdragen aan het realiseren van moderne interactie en informatiegestuurd toezicht.
Ministerie van Defensie
Te veel Defensie-materieel stond vorig jaar stil. Vooral reserveonderdelen zijn vaak niet op tijd aanwezig. Verbeteringen in deze logistieke keten gaan te traag, hebben te weinig prioriteit en missen coördinatie, zo schreef de Algemene Rekenkamer.
Defensie werkt aan het oplossen van de ernstige onvolkomenheid in de logistieke keten. Om de materiële gereedheid te verbeteren, onderzoekt Defensie het onderhoud van wapensystemen. Best practices die naar voren kwamen uit pilots bij het onderhoud van pantserhouwitsers, fregatten en Apache-helikopters gebruikt het Ministerie van Defensie inmiddels voor alle overige wapensystemen. Ook worden de onderhoudsketens binnen alle defensieonderdelen en alle wapensystemen doorgelicht. De Auditdienst Rijk (ADR) onderzoekt hoe het militaire apparaat omgaat met reserveonderdelen. De uitkomsten van dat onderzoek verschijnen nog dit jaar. Ten slotte werkt Defensie aan een methode om meer inzicht te creëren in de exploitatie-uitgaven per wapensysteem en de relatie tussen kosten en uitgaven.