Lidstaten van de Europese Unie hebben in het SGP afspraken gemaakt waaraan nationale begrotingen moeten voldoen. Deze afspraken moeten zorgen voor gezonde overheidsfinanciën, op zowel korte als lange termijn. De afspraken kennen een zogenoemde correctieve en een preventieve arm. Sinds het ontslag uit de buitensporigtekortprocedure in 2014 zit Nederland in de preventieve arm.
Preventieve arm
In de preventieve arm gelden de middellangetermijndoelstelling (Medium Term Objective, MTO) en de uitgavenregel als begrotingsregels. De doelstellingen uit de preventieve arm zijn gericht op houdbare overheidsfinanciën, bevatten een veiligheidsmarge ten opzichte van het maximaal toegestane tekort van 3 procent van het bbp en geven ruimte aan anticyclisch begrotingsbeleid.
De Europese Commissie stelt de MTO iedere drie jaar vast in de vorm van een minimaal structureel saldo waaraan lidstaten moeten voldoen. Voor Nederland geldt een minimaal structureel saldo van -0,5 procent van het bbp. Het structureel saldo is het feitelijke overheidstekort, geschoond voor invloeden van de economische conjunctuur en incidentele budgettaire baten en kosten, de zogenoemde one-offs. Als de MTO nog niet is bereikt, moeten lidstaten laten zien dat hun structureel saldo voldoende verbetert in de richting van de MTO.
Het structureel saldo is op ieder moment in tijd afhankelijk van de onderliggende zogenoemde output gap. De output gap is het verschil tussen de feitelijke productie en de potentiële productie in een land en dient als maatstaf voor de stand van de conjunctuur. Deze maatstaf is doorgaans volatiel, omdat de output gap een niet waarneembare variabele is. Hierdoor kan de vereiste ontwikkeling van het structureel saldo sterk verschillen tussen opeenvolgende ramingen.
Om lidstaten meer zekerheid te geven in de begrotingsvoorbereiding over de economische en budgettaire ramingen, waarop zij in de Europese begrotingsregels worden afgerekend, bevriest de Commissie de begrotingsopdracht voor een bepaald jaar op basis van de lenteraming. De Commissie heeft in de landenspecifieke aanbeveling uit mei dit jaar de begrotingsopdracht voor 2017 bevroren op een verbetering van het structureel EMU-saldo van 0,6 procent van het bbp.50 Indien uit recentere informatie blijkt dat het uitvoeren van de begrotingsopdracht niet langer nodig is om de MTO te bereiken zal de Commissie de opdracht naar beneden bijstellen.51 Dat is in deze Miljoenennota voor Nederland het geval. In 2016 bedraagt het structureel EMU-saldo naar verwachting – 0,9 procent van het bbp. Om in 2017 de MTO van – 0,5 procent van het bbp te bereiken, is dan een inspanning van 0,4 procent van het bbp vereist. Deze inspanning is kleiner dan de begrotingsopdracht uit de landenspecifieke aanbeveling. Het kabinet gebruikt de inspanning van 0,4 procent van het bbp om te berekenen of Nederland voldoet aan de Europese begrotingsregels in 2017. Uiteindelijk moet een raming van de Commissie de vereiste inspanning bevestigen.
Tabel 3.3.1 laat zien dat Nederland in 2017 een structureel overheidstekort kent van naar verwachting 0,6 procent van het bbp. Het feitelijke tekort van 0,5 procent van het bbp wordt allereerst verlaagd met 0,2 procent van het bbp, omdat de Nederlandse economie op basis van de output gap nog altijd minder presteert dan potentieel kan. De one-offs leiden per saldo tot een verslechtering van het structureel saldo van 0,3 procent van het bbp. In 2017 gaat het om de opbrengst van de maatregel om het pensioen in eigen beheer fiscaal aantrekkelijk vrij te laten vallen. Ten opzichte van 2016 verbetert het structureel EMU-saldo met 0,3 procent van het bbp in 2017. Dit is een afwijking van 0,1 procent van het bbp van de vereiste inspanning van 0,4 procent van het bbp. Een afwijking van maximaal 0,5 procent van het bbp is toegestaan. De ontwikkeling van het structureel EMU-saldo valt daarmee binnen de toegestane marge die binnen de preventieve arm wordt toegepast. Verder kijkt de Commissie ook naar de cumulatieve ontwikkeling van het structureel EMU-saldo. In 2016 voldoet Nederland aan de vereisten met een onderschrijding van 0,3 procent van het bbp. Cumulatief over 2016 en 2017 is daarmee sprake van een onderschrijding van 0,2 procent van het bbp (0,3 procentpunt in 2016 en – 0,1 procentpunt in 2017).
| 2015 | 2016 | 2017 | |
|---|---|---|---|
| Feitelijk EMU-saldo | – 1,9% | – 1,1% | – 0,5% |
| Conjuncturele component | 0,8% | 0,4% | 0,2% |
| Incidentele correcties (one-offs) | 0,0% | – 0,3% | – 0,3% |
| Structureel EMU-saldo | – 1,1% | – 0,9% | – 0,6% |
Naast het structureel saldo vormt de uitgavenregel het andere belangrijke criterium in de preventieve arm. De uitgavenregel schrijft voor dat de overheidsuitgaven niet harder mogen stijgen dan de potentiële economische groei, waarbij ook rekening gehouden wordt met de afstand tot de MTO.52 Conjuncturele inkomstenmeevallers mogen niet worden ingezet voor extra meerjarige uitgaven. Overigens tellen niet alle overheidsuitgaven mee voor de uitgavenregel. Zo worden bijvoorbeeld rente-uitgaven en conjunctuurgerelateerde werkloosheidsuitgaven niet meegeteld. Zodoende laat de uitgavenregel ruimte voor automatische stabilisatie, net als het Nederlandse begrotingsbeleid. In economisch zware tijden hoeft de overheid volgens de uitgavenregel dan niet te bezuinigen op bijvoorbeeld extra werkloosheidsuitgaven. Dat voorkomt extra economische terugval. Ook lagere gasbaten als gevolg van een lagere marktprijs hebben geen effect op de uitgavenregel. Beleidsmatige beslissingen om het gasproductieplafond te verlagen tellen wel mee voor de uitgavenregel.
Uit de uitgavenregel volgt dat de uitgaven van de Nederlandse overheid in 2017 moeten dalen met 0,2 procent ten opzichte van 2016. De overheidsuitgaven stijgen in 2017 naar schatting met 0,2 procent ten opzichte van het jaar ervoor. Een verschil van afgerond 0,3 procentpunt. Vertaald in procenten van het bbp groeien de uitgaven 0,1 procentpunt harder dan de regel voorschrijft. Dit valt binnen de geldende marge van 0,5 procent van het bbp. In 2016 voldoet Nederland aan de norm met een onderschrijding van 0,3 procent van het bbp. Dit betekent een cumulatieve onderschrijding van 0,2 procent van het bbp over 2016 en 2017.
Nederland kent met een verwachte schuld van 62,1 procent van het bbp in 2017 een relatief lage overheidsschuld in vergelijking met veel andere eurolidstaten. Weliswaar zit de EMU-schuld nog nipt boven de grenswaarde van 60 procent van het bbp, maar Nederland nadert het kwadrant in figuur 3.4.1 waarin zowel het feitelijk EMU-saldo als de EMU-schuld zich onder de grenswaarden die zijn vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact bevinden. Slechts een beperkte groep landen kent een beter EMU-saldo dan Nederland. Datzelfde geldt voor de EMU-schuld.
Figuur 3.4.1 EMU-saldo en EMU-schuld in de eurozone in 2017 (in procenten bbp)
Bron: Europese Commissie, Ministerie van Financiën
Box 3.2 Teruglopende gasinkomsten
De inkomsten die de overheid ontving uit de gaswinning waren jarenlang een belangrijke factor in de rijksbegroting. Het kabinet ging er bij zijn start in 2012 weliswaar van uit dat de gasbaten terug zouden lopen, maar dat de gasbaten in 2017 toch altijd nog goed zouden zijn voor 10,0 miljard euro53, zoals figuur 3.4.2 laat zien.
Figuur 3.4.2 Gasprijs en -productie (links, index 2012=100) en gasbaten (in miljarden euro) t.o.v. verwachtingen 2012
Volgens de huidige ramingen bedragen de inkomsten uit de gaswinning in 2017 2,6 miljard euro. De schatkist loopt dus een bedrag van 7,5 miljard euro mis ten opzichte van de verwachting in de Startnota van eind 2012. Achteraf bezien lagen de gasinkomsten in 2013 op het hoogste niveau in deze kabinetsperiode. Ze bedroegen toen in totaal 13,3 miljard euro, door zowel een hogere productie als een hogere prijs dan werd voorzien.
Het kabinet heeft de afgelopen jaren in verband met de aardbevingen in Groningen bewust gekozen voor een lagere gasproductie. Om de veiligheid van Groningers te waarborgen en verdere schade aan huizen te voorkomen, heeft het kabinet de afgelopen jaren de winning drastisch verlaagd. De productie in Groningen daalt daarom volgend jaar naar 24 miljard m3. Mede daardoor daalt de verwachte totale gasproductie volgend jaar tot 44 miljard m3, terwijl in 2012 nog 74 miljard m3 en in 2013 80 miljard m3 gas gewonnen werd. Ten opzichte van 2012 ligt de productie volgend jaar ruim 40 procent lager.
De gedaalde productie is slechts een deel van het verhaal. Tijdens de kabinetsperiode daalde de gasprijs op de beurs54 met ruim 30 procent van gemiddeld 24 eurocent per m3 gas in 2012 tot naar verwachting bijna 17 eurocent per m3 in 2017.
De scherpe daling van de gasbaten tussen 2014 en 2016 heeft ook te maken met de vaste kosten van de gaswinning. De vaste kosten nemen niet evenredig af met de productie en dat drukt de opbrengst voor de overheid.