De gevolgen van de coronacrisis leiden tot een historisch groot begrotingstekort en onzekerheid voor de overheidsfinanciën. Het overheidssaldo komt in 2020 naar verwachting uit op ‒ 7,2 procent van het bbp. In de naoorlogse periode is het saldo niet eerder zo sterk omgeslagen (zie figuur 1.3.1). Ook in 2021 blijft het saldo met ‒ 5,5 procent naar verwachting sterk negatief. Vanuit het trendmatig begrotingsbeleid mogen de belastinginkomsten en de uitgaven aan WW en bijstand meeademen met de economie. De lagere belastinginkomsten en hogere WW- en bijstandsuitgaven door de crisis leiden hierdoor tot een verslechtering van het saldo. Daarbovenop komen de noodmaatregelen. Deze tellen op tot circa 35 miljard euro in 2020 en verklaren het grootste deel van het begrotingstekort.20 De onzekerheid rondom de ontwikkeling van de overheidsfinanciën is aanzienlijk groter dan in normale tijden. Als het economisch herstel vertraging oploopt, kunnen de overheidsfinanciën zich ook slechter ontwikkelen.

Figuur 1.3.1 Ontwikkeling overheidssaldo in procenten bbp21

Bron: CPB en ministerie van Financiën

De collectieve uitgaven stijgen fors. In 2020 stijgt de uitgavenquote tot 46 procent van het bbp. In 2021 dalen de uitgaven in procenten van het bbp naar verwachting licht, maar zijn deze nog steeds hoger dan na de interventies in de financiële sector tijdens de vorige crisis. Deze stijging van de uitgaven is vooral het gevolg van de uitzonderlijke noodmaatregelen. Ook de werkloosheidsuitgaven nemen toe, maar dit effect wordt deels gedempt door diezelfde noodmaatregelen gericht op baanbehoud. De lastenquote daalt in 2020 als gevolg van de fiscale noodmaatregelen en de doorwerking van de economische krimp. Zo zorgen lagere consumptie van huishoudens en lagere winsten van bedrijven voor lagere opbrengsten uit de btw en vennootschapsbelasting (vpb).

Figuur 1.3.2 Ontwikkeling collectieve uitgaven en lasten in procenten bbp

Bron: CPB

De noodmaatregelen en de extra investeringen gaan niet ten koste van de reguliere uitgaven aan bijvoorbeeld zorg, onderwijs en veiligheid. In de Voorjaarsnota is besloten het uitgavenplafond te corrigeren voor de noodmaatregelen. Daarnaast wordt het plafond gecorrigeerd voor het naar voren halen van investeringsprojecten op het gebied van IenW en Defensie en vallen de uitgaven uit het Nationaal Groeifonds buiten het uitgavenplafond. Ook wordt het plafond gecorrigeerd voor het naar voren halen van investeringen op Europees niveau in het kader van het nieuwe MFK en de uitvoeringskosten voor het UWV gerelateerd aan de hogere instroom in de WW en bijstand. Tot slot wordt het uitgavenplafond gecorrigeerd voor diverse schuiven tussen inkomsten en uitgaven. Zo levert het bevriezen van het hoge tarief in de vpb, het verhogen van de overdrachtsbelasting en het tarief in de eerste schrijf budgettaire ruimte op die wordt aangewend voor extra uitgaven voor het bedrijvenpakket, woningmarktpakket, en het verhogen van het kindgebonden budget (zie paragraaf 2.2). Door het plafond aan te passen voor deze uitgaven, gaan deze niet ten koste van de reguliere uitgaven aan bijvoorbeeld zorg, onderwijs en veiligheid. Om het uitgavenplafond te laten sluiten in 2020 en 2021 is tevens een taakstellende onderuitputting ingeboekt voor deze jaren. Deze taakstelling moet worden ingevuld door meevallers die gedurende het jaar optreden.

De overheidsschuld loopt sterk op. De schuld neemt toe van 49 procent bbp in 2019 tot 59 procent van het bbp in 2020. Naast het begrotingstekort wordt deze stijging verklaard door het belastinguitstel. De 12 miljard euro aan uitgestelde belastingen heeft geen effect op het overheidssaldo, maar leidt wel tot een hogere schuld in 2020. Daarnaast neemt de schuldquote toe als gevolg van het noemereffect: doordat het bbp kleiner wordt, valt de schuld als percentage van het bbp hoger uit. Hoewel er in 2021 nog steeds sprake is van een aanzienlijk begrotingstekort stijgt de schuld maar beperkt verder, tot 61 procent van het bbp. Dit komt door de geraamde groei (noemereffect) en doordat het grootste deel van het belastinguitstel in 2021 alsnog binnen komt.

Figuur 1.3.3 Ontwikkeling overheidsschuld in miljarden euro (blauw) en procenten bbp (roze)

Bron: CPB en ministerie van Financiën

Onder het gevoerde beleid van de afgelopen jaren is ruimte gecreëerd om deze schok voor de overheidsfinanciën op te vangen. De afgelopen jaren draaide de economie op volle toeren, met overschotten op de begroting tot gevolg. Onder de systematiek van het trendmatig begrotingsbeleid staat het niveau van de uitgaven grotendeels vast voor de hele kabinetsperiode. Dit geldt ook voor de beleidsmatige ontwikkeling van de inkomsten. Meevallers in het overheidssaldo leiden in principe dus niet tot extra ruimte op de begroting, maar zorgen voor een snellere opbouw van buffers. Hierdoor daalde de schuld sneller dan werd verwacht bij het Regeerakkoord en werd ruimte gecreëerd voor mindere tijden. Door deze ruimte nu in te zetten om de economie te ondersteunen, draagt de overheid bij aan stabiliteit en continuïteit. Hoewel de stijging van de schuld als gevolg van corona historisch groot is, leidt deze stijging niet direct tot een niveau dat in historisch opzicht ongebruikelijk is of schadelijk voor de economie. Mede dankzij de goede kredietwaardigheid van Nederland kunnen de extra miljarden zelfs tegen een negatieve rente worden geleend. De huidige negatieve rente betekent echter niet dat het verhogen van de schuld risicoloos is. De rente kan immers weer gaan stijgen. De crisis illustreert dat schokken zich uit onverwachte hoek kunnen voordoen en snel kunnen leiden tot hoge kosten voor de overheid. Het is daarom zaak ervoor te zorgen dat de begroting ook een volgende crisis even goed kan doorstaan. Paragraaf 3.1 gaat hierop nader in.

De Europese begrotingsregels laten ruimte voor deze uitzonderlijke situatie. Niet alleen in Nederland, maar ook in de rest van Europa zijn de budgettaire gevolgen van de crisis groot. De lenteraming van de Europese Commissie in mei ging uit van een gemiddeld begrotingstekort van 8,5 procent van het bbp in de eurozone. Ook ging deze raming uit van een overschrijding van de tekortnorm van 3 procent van het bbp in vrijwel alle lidstaten. De Europese Commissie heeft, met instemming van de lidstaten, de algemene ontsnappingsclausule in de Europese begrotingsregels geactiveerd. Dit betekent dat lidstaten tijdelijk mogen afwijken van de reguliere vereisten voor de ontwikkeling van het structurele begrotingssaldo. In het najaar zal de budgettaire situatie in de lidstaten opnieuw beoordeeld worden op basis van de herfstraming van de Europese Commissie. Het is op dit moment nog onduidelijk hoe lang de algemene ontsnappingsclausule geactiveerd blijft. Ook is nog niet duidelijk of en wanneer de commissie een besluit neemt over het al dan niet openen van een buitensporigtekortprocedure. De geplande bredere evaluatie van de Europese begrotingsregels is door corona uitgesteld tot 2021.

Figuur 1.3.4 Ontwikkeling overheidssaldo in geselecteerde EU-landen in procenten bbp

Bron: ministerie van Financiën (Nederland), lenteraming Europese Commissie (overige landen)

Na 2021 verbeteren de begrotingscijfers naar verwachting weer, maar dit is afhankelijk van het economisch herstel. De meest recente raming van het CPB laat een geleidelijke verbetering van het economisch beeld na 2020 zien. Dit leidt tot hogere belastinginkomsten en lagere werkloosheidsuitgaven. Ook loopt het effect van de tijdelijke noodmaatregelen af. Hierdoor komt het tekort in 2023 naar verwachting weer onder de 3 procent van het bbp. De schuld zal als percentage van het bbp weer geleidelijk afnemen. De onzekerheid is hier echter groot. De middellangetermijnraming (MLT) kent ook een ongunstig scenario waarin een tweede golf van het coronavirus uitbreekt. In dit zogenoemde dieperdalscenario is ook sprake van krimp in 2021 en duurt het economisch herstel langer. Als de crisis langer aanhoudt, kunnen de uitgaven en inkomsten verder uit de pas blijven lopen. De schuld kan dan hoger uitkomen dan nu voorzien. Dit is een risico voor de overheidsfinanciën.

Figuur 1.3.5 Ontwikkeling saldo basis- en dieperdalscenario in procenten bbp

Bron: ministerie van Financiën voor saldo basisscenario, CPB voor saldo dieperdalscenario.

Volgens de laatste inschatting van het CPB is er sprake van een houdbaarheidstekort. De overheidsfinanciën zijn houdbaar als toekomstige generaties van dezelfde (sociale) voorzieningen gebruik kunnen maken zoals nu, zonder dat daarvoor de belastingen moeten worden verhoogd. Het is onder de huidige omstandigheden niet verstandig om te bezuinigen, maar het houdbaarheidstekort betekent dat het op termijn nodig zal zijn om de lasten te verhogen of de uitgaven te verlagen om te voorkomen dat de schuld blijft oplopen. Het saldo is gebaseerd op aannames voor de (zeer) lange termijn, en is dus met onzekerheid omgeven. Het houdbaarheidssaldo is deze kabinetsperiode omgeslagen van een klein overschot voor het Regeerakkoord tot een tekort van circa 3 procent van het bbp nu. Deze verslechtering is vooral het gevolg van de verslechterde overheidsfinanciën in de komende kabinetsperiode en het feit dat de uitgaven aan langdurige zorg harder stijgen dan eerder werd verwacht. Dit laatste leidt tot een houdbaarheidsverslechtering doordat de zorgvraag in de komende decennia toeneemt door de vergrijzing. Daarnaast leiden intensiveringen uit het Regeerakkoord en het minder hard laten stijgen van de AOW-leeftijd tot structureel hogere uitgaven. Tijdelijke maatregelen, zoals de huidige noodpakketten, hebben in principe enkel effect op het houdbaarheidssaldo via de hogere rentelasten op een hogere schuld.

De ontwikkeling van de overheidsschuld is zeer gevoelig voor economische schokken. Nieuwe schokken kunnen zich in de toekomst blijven voordoen. De omvang en de timing van nieuwe schokken is niet te voorzien, maar zeker is dat de uitgangspositie van de overheidsfinanciën de mate bepaalt waarin de overheid risico’s kan dragen. Om een beeld te krijgen van de impact van een aantal grote schokken op de overheidsfinanciën, heeft het kabinet het CPB verzocht om een schokproef van de overheidsfinanciën uit te voeren.22 Het CPB heeft deze risicoanalyse vanaf 2011 al driemaal uitgevoerd. Bij het onderzoek heeft het CPB van enkele economische scenario’s in kaart gebracht, welk effect deze hebben op de Nederlandse economie en overheidsfinanciën. Het CPB werkt daarbij met drie scenario’s: een financiële crisis, een Europese schuldencrisis en een wereldwijde economische crisis. Uit de schokproef blijkt dat een economische schok kan leiden tot een sterk stijgende overheidsschuld (zie figuur 1.3.6). In de scenario’s van een financiële of mondiale economische crisis loopt de schuld in een paar jaar tijd zelfs op tot om en nabij 100 procent van het bbp. Dat een dergelijke stijging in de praktijk kan optreden, hebben we gezien tijdens de financiële crisis, toen de overheidsschuld met 25 procentpunt bbp toenam. Ook tijdens de huidige crisis loopt de schuld weer op. Door de afbouw van de schuld in de afgelopen jaren kan de begroting de huidige oploop aan. Hoewel de doorgerekende scenario’s illustratief zijn en de schokproef geen uitspraken doet over de kans dat deze zich voordoen, benadrukt de schokproef het belang van voldoende buffers in de overheidsfinanciën.

Figuur 1.3.6 Schokproef overheidsfinanciën

Bron: CPB en ministerie van Financiën

Garanties zijn een effectief crisisinstrument en dragen bij aan economisch herstel door het wegnemen van onzekerheid. De overheid is in staat om risico’s te dragen die de markt niet op zich kan nemen, zeker in tijden van crisis. Het wegnemen van risico’s zorgt ervoor dat financiers het vertrouwen hebben om te investeren en uit te lenen. Dit vertrouwenseffect is extra sterk tijdens een economische crisis. Het kabinet heeft er daarom bewust voor gekozen om bestaande garantieregelingen te verruimen en nieuwe regelingen aan te gaan. Zo is een aantal bestaande regelingen voor ondernemersfinanciering zoals de Borgstelling MKB-kredieten (BMKB) en de Garantie Ondernemingsfinanciering (GO) verruimd en versoepeld. Daarnaast staat de overheid garant voor de financiële risico’s die voortvloeien uit de gezamenlijke inkoop van genees- en hulpmiddelen gerelateerd aan de behandeling van COVID-19, voor lerancierskredieten aan de detailhandel en de lening aan KLM. Ook is Nederland internationale garantieverplichtingen aangegaan om de crisis te bestrijden, waaronder voor het IMF, SURE, Next Generation EU (NGEU) en de Europese Investeringsbank (EIB).

Garanties zijn niet gratis. Wanneer de garantie wordt ingeroepen is de rekening voor de overheid. Door de coronagerelateerde garanties steeg het totale uitstaand risico aan garanties en achterborgstellingen met ruim 60 miljard tot circa 68 procent van het bbp. Daarnaast verstrekte het Rijk sinds de coronacrisis voor ruim 1,8 miljard euro aan leningen. Door een aantal van de reguliere voorwaarden voor de garanties op ondernemersfinanciering los te laten, zijn de verwachte schades op deze regelingen toegenoemen. Zo is de gevraagde premie niet in alle gevallen kostendekkend voor de verwachte verliezen. Bestaande en nieuwe garanties zijn daarmee een aanzienlijk risico voor de begroting. De overheid kan deze extra risico's nemen doordat het uitstaand risico, mede door het nee-tenzij-beleid ten aanzien van garanties, in eerdere jaren is afgebouwd.23

Figuur 1.3.7 Ontwikkeling uitstaand risico garanties (links) en uitsplitsing coronagerelateerde garanties (rechts) in miljarden euro