De BTW-richtlijn 2006 kent ook een mogelijkheid het btw-nultarief toe te passen voor zover zonnepanelen worden geleverd en geïnstalleerd op openbare en andere gebouwen die worden gebruikt voor activiteiten van algemeen belang. Gelet op de hiervoor genoemde doelstellingen van het kabinet is het gewenst om het btw-nultarief zo snel mogelijk toe te passen op de levering en installatie van zonnepanelen op of in de onmiddellijke nabijheid van woningen (per 1 januari 2023). Daarom is ervoor gekozen die maatregel nu voor te stellen en daarin niet de openbare gebouwen en andere gebouwen die worden gebruikt voor activiteiten van algemeen belang mee te nemen. Verder onderzoek zal moeten plaatsvinden (met name gericht op de afbakeningsproblematiek) of en zo ja in hoeverre het mogelijk en wenselijk is het btw-nultarief ook toe te passen wanneer zonnepanelen worden geleverd en geïnstalleerd op openbare en andere gebouwen die worden gebruikt voor activiteiten van algemeen belang.

De levering en de installatie van zonnepanelen, is op dit moment belast met 21% btw. Particuliere zonnepaneelhouders kunnen deze btw geheel of gedeeltelijk terugvragen door zich te registreren en aangifte te doen voor de btw. Zonnepaneelhouders zijn namelijk btw-ondernemer wanneer zonnepaneelhouders stroom tegen vergoeding aan het energiebedrijf leveren.81 In de praktijk levert dit voor zonnepaneelhouders en de Belastingdienst een aanzienlijke administratieve en uitvoeringslast op. Het gaat om grote aantallen particuliere zonnepaneelhouders, die niet goed thuis zijn in de btw-regelgeving en deze als ingewikkeld ervaren. Met specifiek beleid tracht de Belastingdienst nu al de administratieve lasten van particuliere zonnepaneelhouders zoveel mogelijk te verminderen.82 Ook kunnen zonnepaneelhouders net als andere btw-ondernemers gebruikmaken van de kleineondernemersregeling (KOR)83, indien hun jaaromzet niet meer is dan het drempelbedrag (nu € 20.000). Het hiervoor bedoelde beleid voorkomt echter niet dat particuliere zonnepaneelhouders meerdere administratieve stappen moeten doorlopen om de btw (gedeeltelijk)84 terug te krijgen en dat bij de Belastingdienst een uitvoeringslast ontstaat.85 Het beleid voorkomt ook niet dat zonnepaneelhouders of andere ondernemers die gebruik maken van de kleineondernemersregeling (KOR-ondernemers) geen btw-aftrek krijgen als zij voor hun woning (opnieuw) zonnepanelen aanschaffen of laten installeren.86

De toepassing van een btw-nultarief op de levering en installatie van zonnepanelen op of in de onmiddellijke nabijheid van woningen leidt tot lastenverlichting voor particuliere zonnepaneelhouders en uitvoeringsverlichting voor de Belastingdienst. Door de toepassing van een btw-nultarief drukt er geen btw meer op de aanschaf en de installatie van de zonnepanelen87, waardoor er geen teruggaafbelang is bij particuliere zonnepaneelhouders. Voor de stroomleveringen aan het energiebedrijf kan in de meeste gevallen gebruik worden gemaakt van de KOR zonder aanmeldverplichting door de registratiedrempel.88 Voor veel particuliere zonnepaneelhouders zal het introduceren van een btw-nultarief op de aanschaf en de installatie van zonnepanelen, in samenhang met de genoemde registratiedrempel, ertoe leiden dat zij geen btw-druk of -verplichtingen hebben, waardoor hun administratieve lasten wegvallen. Dat betekent dat particulieren vaak btw-vrij in zonnepanelen kunnen investeren zonder zich bij de Belastingdienst als btw-ondernemer te hoeven melden. De Belastingdienst hoeft dan ook niet langer de aanmeldingen en btw-aangiften van hen te verwerken. De toepassing van een btw-nultarief lost ook het hiervóór gesignaleerde probleem op voor KOR-ondernemers die zonnepanelen aanschaffen of erbij laten plaatsen. In deze gevallen wordt immers geen (alsdan: niet-aftrekbare) btw meer in rekening gebracht.89 Het kabinet stelt voor een btw-nultarief toe te passen op leveringen, intracommunautaire verwervingen, invoer90 en installatie van zonnepanelen en zonnepanelen als dakbedekking, bestemd om te worden geïnstalleerd op of in de onmiddellijke nabijheid van woningen.

De vermindering van administratieve en uitvoeringslasten voor zonnepaneelhouders en de Belastingdienst is de voornaamste doelstelling van de introductie van een btw-nultarief op de levering en installatie van zonnepanelen en zonnepanelen als dakbedekking op of in de onmiddellijke nabijheid van woningen.91 Daarnaast is te verwachten dat deze administratieve lastenverlichting stimulerend werkt op de aanschaf van zonnepanelen. Het wordt immers eenvoudiger om zonder btw-druk in zonnepanelen en zonnepanelen als dakbedekking te investeren, ook bij herinvestering. Ook kan de maatregel voor verhuurondernemers, indien zij geen btw-aftrek hebben wanneer zij zonnepanelen (laten) installeren (zoals, in sommige gevallen, woningcorporaties), een belastingvoordeel opleveren dat de investering hierin stimuleert.92 Tot slot levert een btw-nultarief op de levering en installatie van zonnepanelen als dakbedekking een stimulering op omdat het gedeelte van de btw dat toerekenbaar is aan de functie als dakbedekking en aan het privégebruik niet op aangifte kon/kan worden afgetrokken.

Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie

Het terugvragen van de btw bij aanschaf van zonnepanelen levert, ondanks speciaal op de zonnepaneelhouders toegepast beleid, voor zowel zonnepaneelhouders als de Belastingdienst een administratieve en uitvoeringslast op. De primaire doelstelling van de voorgestelde maatregel is om deze lasten zoveel mogelijk weg te nemen. Deze maatregel is naar verwachting doeltreffend omdat zonnepaneelhouders zich na aankoop/installatie niet meer hoeven te melden voor de btw-teruggaaf. Het nultarief lost daarnaast ook problemen op die de KOR oproept bij een herinvestering in zonnepanelen.

Niet-financiële instrumenten worden al ingezet om de administratieve lasten voor de belastingplichtige, particuliere zonnepaneelhouders te beperken. De Belastingdienst stroomlijnt en digitaliseert het aanmeldproces en voorziet via een beleidsbesluit in tegemoetkomingen en informatie aan particuliere zonnepaneelhouders. Dit specifieke beleid gaat echter nog steeds gepaard met hoge uitvoeringslasten bij de Belastingdienst en zonnepaneelhouders blijven toch een zekere administratieve last ervaren. Zolang er sprake is van een heffing lijkt het niet mogelijk de administratieve lasten effectief verder te verminderen. Met deze maatregel wordt dat doel wel bereikt, tegen niet al te hoge budgettaire kosten. De maatregel is daarmee naar verwachting doelmatig.