In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag legt elke minister verantwoording af over de rechtmatigheid van de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen, het gevoerde financieel en materieel beheer, de totstandkoming van de beleidsinformatie en over eventuele overige aspecten van de bedrijfsvoering van het desbetreffende departement. In dit hoofdstuk van het Financieel Jaarverslag van het Rijk wordt mede op basis van deze bedrijfsvoeringsparagrafen een rijksbreed beeld geschetst.
Rechtmatigheid van de uitgaven in 2011
Het niveau van rechtmatigheid van de verplichtingen, ontvangsten en uitgaven van het Rijk is in 2011 wederom hoog. Het percentage onrechtmatigheden ligt voor het gehele Rijk, evenals voorgaande jaren, ruim onder de gestelde norm (tolerantie) van 1 procent van de totale uitgaven in 2011.
Voor de rechtmatigheid heeft Nederland de lat hoog gelegd. Er wordt een tolerantiegrens van 1 procent gehanteerd voor het begrotingshoofdstukniveau (met uitzondering van kleine begrotingshoofdstukken). Internationaal zijn vaak hogere toleranties gebruikelijk en worden geen tolerantiegrenzen voor het begrotingsartikelniveau gehanteerd. Voor de uitgaven van de Europese Unie geldt bijvoorbeeld een tolerantiegrens van 2 procent (alleen voor het begrotingshoofdstukniveau). Dit betekent dat ondanks de hieronder genoemde overschrijdingen van de toegestane tolerantiegrenzen het totaalbeeld over de rechtmatigheid in een internationale vergelijking een goede prestatie genoemd kan worden.
Bij 2 ministeries (OCW en I&M) is sprake van onrechtmatigheden die de toegestane (rapporterings)toleranties overschrijden:
-
1. OCW heeft een overschrijding van de artikeltolerantie op de verplichtingen van artikel 4 (Beroeps- en volwasseneducatie) van € 25,1 miljoen. Dit wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door onvoldoende onderwijstijd bij een aantal MBO-opleidingen. De betreffende instellingen worden maatregelen opgelegd.
-
2. OCW heeft bij de baten-lastendiensten DUO (Dienst Uitvoering Onderwijs) en Nationaal Archief een overschrijding van de tolerantiegrens (op totaalniveau) van € 21 miljoen in verband met onrechtmatige betalingen als gevolg van het niet naleven van de Europese aanbestedingsregels.
-
3. Het ministerie van I&M heeft een overschrijding van de tolerantiegrens op artikel 41 (Ondersteuning functioneren I&M) van € 45 miljoen. Dit is veroorzaakt door het (overwogen) niet naleven van de Europese Aanbestedingsregels voor een contract.
Nadere toelichting op deze overschrijdingen is opgenomen in de bedrijfsvoeringsparagrafen in de jaarverslagen van de betreffende departementen.
Daarnaast is in 2011 bij een aantal departementen sprake van onzekerheid over de rechtmatige besteding van de specifieke uitkeringen 2010 die in 2011 zijn vastgesteld (zie paragraaf 3.3 voor nadere toelichting). Dit heeft bij de volgende departementen geleid tot het overschrijden van de toegestane (rapporterings)toleranties:
-
1. Bij VenJ is de artikeltolerantie van artikel 14 (Jeugd) met € 182,7 miljoen overschreden, aangezien onzekerheid bestaat over de rechtmatige besteding van € 209 miljoen aan afgerekende specifieke uitkeringen op dit artikel;
-
2. Bij VWS is de artikeltolerantie van artikel 44 (Maatschappelijke ondersteuning) overschreden, aangezien onzekerheid bestaat over de rechtmatige besteding van € 49,9 miljoen aan afgerekende specifieke uitkeringen op dit artikel;
-
3. Bij BZK is de artikeltolerantie van artikel 44 (Stimuleren krachtige steden, vitale wijken en voldoende woningbouw) overschreden met maximaal € 44,3 miljoen, aangezien onzekerheid bestaat over de rechtmatige besteding van maximaal € 50 miljoen aan afgerekende specifieke uitkeringen op dit artikel;
-
4. Bij het Infrastructuurfonds is de artikeltolerantie van artikel 14 (Mobiliteitsfondsen) overschreden, aangezien € 18 miljoen van de uitgaven op dat artikel als onzeker wordt aangemerkt.
In 2012 zullen, voor zover mogelijk, door deze departementen aanvullende werkzaamheden worden uitgevoerd om alsnog de vereiste zekerheid te verkrijgen over de juiste besteding van deze specifieke uitkeringen.
De voorschotten voor de specifieke uitkeringen 2012 die door de departementen zijn verstrekt aan gemeenten en provincies zijn niet onzeker, aangezien deze voorschotten in de meeste gevallen niet zijn gebaseerd op de verantwoordingsinformatie uit 2010, waarover onzekerheid bestaat. De in 2011 verstrekte voorschotten worden pas vastgesteld nadat de hiervoor noodzakelijke betrouwbare verantwoordingsinformatie is ontvangen en beoordeeld door de departementen.
In vergelijking met 2010 zijn in 2011 alleen toleranties op de genoemde begrotingsartikelen overschreden en geen toleranties op begrotingshoofdstukniveau.
Het gevoerde financieel beheer en materieel beheer
Uit de (bedrijfsvoeringsparagrafen in de) departementale jaarverslagen, de samenvattende auditrapporten en de bevindingen van de Algemene Rekenkamer komt het beeld naar voren dat het financieel en materieel beheer rijksbreed grotendeels op orde is. In de afgelopen jaren hebben de aandacht voor het financieel en materieel beheer en de ingezette verbeteringen ertoe geleid dat een deel van de bestaande problemen is opgelost en er binnen het beheer geen nieuwe grote problemen zijn ontstaan. Op basis van de kwaliteitskaart bedrijfsvoering van de Algemene Rekenkamer blijkt eveneens dat bij meer dan 95 procent van de bedrijfsvoeringsprocessen geen onvolkomenheden zijn geconstateerd.
Een beperkt deel (minder dan 5 procent van de bedrijfsvoeringsprocessen) van het financieel en materieel beheer van de ministeries vertoont echter nog tekortkomingen die voor verbetering vatbaar zijn. Een aantal van de tekortkomingen is langlopend en blijkt lastig definitief op te lossen. Een deel van de (langlopende) tekortkomingen in het financieel en materieel beheer is in 2011 echter inmiddels opgelost of verbeterd. Bovendien zijn er in 2011 bij veel ministeries verbeteringen gerealiseerd in de bedrijfsvoering:
-
• Het subsidiebeheer bij het ministerie van VWS werd in 2010 door de Algemene Rekenkamer als ernstige onvolkomenheid aangemerkt. Het ministerie van VWS heeft maatregelen genomen (versterking interne controle en verscherpt toezicht) waardoor het subsidiebeheer in 2011 is verbeterd. Het inkoopbeheer (contractbeheer en bevoegdheden) en het informatiebeheer (toegangsbeveiliging Subsidieplein) vertonen nog tekortkomingen. Het verplichtingenbeheer is in 2011 sterk verbeterd.
-
• Ondanks de grote reorganisatie en personele taakstelling laat het financieel beheer bij het ministerie van Defensie in 2011 op onderdelen een duidelijke vooruitgang zien. Het verplichtingenbeheer (mutaties en beheer projecten) vertoont nog tekortkomingen. Het beheer van gevoelig materieel (wapen- en munitiebeheer) blijft een zorg voor nagenoeg alle defensieonderdelen. De voortgang van de schoning van de personeelsdossiers blijft eveneens een belangrijk aandachtspunt. Met een integrale voortgangsrapportage wil Defensie in 2012 de noodzakelijke verbeteringen in het beheer meer planmatig gaan beheersen.
-
• Het personeelsbeheer bij de diensten van het ministerie van VenJ (uitvoering van de personeelsprocessen) is in 2011 verbeterd. De interne controle op de verwerking van de mutaties vertoont nog wel tekortkomingen. Voor het kerndepartement zijn evenals in 2010 extra controlewerkzaamheden uitgevoerd om de rechtmatigheid van de verantwoorde personeelsuitgaven in P-Direkt (zie paragraaf 3.3) te waarborgen. In 2011 is veel aandacht besteed aan het verbeteren van de inkoopprocessen. Het contractmanagement, de naleving van de Europese aanbestedingsregels, de inkoopdossiers en de implementatie van het nieuwe financiële systeem Leonardo vertonen nog tekortkomingen. Het verbeterplan voor het inkoopbeheer heeft geleid tot een daling van het aantal onrechtmatige inkopen. In 2011 zijn voor een bedrag van rond de 24,9 miljoen euro (in 2010: circa 30 miljoen euro) de Europese Aanbestedingsregels niet nageleefd. Deze verbetering ten opzichte van 2010 is weliswaar minder dan het door VenJ gestelde ambitieniveau, maar als gevolg van de departementale herindeling is het inkoopvolume ook toegenomen.
-
• In 2011 heeft de Belastingdienst veel aandacht besteed aan de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering die de Algemene Rekenkamer bij het jaarverslag 2010 had geconstateerd. Dit betrof de invoering van het nieuwe toeslagensysteem, de beheersing van de ICT-uitgaven, de invoering van de nieuwe wijze van testen, het personeelsbeheer en de dossiervorming voor de omzetbelasting en loonheffing. Hierdoor is een groot deel van de tekortkomingen uit 2010 opgelost. De afronding van de verbetermaatregelen inzake testen en personeelsbeheer loopt nog door in 2012. De Belastingdienst heeft, mede onder invloed van een groeiend aantal, zijn doelstellingen voor het tijdig afhandelen van bezwaarschriften en klachten in 2011 niet geheel gerealiseerd. Binnen de informatievoorzienings- en voortbrengingsketen is verdere voortgang geboekt (uitwijk- en portfoliomanagement). Na de overgang naar P-Direkt eind oktober 2011 was in de laatste maanden van het jaar de interne beheersing bij het ministerie van Financiën nog onvoldoende. In 2012 worden maatregelen getroffen ter verbetering. Bij het kerndepartement vertoont het contractbeheer (contractenregister) tekortkomingen en zijn niet in alle gevallen de Europese aanbestedingsregels nageleefd.
-
• OCW heeft in 2011 diverse maatregelen genomen om het inkoopproces te verbeteren. De naleving van Europese aanbestedingsregels en de contractadministratie vertonen nog tekortkomingen. Op het gebied van informatiebeveiliging heeft OCW in 2011 verbeteringen doorgevoerd in de coördinatie en het toezicht op het informatiebeveiligingsbeleid. Tevens zijn er risicoanalyses uitgevoerd. De informatiebeveiliging is echter nog niet bij alle onderdelen van OCW op orde. OCW heeft P-Direkt nog onvoldoende ingeregeld: niet alle beheersingsmaatregelen zijn beschreven en een interne controleplan ontbreekt nog.
-
• In oktober 2010 zijn de ministeries van LNV en EZ samengevoegd tot het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I). In 2011 is gewerkt aan de verdere integratie van de organisatie, processen en informatiesystemen. Met ingang van januari 2012 beschikt EL&I over een nieuw geïntegreerd financieel informatiesysteem. Het financieel en materieel beheer is ordelijk en vertoont een stabiel positief beeld ten opzichte van 2010. De Europese Commissie (EC) heeft in 2011 boetes opgelegd inzake in het verleden ingediende rekeningen. Om nieuwe boetes te voorkomen wordt ingezet op vereenvoudiging van nieuwe EU-regelgeving en het aanscherpen van het interne toezicht. AgentschapNL heeft in 2011 de interne procedures aangepast en de deskundigheid op het gebied van de inkoop en Europese voorschriften in een centrale adviesfunctie gebundeld. De naleving van de procedures voor opdrachtverlening en Europese aanbesteding bij de DICTU (Dienst ICT Uitvoering), nVWA (nieuwe Voedsel- en Warenautoriteit) en Agentschap Telecom vertoonden in 2011 nog tekortkomingen.
-
• Het Fonds Economische Structuurversterking (FES) is met ingang van 2011 buiten werking gesteld. Vanaf 2011 zijn de betreffende vakministers verantwoordelijk voor het afleggen van verantwoording over uitgaven van (voormalige) FES-projecten en het informeren van de Tweede Kamer over het eventueel niet doorgaan van lopende FES-projecten.
-
• Bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M), onderdeel Rijkswaterstaat, was gedurende 2011 de contractbeheersing van de prestatiecontracten «oude stijl» van onvoldoende niveau. Nieuwe contracten worden met het nieuwe systeemgerichte contractbeheersingssysteem (SCB) beheerst. De contracten «oude stijl» worden in 2012 toereikend beheerst en zijn tevens een aflopende zaak. De personele administraties van voormalig VROM en voormalig V&W zijn inmiddels geïntegreerd. Deze integratie bood tevens de gelegenheid om de tekortkomingen in het personeelsbeheer bij voormalig VROM te verbeteren. Een deel van deze tekortkomingen is daarmee in 2011 verholpen. De informatiebeveiliging vertoont nog tekortkomingen (kwaliteit registratie vertrouwensfuncties en beheersing Wet bescherming persoonsgegevens).
-
• Het financieel en materieel beheer van het ministerie van SZW als geheel is in 2011 verbeterd. Het contractbeheer en de naleving van de Europese aanbestedingsregels zijn verbeterd, maar nog niet van voldoende kwaliteit. In 2012 worden om die reden nog enkele verbetermaatregelen genomen. Het subsidiebeheer is verbeterd op de punten tijdigheid van de verleningen en vaststellingen. Hier zijn echter nog verdere verbeteringen nodig, net als voor de volledigheid van de dossiers. De informatiebeveiliging bij het ministerie van SZW is op onderdelen nog voor verbetering vatbaar (actualiseren beveiligingsbeleid).
-
• Bij het ministerie van BuZa heeft de kwaliteit van het financieel beheer (inclusief verplichtingenbeheer) zich in 2011 – net als in 2010 – positief ontwikkeld. Het archief- en dossierbeheer op de posten en het materieel beheer ten aanzien van de huisvesting in het buitenland zijn verder verbeterd. De regie op de informatiebeveiliging en privacyvoorwaarden bij uitbesteding van geautomatiseerde systemen vertoont tekortkomingen en zal met de nieuwe Baseline Informatiebeveiliging worden verbeterd.
-
• BZK heeft in 2011 een deel van de laatste betalingsachterstanden van de voormalige eilanden van de Nederlandse Antillen beoordeeld en gesaneerd. De betalingsachterstanden die eind 2011 zijn ingediend en beoordeeld worden in 2012 afgewikkeld. De informatiebeveiligingsplannen bij BZK zijn verouderd. In 2011 is een start gemaakt met de actualisatie. In 2012 zullen alle plannen worden geactualiseerd. Het contractbeheer is nog niet centraal belegd. Het voorschotten- en verplichtingenbeheer en het beheer rond subsidies en bijdragen bij Koninksrijksrelaties verdienen nog veel aandacht. De bedrijfsprocessen bij agentschap Doc-Direct verliepen in 2011 nog niet voldoende ordelijk en beheerst.
-
• De overgang van de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES) naar Caribisch Nederland per 10 oktober 2010 heeft vooral bij de ministeries van SZW, OCW, VWS en Financiën gevolgen gehad voor het financieel beheer omdat deze departementen verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van wet- en regelgeving met financieel belang op de BES-eilanden. In 2011 is door extra inspanningen het financieel beheer en materieel beheer bij de Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN) verbeterd. Extra aandacht is echter nog nodig in 2012 om het financieel beheer op orde te krijgen. Bij het ministerie van SZW gaat het om de beoordeling van de uitgaven voor uitkeringen in Caribisch Nederland. Door gebrek aan (betrouwbare) informatie bestaat er onzekerheid over de rechtmatigheid van deze verstrekte uitkeringen. Bij het ministerie van VWS waren de afspraken met de RCN en het Zorgverzekeringskantoor over de verdeling van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en beheershandelingen nog onvoldoende uitgewerkt. Bij het ministerie van OCW zijn de afhandeling van verantwoordingsdocumenten en de tijdige en betrouwbare informatiestroom vanuit het administratiekantoor en de RCN nog belangrijke aandachtspunten. De Belastingdienst heeft veel inspanningen geleverd om de heffings- en inningsprocessen op de BES-eilanden verder te ontwikkelen. Hierop aansluitend wordt in 2012 de interne beheersing ten aanzien van het verantwoordingsproces verder verbeterd. Bij BZK (Koninkrijksrelaties) is in 2011 gewerkt aan de verbetering van het financieel en materieel beheer van de in 2010 opgerichte RCN. De verbeteracties lopen in 2012 door.
In 2011 hebben belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen plaatsgevonden in de organisatie van de financiële functie, het beleid en in de regelgeving. Deze ontwikkelingen worden toegelicht in de volgende paragraaf. De verdere verbeteringen op deze terreinen, zoals de volledige invoering van het rijksbrede uniforme subsidiekader, de verbetering van de inkoopinfrastructuur en de nieuwe Aanbestedingswet, zullen bijdragen om de gesignaleerde tekortkomingen te verminderen.
Totstandkoming beleidsinformatie
De totstandkoming van beleidsinformatie is binnen het Rijk over het algemeen ordelijk en controleerbaar. Op onderdelen zijn bij diverse ministeries nog wel verbeteringen mogelijk:
-
• Bij het ministerie van VWS is het proces van de totstandkoming van de prestatie-indicatoren onvoldoende duidelijk beschreven. Verder ontbreken gestructureerde dossiers over de totstandkoming van de beleidsinformatie.
-
• Bij het Ministerie van BZK is de tijdige aanlevering van de beleidsinformatie een aandachtspunt.
-
• Bij het ministerie van I&M is de bruikbaarheid en betrouwbaarheid van de beleidsinformatie een aandachtspunt, omdat bij bepaalde beleidsinformatie kwaliteitseisen of een plausibiliteitstoets ontbreken.
-
• Bij het ministerie van Defensie is de kwaliteit van de broninformatie nog niet altijd op orde en zijn de prestatie-indicatoren nog niet in alle gevallen valide.
-
• Bij OCW is bij een beperkt aantal prestatie-indicatoren sprake van onvoldoende tijdige vulling van het indicatorenregister. De prestatiegegevens zijn echter in voldoende mate deugdelijk in het departementaal jaarverslag opgenomen.
-
• Bij VenJ kan de definitie van de beleidsindicatoren nog worden verbeterd evenals de controleerbaarheid van het aggregatieproces van de overige niet-financiële informatie.
De diversiteit aan opmerkingen over de totstandkoming van de beleidsinformatie wijst uit dat blijvende aandacht gewenst is om een ordelijke en controleerbare totstandkoming van beleidsinformatie te waarborgen.
In het Verantwoordingsdebat over 2009 is veel aandacht geschonken aan de beschikbaarheid van zogenoemde beleidsinformatie bij begrotingsartikelen. Met name is gesignaleerd dat er een groeiend beroep wordt gedaan op de «comply or explain» bepaling. Met de Algemene Rekenkamer en met de Tweede Kamer is afgesproken dat met ingang van 2006 begrotingen en jaarverslagen voorzien worden van concrete informatie over doelen en prestaties (comply). Indien het verstrekken van beleidsinformatie niet zinvol of relevant is, moet dit in de begroting of het jaarverslag worden uitgelegd (explain). Het aantal gevallen waarin wordt voldaan aan het verstrekken van beleidsinformatie (comply) is inmiddels redelijk stabiel. In steeds minder gevallen wordt er helemaal niet uitgelegd waarom beleidsinformatie ontbreekt. Invoering van de «comply or explain» regeling heeft er toe geleid dat er in steeds meer gevallen goed wordt uitgelegd dat er geen adequate beleidsinformatie beschikbaar is.
Door de invoering van Verantwoord Begroten (zie ook paragraaf 3.3) komt de «comply or explain» regeling te vervallen. Door Verantwoord Begroten zullen per begrotingsartikel de beleidsambities, de feitelijke beleidsinzet en financiële consequenties beter op elkaar aansluiten waardoor de koppeling tussen geld en beleid wordt versterkt. Beleidsinformatie wordt voortaan beter afgestemd op de beleidsinzet en op de rol en de verantwoordelijkheid van de minister voor een bepaald beleidsterrein. Dit kan ook betekenen dat er geen zinvolle beleidsinformatie is. In dat geval hoeft er niets te worden uitgelegd. Wel zal, vaker dan voorheen, worden verwezen naar een beleidsnota of beleidsevaluatie waarin beleidsinformatie is opgenomen. Vanwege de complexiteit van effectmeting, is een beleidsevaluatie meestal het beste middel om de effectiviteit van beleid te bepalen. De complexe werkelijkheid kan veelal niet worden samengevat in een simpele indicator. Het daadwerkelijk gebruik van kwantitatieve beleidsinformatie voor beleidsnota’s en -evaluaties is een krachtige stimulans voor betrouwbaarheid en een zorgvuldige totstandkoming van informatie. De eerste ervaringen met Verantwoord Begroten in de begroting 2012 laten zien dat maatwerk nodig is om te bepalen welke beleidsinformatie nog relevant is voor opname in de begroting en wanneer het passender is om beleidsinformatie in een nota op te nemen (TK 2010–2011, 31 865, nr. 36). Dit vraagstuk wordt voor de begroting 2013 samen met de Algemene Rekenkamer en de departementen verder opgepakt.