In dit beleidsverslag kijken we terug op de vijf beleidsprioriteiten uit de beleidsagenda van de begroting 2017: de overheidsfinanciën, de Investeringsagenda Belastingdienst, fiscale voornemens, de financiële sector en ten slotte beheer en verkoop van financiële deelnemingen. Na de inleiding volgen per beleidsprioriteit de belangrijkste resultaten.

Inleiding

Het Ministerie van Financiën kan over 2017 positieve cijfers noteren. De overheidsfinanciën zijn sterk verbeterd. De Nederlandse economie groeide flink in 2017 en net als in 2016 is er een overheidsoverschot. De staatsschuld en rentelasten daalden fors. De economische crisis ligt achter ons. Daarnaast hebben we in 2017 verder gewerkt aan de verbetering en versterking van de Europese bankenunie. Mede dankzij Nederlandse inzet zijn op Europees niveau meerdere maatregelen voorgesteld om risico’s in de bankensector verder terug te dringen. Ook is conform onze doelstelling een substantiële reductie van de belangen van de Nederlandse Staat in de financiële sector gerealiseerd. Op een gestructureerde en verantwoorde manier is in 2017 het tijdelijke Nederlandse aandeelhouderschap in financiële instellingen verder afgebouwd.

Op fiscaal gebied is in 2017, conform de doelstelling van het kabinet, door middel van wetswijzigingen verdere vereenvoudiging van belastingwetgeving en een evenwichtige verbetering van de koopkracht doorgevoerd.

Het Ministerie van Financiën stond in 2017 voor een grote uitdaging: de veranderingen die nodig zijn bij de Belastingdienst, mede naar aanleiding van het rapport van de Commissie onderzoek Belastingdienst1. Het afgelopen jaar moest de Belastingdienst de interne bestuurbaarheid verbeteren en een grondige vernieuwing van de primaire en ondersteunende processen in gang zetten met de Investeringsagenda. En dat, zonder de dagelijkse continuïteit van de Belastingdienst in gevaar te laten komen. Die continuïteit is op korte termijn veilig gesteld en in het algemeen loopt het reguliere werk van de Belastingdienst nog steeds goed. Zo zijn bijvoorbeeld de dienstverlening en het toezicht van de Belastingdienst op peil gebleven in 2017. In de 19^e en 20^e Halfjaarsrapportage2 is over de continuïteit van de Belastingdienst dan ook gerapporteerd dat deze vooralsnog geborgd is. Maar, met de Investeringsagenda is nog niet de voortgang geboekt die de Belastingdienst voor ogen stond. Als gevolg van de vertrekregeling verlaten medewerkers de Belastingdienst. Daardoor kan een situatie ontstaan waarbij de gewenste procesverbeteringen nog niet zijn doorgevoerd en de oude (arbeidsintensieve) werkwijze nog bestaat, terwijl medewerkers er niet meer zijn. Momenteel worden de risico’s voor de continuïteit die hiermee gepaard gaan voor latere jaren onderzocht. Daarnaast bestaat de noodzaak tot beheerste vernieuwing van processen en systemen. Ook dient hierbij de werving voor bedrijfskritische functies voortvarend gerealiseerd te worden. In 2017 is de topstructuur Belastingdienst ingevoerd, waarbij scheiding is aangebracht tussen kaderstelling, uitvoering en control. Op deze manier wordt de vernieuwing nauwlettend in de gaten gehouden, beheerst en bijgestuurd, maar dit blijft lastig gezien de nog gebrekkige managementinformatie. De Belastingdienst werkt samen met zijn belangrijkste stakeholders aan de beheersmaatregelen. De problematiek bij de Belastingdienst is complex, hardnekkig en groot. De weg naar boven is ingezet, maar is één van lange adem. De veranderingen bij de Belastingdienst zullen de komende jaren aandacht van het Ministerie van Financiën blijven vragen.

Een onzekere ontwikkeling waar het Ministerie van Financiën mee te maken heeft is de naderende Brexit. In de ontwerpbegroting 2017 was nog geen rekening gehouden met de beleidsmatige en financiële gevolgen daarvan. Toch heeft de Brexit in 2017 op meerdere beleidsterreinen invloed gehad en zijn we achter de schermen begonnen met voorbereidingen. Zo is de Douane begonnen om zich voor te bereiden op nieuw uit te voeren controles. Daarnaast zijn er voor het ministerie gevolgen op het terrein van buitenlandse financiële betrekkingen, aangezien de (financiële) relatie met het Verenigd Koninkrijk gaat veranderen. Deze onzekere ontwikkeling vroeg in 2017 om een andere focus en inzet van capaciteit binnen het ministerie. De Brexit blijft de komende tijd een belangrijk thema voor het Ministerie van Financiën.

1. Houdbare overheidsfinanciën

De Nederlandse economie groeide in 2017 met 3,2%, het hoogste tempo sinds de financiële crisis en een flinke stijging ten opzichte van 2016 (2,2%). Deze groei is te danken aan zowel de binnenlandse consumptie en investeringen als door de export. Ook op de arbeidsmarkt zette de verbetering door: de werkloosheid daalde in 2017 van 6,0% naar 4,1% en het aantal werkenden nam toe met 176.000. Ook het consumentenvertrouwen steeg in 2017 verder. Als gevolg van de sterkere economische groei kwam het overheidssaldo uit op 1,1% van het bruto binnenlands product (bbp), een overschot dus. Dit is een stuk beter dan het tekort van 0,5% van het bbp dat bij de Miljoenennota 2017 werd voorzien. Daarmee is 2017 het tweede jaar op rij dat het overheidssaldo een overschot laat zien. De verbetering van de overheidsfinanciën is niet alleen zichtbaar in het overheidssaldo, maar ook in de overheidsschuld. Als gevolg van de sterkere economie daalde de schuld eind 2017 naar 56,7% van het bbp. Dit is een flinke daling ten opzichte van eind 2016, toen de schuld nog 62,3% van het bbp was. Ook in nominale termen zet de daling van de EMU-schuld sinds 2015 door: de schuld was eind 2017 € 416 mld., terwijl deze in 2016 nog € 434 mld. was.

Ontwikkeling overheidssaldo (in % bbp)

Ontwikkeling EMU-schuld (in % bbp en € mld.)

Beleidsmatige conclusie

In 2017 hebben zowel het begrotingsoverschot als de schuld een grotere verbetering laten zien dan was verwacht. De economische crisis ligt achter ons. Hiermee stonden de overheidsfinanciën er bij het aantreden van kabinet Rutte-III in 2017 goed voor.

2. Investeringsagenda Belastingdienst (artikel 1 Belastingen)

De Belastingdienst voert de verandergebieden Interactie en Informatiegestuurd toezicht uit binnen de kaders van zijn handhavingstrategie. De overige drie verandergebieden vormen daarvoor de randvoorwaarden en zijn ondersteunend.

Met de Investeringsagenda is de afgelopen jaren nog niet de voortgang geboekt die de Belastingdienst voor ogen stond. Aan de Tweede Kamer is bij brief van 27 januari 20173 bericht dat doorgaan op de huidige weg ertoe leidt dat de structureel beoogde effecten van de Investeringsagenda niet in het voorziene tempo gehaald worden. Daarom is in 2017 een herijking4 van de Investeringsagenda uitgevoerd, waarbij nadrukkelijk een andere benadering is gekozen. De Algemene Rekenkamer heeft zijn onderzoek naar de Investeringsagenda van de Belastingdienst in oktober 2017 aan de Tweede Kamer aangeboden5 en ook die concludeerde dat een grondige herziening noodzakelijk was. Hierin wordt de Belastingdienst gesteund bij haar keuze om de Investeringsagenda te herijken.

Vrijgegeven budget

In totaal heeft de Belastingdienst ten behoeve van 2017 ca. € 233 mln. ontvangen in het kader van de Investeringsagenda. Hiervan was € 91 mln. voor de bekostiging van de vertrekregeling (apparaat, premies en Regeling voor Vervroegde Uittreding; RVU) en € 142 mln. voor projecten en activiteiten. Van deze middelen is in 2017 € 212 mln. uitgegeven.

Beheersing Investeringsagenda

In 2017 zijn beheersmaatregelen getroffen om projectvoorstellen vooraf te beoordelen, middelen via een business case methodiek (inclusief impactbepaling) vrij te geven, de voortgang te bewaken en hierover te rapporteren. De resultaten van de herijking van de Investeringsagenda zijn op 19 september 2017 naar de Kamer gestuurd. Daarbij is gemeld dat er een aantal waarborgen ten aanzien van de project- en programmasturing ingevuld dienen te worden. Eén van de waarborgen is het uitvoeren van onafhankelijke toetsing als onderdeel van de projectaanpak. Deze heeft in 2017 (en begin 2018) plaatsgevonden6.

Toelichting realisatie beleidsprioriteiten

Toegespitst op de in de begroting 2017 benoemde beleidsprioriteiten voor de Investeringsagenda kunnen de prestaties als volgt worden toegelicht:

Interactie met burgers en bedrijven

• • Ondernemers zijn per 1 januari 2018 verplicht om aanvullingen op hun aangifte omzetbelasting (OB) digitaal in te dienen. De implementatie is grotendeels afgerond.

• • Het signaalmodel Betalingsregeling burger maakt het proces eenvoudiger om verzoeken om een betalingsregeling gericht en snel af te handelen. Dit gebeurt door de betaalcapaciteit en het betaal- en uitstelgedrag in het verleden te classificeren. Het model is in 2017 voltooid en de implementatie zal in 2018 plaatsvinden.

• • Er is een zogenoemd klantinteractiemodel ontwikkeld op basis van een natuurlijke dialoog, waarmee het dienstonderdeel Toeslagen de interactie met de burger beter kan toesnijden op de behoeftes en het gedrag van de toeslagaanvragers. Denk bijvoorbeeld aan proactief attenderen en ondersteunen van burgers als zij de grondslag van het inkomen of de opvangsituatie moeten aanpassen.

• • Als onderdeel van de Investeringsagenda is de online dienstverlening via www.belastingdienst.nl verbeterd. De opzet van de website is veranderd. De focus ligt nu via filter- en dienstverleningspagina’s op de informatie waar de meerderheid van de bezoekers van de website naar op zoek is. Het is nog niet mogelijk om via de website gericht vragen te stellen aan informanten of vanuit het persoonlijk domein verdiepingsinformatie via de website op te halen.

Informatiegestuurd toezicht en inning

• • Het risicomodel inkomensheffing (IH) niet-winst en IH winst ondersteunt het selectieproces en classificeert de IH-aangiften op basis van risico en potentiële correctiewaarde. Het model is werkzaam voor de belastingjaren 2015 en 2016 en de doorontwikkeling voor het belastingjaar 2017 loopt.

• • Het risicomodel OB-negatief ondersteunt het selectieproces en classificeert de OB-aangiften op basis van het risico en potentiële correctiewaarde. Voor dit risicomodel is een meetmethodiek ontwikkeld en gevalideerd om vast te stellen of de meeropbrengst significant verbetert ten opzichte van het bestaande risicomodel. Er komt ook nog informatievoorziening voor dagelijkse sturing en regie.

• • Het signaalmodel btw-carrouselfraude is in gebruik genomen. Het model maakt een vroegtijdige detectie en een pro-actieve aanpak (intrekking btw-nummer) van missing traders mogelijk. Een missing trader is een ondernemer in een keten van ondernemers, die wel btw in rekening brengt, maar deze niet afdraagt.

• • De ontsluiting van notarisgegevens ten behoeve van diverse fiscale processen heeft vertraging opgelopen.

• • Het signaalmodel Dynamisch Monitoren is uitgebreid voor actieve vorderingen en geïmplementeerd bij het Landelijk Incasso Centrum. De implementatie bij het dienstonderdeel MKB is gestart en loopt door in 2018.

• • Data & Analytics is randvoorwaardelijk en ondersteunend aan de verandergebieden Interactie en Informatiegestuurd toezicht en inning.

Sturing, verantwoording en effectmeting

• • Vanaf april 2017 is de Investeringsagenda onderdeel van de reguliere viermaandelijkse rapportage. De verantwoordelijke directeuren rapporteren over zowel de primaire processen en bedrijfsvoering als over de voortgang op de Investeringsagenda. Het is hiermee ook een prominent onderwerp geworden van de viermaandelijkse gesprekken tussen de directeur-generaal Belastingdienst en de verantwoordelijk directeur.

• • Om het zicht op de planning, afhankelijkheden en risico’s te vergroten zijn per project onder meer impactbepalingen, business cases en implementatieplannen ontwikkeld. Ook moeten planning, afhankelijkheden en risicomanagement op verschillende niveaus worden belegd. In lijn met de topstructuur zal dit met name op ketenniveau zijn.

• • Het prototype van de budgetmodule, voor de bekostiging van de Belastingdienst, is in 2017 ontwikkeld. Deze versie is nog niet klaar om te gebruiken in de planningsfase van de begrotingscyclus.

Ondersteuning door informatievoorziening

• • De doelstellingen van het Programma Rationalisatie zijn in 2017 deels gehaald. Het ging om het aantal applicaties met een lage technische waarde terug te dringen en zogenoemde «end of life» systeemontwikkelomgevingen te saneren. De sanering van verouderde infrastructuursystemen ligt achter op de planning, onder meer vanwege de complexiteit. De beweging om de verhouding tussen de kosten van beheer en onderhoud ICT versus nieuwbouw ICT te verbeteren (van 85–15% richting de meer marktconforme verhouding van 70–30%) is nog niet gehaald. De verhouding tussen bestede IV-gelden aan continuïteit ten opzichte van besteding aan vernieuwing, bedroeg eind 2017 88–12%.

Beleidsmatige conclusie

Met de Investeringsagenda is in 2017 nog niet de voortgang geboekt die de Belastingdienst voor ogen stond. In de brief die in september 2017 aan de Tweede Kamer is aangeboden over de herijking staat beschreven dat de Investeringsagenda een grotere slaagkans heeft met een meer gerichte, volgtijdelijke aanpak. Om valide redenen is in 2017 de besluitvorming over de voorstellen die vanuit de herijking Investeringsagenda volgen nog niet afgerond. Er zal later dan beoogd worden gestart met de betreffende projecten. In het rapport «Second opinion op de herijking van de Investeringsagenda», wordt gesteld dat er een grote kans bestaat dat de met de Investeringsagenda beoogde doelen, waaronder de batenrealisatie, niet op tijd zullen worden gerealiseerd.

3. Fiscale voornemens (artikel 1 Belastingen)

Het kabinet is in 2017 doorgegaan met de doelstelling om de belastingwetgeving begrijpelijker en beter uitvoerbaar te maken en belastingontwijking tegen te gaan. Gelet op de demissionaire status van het voorgaande kabinet, is ervoor gekozen het Belastingplanpakket 2018 beleidsarm vorm te geven. Daar waar maatregelen nodig waren, zijn deze in lijn met de doelstellingen van het kabinet vormgegeven. Naast de wetsvoorstellen die deel uitmaken van het Belastingplanpakket 2018 zijn in 2017 onder meer het wetsvoorstel btw-behandeling vouchers en het wetsvoorstel aanvullende regels uitwisseling landenrapporten ingediend. Nadat het huidige kabinet op 10 oktober 2017 het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» presenteerde is nog een nota van wijziging op het Belastingplan 2018 ingediend met daarin een deel van de maatregelen uit het regeerakkoord en is het wetsvoorstel Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 tot het geleidelijk uitfaseren van de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld (Wet Hillen) ingediend. Tot slot is in het kader van vereenvoudiging onder meer de btw-landbouwregeling per 1 januari 2018 afgeschaft.

De internationale fiscale agenda heeft in 2017 net als in voorgaande jaren voornamelijk in het teken gestaan van werkzaamheden in het kader van samenwerking binnen de Europese Unie (EU) en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Een belangrijk thema in internationaal verband was de aanpak van belastingontwijking en -ontduiking. Voorts heeft het kabinet bij de heronderhandeling van belastingverdragen met 23 ontwikkelingslanden ingezet op invoering van antimisbruikbepalingen. Met een groot aantal landen is in 2017 een nieuw verdrag (of een wijzigingsprotocol) uitonderhandeld of is dit proces nog gaande. Aan een kleiner aantal landen is voorgesteld om het multilaterale instrument (MLI) van toepassing te laten zijn op het verdrag. Ook heeft de implementatie van een Europese richtlijn tegen belastingontwijking, de «Anti Tax Avoidance Directive» (ATAD1), in 2017 verder vorm gekregen. In de zomer van 2017 heeft een openbare internetconsultatie van het conceptwetsvoorstel voor de implementatie van ATAD1 plaatsgevonden. Vervolgens is in de tweede helft van 2017 het conceptwetsvoorstel nader uitgewerkt naar aanleiding van de reacties uit de internetconsultatie en naar aanleiding van het regeerakkoord. In 2018 zal het wetsvoorstel naar de Kamer worden verzonden.

Beleidsmatige conclusie

De fiscale voornemens in de beleidsagenda voor 2017 zijn grotendeels gerealiseerd. In het Belastingplanpakket 2018 is het afgelopen jaar aandacht besteed aan het tegengaan van belastingontwijking en in 2017 zijn wetswijzigingen doorgevoerd om fiscale wetgeving te vereenvoudigen en de koopkracht evenwichtig te verbeteren.

4. Een open, diverse en innovatieve financiële sector (artikel 2 Financiële markten)

Een robuuste financiële sector met weerbare en stabiele banken blijft van groot belang voor het publieke vertrouwen in deze sector. De Europese bankenunie levert daaraan een belangrijke bijdrage. In 2017 is verder gewerkt aan de verbetering en versterking van de bankenunie aan de hand van een zogenoemde routekaart.

Een belangrijk resultaat van de uitwerking van de routekaart zijn de eind 2017 door de Europese Commissie gepresenteerde voorstellen om de risico’s in de bankensector verder terug te dringen. De voorstellen zijn vooral gericht op het verhogen van de buffers die banken dienen aan te houden, zowel in kwantiteit als in kwaliteit. De maatregelen worden geïmplementeerd door bestaande Europese richtlijnen te amenderen.

In 2017 is ook het actieplan kapitaalmarktunie verder uitgewerkt. Halverwege 2017 heeft de Europese Commissie de zogeheten mid-term review van het actieplan gepresenteerd. Inmiddels zijn twintig van de 33 acties afgerond en negen nieuwe prioritaire acties voorgesteld om aan de agenda van de kapitaalmarktunie toe te voegen7.

Naast de Nederlandse inzet op Europees niveau, waren er in 2017 ook verbeteringen in de financiële sector in Nederland, vooral in het toetredingsproces van nieuwe bedrijven tot de financiële sector. De initiatieven zijn er voornamelijk op gericht om zogeheten FinTech-bedrijven – een verzamelbegrip voor vernieuwende en vaak jonge ondernemingen – makkelijker toegang te geven tot de Nederlandse financiële sector en daarmee het bankenlandschap te verbreden. De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) hebben in 2017 een aantal initiatieven ontplooid voor deze nieuwe innovatieve toetreders. Een voorbeeld is het AFM-DNB-programma Maatwerk voor Innovatie waarmee de toezichthouders beter kunnen inspelen op nieuwe bedrijfsmodellen en differentiëren in type vergunning.

Beleidsmatige conclusie

Door de Europese bankenunie te versterken en maatregelen te identificeren om risico’s te minimaliseren heeft de Europese financiële sector, en daarmee de Nederlandse, aan stabiliteit gewonnen. Ook is in eigen land in 2017 ingespeeld op de wens om jonge, vaak innovatieve bedrijven toe te laten treden tot de financiële sector. Hiermee zijn de (doorlopende) doelstellingen bereikt, ook al is het vaak een meerjarig proces voordat het beoogde eindresultaat kan worden behaald.

5. Financieel beheer en verkoop van de financiële deelnemingen (artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector)

Op het terrein van financiële deelnemingen heeft het Ministerie van Financiën in 2017 flinke voortgang geboekt door zowel certificaten ABN AMRO als de resterende aandelen a.s.r. te verkopen. Na de beursgang van ABN AMRO in 2015 en een vervolgplaatsing in 2016 heeft de Staat op 28 juni 2017 en 15 september 2017 opnieuw een deel van zijn belang in ABN AMRO verkocht. Als gevolg van deze transacties is het belang van de Staat in ABN AMRO afgenomen naar circa 56%.

Op 10 juni 2016 vond de beursgang van a.s.r. plaats. Circa 36,3% van de aandelen is toen verkocht. Op 13 januari 2017, 5 april 2017, 13 juni 2017 en 14 september 2017 hebben vervolgplaatsingen van aandelen a.s.r. plaatsgevonden. Met de vervolgplaatsing van 14 september 2017 is het laatste deel van de aandelen in a.s.r. verkocht, waarmee de privatisering van a.s.r. is voltooid. De totale opbrengst van de verkoop van a.s.r. is € 3,77 mld.

Op 1 juli 2016 is per brief8 aan de Kamer gemeld dat het te vroeg is om een besluit over de toekomst van de Volksbank (voormalig SNS Bank N.V.) te nemen. Voordat een besluit wordt genomen is het van belang dat de onderneming een sterke positie in het Nederlandse bankenlandschap verwerft. Zodra de Volksbank gereed is voor een eventuele verkoop zullen de relevante opties voor toekomstige eigendomsstructuren verder worden uitgewerkt. Jaarlijks wordt de voortgang aan de Kamer en de Europese Commissie gerapporteerd. De Tweede Kamer is op 14 september 2017 per brief9 over de voortgang geïnformeerd.

Beleidsmatige conclusie

Met de vervolgplaatsing van certificaten ABN AMRO en de voltooiing van de verkoop van a.s.r., heeft de Minister van Financiën invulling gegeven aan de doelstelling van een substantiële reductie van de belangen van de Nederlandse Staat in de financiële sector. Dit is op een afgewogen en zakelijk verantwoorde manier gerealiseerd.