A. Algemene doelstelling

Het bieden van mogelijkheden voor verzekering van betalingsrisico’s die zijn verbonden aan export naar en investeringen in het buitenland (in aanvulling op de markt) en het creëren en handhaven van een internationaal gelijkwaardig speelveld voor bedrijven op het terrein van de exportkredietverzekeringsfaciliteit.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën heeft de rol van regisseur van de uitvoering van de exportkredietverzekeringsfaciliteit (ekv-faciliteit). De Minister stelt de randvoorwaarden vast waaronder de uitvoerder van de faciliteit verzekeringen mag afgeven. De Staat treedt op als verzekeraar en Atradius Dutch State Business N.V. (ADSB) voert de ekv-faciliteit uit, op naam en voor rekening en risico van de Staat. De Minister van Financiën is budgetverantwoordelijk. De Minister van Financiën is, samen met de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, beleidsverantwoordelijk voor het verstrekken van de verzekeringen en beide ministers stimuleren een gelijkwaardig speelveld op het gebied van de exportondersteunende maatregelen.

Op basis van de Kaderwet financiële verstrekkingen Financiën biedt de Nederlandse Staat, in aanvulling op de private markt, faciliteiten aan waarmee Nederlandse ondernemers en hun financiers betalingsrisico’s kunnen afdekken bij de Staat. Met de verschillende producten binnen de exportkrediet- en investeringsverzekeringen kunnen Nederlandse bedrijven meer exportorders binnenhalen, in het bijzonder op (middel)lange termijn gefinancierde exportorders49. Dit heeft een positief effect op de Nederlandse concurrentiekracht en de werkgelegenheid.

De randvoorwaarden voor de afgifte van verzekeringen – bijvoorbeeld het landenbeleid – kunnen ieder moment worden aangepast zodat onverantwoord grote risico’s worden vermeden. Het risicoprofiel van de bestaande ekv-portefeuille en van nieuwe aanvragen wordt daarom nauwlettend gevolgd door het Ministerie van Financiën door middel van een uitgebreid risicokader.

Om zo veel mogelijk te voorkomen dat de Staat risico’s in verzekering neemt die door de markt kunnen worden gedekt, is de risicodracht opgezet. In de risicodracht staat vermeld welke risico’s (landen, looptijd en omvang) op de markt verzekerd kunnen worden en waarop de Staat dus geen dekking aanbiedt. De risicodracht wordt periodiek aangepast na overleg met de uitvoerder van de faciliteit (ADSB) of indien reacties van marktpartijen hiertoe aanleiding geven.

Onderdeel van het beleid van de Minister van Financiën is het bevorderen van een internationaal gelijkwaardig speelveld op het gebied van de exportondersteunende maatregelen. Om Nederlandse exporteurs en hun financiers internationaal onder gelijke voorwaarden te kunnen laten concurreren, wordt door Nederland in internationaal verband overlegd over de exportondersteunende maatregelen. Zo worden in Arrangement-verband afspraken gemaakt over de voorwaarden waaronder exportkredietverzekeringen mogen worden verstrekt, zoals kostendekkendheid, minimumpremies, maximale looptijden, het gebruik van ontwikkelingshulpgelden en verantwoord leenbeleid50. Dit gentlemen’s agreement is op basis van een Verordening voor EU-lidstaten juridisch bindend. In de International Working Group wordt een actieve dialoog gevoerd met opkomende economieën die niet deelnemen aan de Arrangement om mogelijke verstoringen van het speelveld zoveel mogelijk te beperken.

Maatschappelijk verantwoord ondernemen krijgt internationaal, maar ook nationaal steeds meer aandacht. De Nederlandse Staat heeft hierin een voorbeeldfunctie. Dat geldt ook voor de instrumenten waarmee zij bedrijven ondersteunt, zoals de exportkredietverzekering. Er is continu aandacht voor een gedegen uitvoering van het beleid voor maatschappelijk verantwoord ondernemen.

C. Beleidsconclusies

Eind 2017 staat er in totaal staat voor € 16,8 mld. aan verplichtingen uit hoofde van de ekv-faciliteit uit. Dit is een combinatie van definitieve verplichtingen (afgegeven verzekeringspolissen) en voorlopige verplichtingen (dekkingstoezeggingen, een wederzijdse juridische verplichting tussen staat enerzijds en exporteur of bank anderzijds). Onderstaande figuur geeft de ontwikkeling van de totale uitstaande verplichtingen weer. Eind 2017 is het uitstaand obligo € 900 mln. hoger dan in 2016.

De doelstelling van het ekv-instrumentarium is het bevorderen van export en investeringen in het buitenland. Voor ekv-gedekte export is aannemelijk dat in vrijwel alle gevallen geldt dat deze zonder ekv-dekking niet tot stand was gekomen of zou verschuiven naar een buitenlandse concurrent die wel gebruik kan maken van ekv-dekking. Door deze transacties toch mogelijk te maken levert de ekv-faciliteit een positieve bijdrage aan de concurrentiepositie van het Nederlandse exporterende bedrijfsleven en aan het behoud van bedrijvigheid en werkgelegenheid in Nederland. Volgens onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) in 2017 werd tussen 2010 en 2016 gemiddeld bruto circa een kwart procent van het bpp en bijna 20.000 arbeidsjaren mogelijk gemaakt met de ekv. Dit toont aan dat de beoogde doelstelling van de ekv in deze periode is gerealiseerd.

Totaal uitstaande garantieverplichtingen (bedragen x € 1 mld.)

Het aangaan van verplichtingen brengt vanzelfsprekend risico’s met zich mee. Tegenover de premie-inkomsten staan daarom schade-uitgaven. Vaak is het mogelijk om (een deel van) de uitgekeerde schade te recupereren. Recuperaties van schades uit het verleden vormen een belangrijke instroom van middelen op dit beleidsartikel. De ekv-faciliteit heeft dit jaar € 37,9 mln. aan schade uitgekeerd, aanzienlijk minder dan de ontvangen premies van € 105,4 mln. Sinds 1999 is de ekv-faciliteit duidelijk kostendekkend geweest met een cumulatief positief resultaat van € 475 mln. in bedrijfseconomische termen op basis van het zogeheten berb-model (bedrijfseconomische resultaatbepaling).

Hoewel de ekv-faciliteit steeds meer producten aanbiedt die gericht zijn op het faciliteren van kleinere exporttransacties voor bijvoorbeeld het mkb, zijn de grotere transacties nog altijd bepalend voor het totaalbeeld van de portefeuille: één of enkele zeer grote transacties kunnen namelijk direct verantwoordelijk zijn voor een groot aandeel in het totale obligo.

Met name vanwege hoge premie-ontvangsten en schaderestituties is het financiële resultaat over 2017 ruim positief. Samen met uitvoerder ADSB wordt gestreefd naar een ekv-faciliteit die zich inzet als een «Broad supporter»: een faciliteit die nadrukkelijk meedenkt met exporteurs over de manier waarop de export het beste bevorderd kan worden. Daarnaast wordt er ingezet op het verbeteren van de toegankelijkheid van de ekv-faciliteit voor nieuwe klanten. Dit werpt zijn vruchten af en in 2017 zijn polissen en/of dekkingstoezeggingen afgegeven aan 40 nieuwe klanten.

Ook wordt continu gewerkt aan nieuwe manieren om exporteurs beter te kunnen bedienen. Zo is in 2017 het landenbeleid en de systematiek van landenplafonds verbeterd.

De in OESO-verband gemaakte afspraken met betrekking tot maatschappelijk verantwoord ondernemen (mvo), de zogenaamde Common Approaches51, zijn herzien in 2016. Dit leidde er onder meer toe dat een extra criterium voor de screening is toegevoegd waardoor bij een verhoogde kans op mensenrechtenschendingen de reguliere milieu en sociale due diligence wordt uitgebreid met extra aandacht voor human rights due diligence. Om deze aandacht gestand te doen, is extern advies gevraagd over de inbedding van de United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGPs) in het mvo-beleid voor de ekv52 en heeft er consultatie van het beleid plaatsgevonden.

Tot slot zijn in 2017 verschillende aanbevelingen van de beleidsdoorlichting53 geïmplementeerd. Zo is het begrotingsartikel verbeterd, door onder andere de investeringsverzekering onder de ekv-faciliteit te laten vallen (voorheen aparte regeling) en door MIGA (een faciliteit die nooit is gebruikt) uit het artikel te halen.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

E. Toelichting op de instrumenten

Verplichtingen (– € 9,6 mld.)

Artikel 5 van begroting IX heeft een jaarlijks plafond waarin is aangegeven voor welk bedrag de Minister jaarlijks nieuwe verplichtingen kan aangaan (brutoplafond). Dit plafond is vastgesteld op € 10,6 mld. voor de gehele faciliteit. Voorheen werd in bovenstaande tabel alleen het saldo van aangegane en vervallen verplichtingen gepresenteerd. Daar is verandering in aangebracht waardoor de benutting onder het plafond gelijk in de tabel te zien is. Het saldo van eerdere jaren is ook uitgesplitst. Door afronding van bedragen, kunnen totaaltellingen niet aansluiten bij de som der delen. Het bedrag van – € 9,6 mld. bestaat uit de niet-benutte ruimte onder het plafond van de ekv, de RIV en MIGA (– € 5,4 mld.), de vervallen verplichtingen ter waarde van € 4,2 mld. en betalingsverplichtingen ter waarde van € 29 mln.

Garantieverplichting ekv (benutting € 5,2 mld.)

In 2017 is er voor € 5,2 mld. aan nieuwe verplichtingen aangegaan onder het jaarlijkse plafond van € 10 mld. Dit betekent dus een niet-benutte ruimte onder het plafond van € 4,8 mld. Daarnaast is € 4,2 mld. aan verplichtingen vervallen. Over 2017 bedraagt het saldo van nieuwe en vervallen verplichtingen € 998,6 mln. (inclusief vorderingen als gevolg van schade-uitkeringen). Het uitstaande obligo van de ekv bedraagt in totaal € 16,7 mld.

Garantieverplichting RIV (benutting € 0,4 mln.)

In 2017 is er voor € 0,4 mln. aan nieuwe verplichtingen aangegaan voor de investeringsverzekeringen onder het jaarlijkse plafond van € 454 mln. Dit betekent dus een niet-benutte ruimte onder het plafond van € 453 mln. Daarnaast is € 60,8 mln. aan verplichtingen vervallen. Over 2017 bedraagt het saldo van nieuwe en vervallen verplichtingen – € 60,4 mln. Het uitstaande obligo van de RIV bedraagt in totaal € 94,2 mln.

Garantieverplichting MIGA (benutting € 0 mln.)

Het jaarlijkse plafond voor de MIGA bedraagt € 150 mln. De MIGA-faciliteit is niet gebruikt en er staan geen verplichtingen uit. Dit betekent dus een niet-benutte ruimte onder het plafond van € 150 mln. Zoals aangekondigd in de kabinetsreactie54 op de beleidsdoorlichting van de exportkredietverzekering is het Memorandum of Understanding met Wereldbank-onderdeel MIGA over herverzekering door de Nederlandse Staat beëindigd.

Uitgaven (– € 8,7 mln.)

Schade-uitkering ekv (– € 37,0 mln.)

De schade-uitkeringen zijn lager uitgevallen dan begroot. De grootste schades zijn uitgekeerd op transacties in Brazilië en Oekraïne. Daarnaast is in 2017 voor het eerst sinds de aanpassing van de koersrisicoverzekering (KRV) in 2012, een aanzienlijke schade uitgekeerd van € 17,7 mln. op dit product. De KRV biedt de mogelijkheid het koersrisico bij transacties met buitenlandse afnemers, die in vreemde valuta moeten worden afgerekend, gedurende de offerteperiode te verzekeren.

Begrotingsreserve ekv (+ € 24,5 mln.)

Naar aanleiding van het vernieuwde garantiekader is voor de exportkredietverzekeringsfaciliteit een risicovoorziening ingesteld. In 2017 is € 24,5 mln. aan de risicovoorziening toegevoegd, de nieuwe stand komt daarmee op € 389,7 mln.

Kostenvergoeding ADSB (+ € 2,3 mln.)

ADSB heeft dit jaar € 15,0 mln. ontvangen onder de vergoedingsregeling. Deze vergoeding bestaat voor een deel uit variabele componenten; doordat de premieontvangsten hoger en de schade-uitkeringen lager waren dan geraamd is de kostenvergoeding hoger dan geraamd. Daarnaast is er een nabetaling van de kostenvergoeding 2016 gedaan aan ADSB op basis van het uiteindelijke (hogere) kasresultaat.

Ontvangsten (– € 1,6 mln.)

Premies ekv (+ € 16,1 mln.)

In 2017 zijn de premieontvangsten van de exportkredietverzekeringen hoger uitgevallen dan begroot. Deze overschrijding van de raming komt voort uit de afsluiting van enkele zeer grote transacties waar ten tijde van de begroting nog geen zicht op was.

Schaderestituties ekv (– € 22,2 mln.)

In 2017 bedroegen de schaderestituties € 132,4 mln. De terugbetalingsregeling met Argentinië, die tot stand is gekomen in de Club van Parijs, heeft hier met € 80,5 mln. aan bijgedragen. De overige schaderestituties zijn grotendeels afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk en Indonesië.

Realisatie meetbare gegevens

Voor de ekv worden twee prestatie-indicatoren gehanteerd. De berb geeft het cumulatieve bedrijfseconomische resultaat aan van alle polissen die vanaf 1 januari 1999 zijn afgesloten. Door kostendekkend te opereren en dit ook transparant te presenteren wordt aangetoond dat bij de Nederlandse ekv geen oneerlijke concurrentie plaatsvindt door middel van te lage verzekeringspremies. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan het voorkomen van een internationale race to the bottom. Uit de meest recente bedrijfeconomische resultaatbepaling (2017) is naar voren gekomen dat er sinds 1999 een cumulatief resultaat van € 475 mln. is behaald. Daarmee is de ekv ruimschoots kostendekkend.

In de benchmark werd de Nederlandse ekv vergeleken op onderwerpen als premie, dekkingsbeleid en landenbeleid met een aantal buitenlandse regelingen. De indicator benchmark is ingevoerd in 2008 en sinds 2013 wordt de streefwaarde «A» gerealiseerd, door een aantal veranderingen in het instrumentenpalet en door verdergaande internationale harmonisering van de ekv. Begin 2017 is een laatste belangrijke verbetering gerealiseerd, doordat internationaal een akkoord is bereikt over een minimumpremiesystematiek voor hoge inkomenslanden, waar Nederland zich ook voor heeft ingezet. Hiermee heeft de benchmark zijn doel bereikt, namelijk het realiseren van een concrete verbeteragenda waarmee de Nederlandse ekv zich goed kan meten met vergelijkbare faciliteiten in het buitenland. Over 2017 is dan ook geen nieuwe benchmark opgesteld. In plaats daarvan is in 2017 geïnvesteerd in beter meetbare indicatoren die een beeld geven over de mate waarin de beleidsdoelstellingen van de ekv-faciliteit worden behaald. Vanaf 2018 is een nieuwe indicator opgenomen die inzicht verschaft in de directe en indirecte bijdrage van de ekv-faciliteit aan het Nederlandse bbp op basis van berekeningen van het Centraal Bureau voor de Statistiek.