A. Algemene doelstelling

Vrede, veiligheid en duurzame ontwikkeling door het voorkomen en terugdringen van gewelddadig conflict en het bevorderen van rechtstaatontwikkeling, vredesopbouw en legitieme staatsstructuren. Tevens het bevorderen van migratiesamenwerking, het verbeteren van de perspectieven van vluchtelingen en gastgemeenschappen (met focus op onderwijs en werk) en het verlenen van noodhulp ter leniging van humanitaire nood wereldwijd.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister is verantwoordelijk voor:

Financieren

• • Programma’s en partners op het terrein van veiligheid & rechtsorde, gericht op het aanpakken van de grondoorzaken van conflict, waaronder early warning, early action en conflictpreventie, veiligheid van mensen, rechtsstaatontwikkeling, vredesprocessen, politieke staatsopbouw en sociaal- economische wederopbouw. Voor een deel worden deze gefinancierd uit het geïntegreerde Budget Internationale Veiligheid (Defensiebegroting) en het Stabiliteitsfonds (BZ-begroting), waarmee het geïntegreerde karakter van de inzet van diplomatieke, civiele en/of militaire activiteiten wordt geborgd.

• • Humanitaire hulpverlening door gespecialiseerde VN-organisaties, het Internationale en Nederlandse Rode Kruis, en Nederlandse ngo’s (Dutch Relief Alliance).

• • Programma’s gericht op innovatie van de humanitaire hulpverlening.

• • Programma’s gericht op duurzame opvang en bescherming van vluchtelingen in de regio.

• • Het ondersteunen van brede partnerschappen op migratieterrein met prioritaire herkomst-, transit- en opvanglanden, door financiering van activiteiten die belangrijk zijn voor betrokken ontwikkelingslanden en die bijdragen aan beter migratiemanagement, betere bescherming en perspectieven voor vluchtelingen en gastgemeenschappen, tegengaan van uitbuiting en mishandeling van migranten en bestrijding mensensmokkel/handel, en het bevorderen van vrijwillige terugkeer en herintegratie.

Stimuleren

• • Programma’s gericht op veiligheid & rechtsorde en «legitieme stabiliteit» in partnerlanden in landen waarin zich actuele crises voordoen en in de regio’s van het Grote Merengebied en de Hoorn van Afrika. Onder deze programma’s valt ook grote inzet op fysieke veiligheid van burgers via humanitair ontmijnen en cluster munitie programma’s.

• • Innovatie en hervorming bij noodhulporganisaties om efficiënter en effectiever te werken en om de onderlinge coördinatie te versterken.

• • Vergroten van paraatheid voor tijdige en effectieve rampenrespons.

• • Betrekken van kwetsbare groepen in humanitaire situaties bij beleid en uitvoering en het tegengaan van seksueel geweld.

• • De positieve bijdrage van migratie aan ontwikkeling bevorderen en de negatieve effecten tegengaan.

• • Realisatie van brede partnerschappen op migratieterrein met prioritaire herkomst-, transit- en opvanglanden, waar zowel betrokken landen, NL/EU als vluchtelingen/migranten baat bij hebben.

• • Versterking opvang en bescherming van vluchtelingen in de regio, door inzet op betere bescherming en een sterkere rechtspositie voor vluchtelingen (inclusief toegang tot werk), meer en betere voorzieningen (onderwijs, gezondheidszorg, water etc.) en het stimuleren van economische ontwikkeling en banengroei, zodat vluchtelingen en gastgemeenschap-pen betere perspectieven en dienstverlening krijgen. Toegang tot werk en onderwijs vormen hierbij speerpunten. Speciale aandacht gaat uit naar vrouwen en jongeren.

Regisseren

• • Handhaving en bevordering van internationaal humanitair recht en humanitaire principes en vergroten van effectiviteit van humanitaire hulpverlening door onder andere innovatie. Nederland blijft tevens aandringen op het nakomen en stimuleren van afspraken gemaakt in de Grand Bargain en tijdens de World Humanitarian Summit in 2016.

• • Samenwerking met actoren zoals de VN, het Rode Kruis en ngo’s voor een effectievere noodhulpverlening, en met de Europese Commissie Office for Humanitarian Aid Department (ECHO) en EU-lidstaten.

• • Betere samenwerking op veiligheid & rechtsorde tussen UNDP (team rechtsstaatsontwikkeling) en VN-DPKO via multi-donor dialoog over het Global Focal Point for Justice, Police and Corrections.

• • Meer interne cohesie tussen EU-lidstaten en -instellingen, met name de Europese Commissie en EDEO, op crisisbeheersing en conflictpreventie, onder meer via het «Comprehensie Approach Action Plan», het «EU wide Security Sector Reform framework» en de «Joint Communication on Capacity Building in support of security and development» waarbij Nederland eigen «best practices» inbrengt.

• • Bevordering van herstel na crises en stimulering van een belangrijke rol voor het maatschappelijk middenveld bij lokale conflictpreventie, het bevorderen van participatie van burgers en sociaaleconomische wederopbouw.

• • NL leidt en coördineert namens de EU en de EU-lidstaten de uitrol van het EU-programma om vluchtelingenopvang in de Hoorn van Afrika te versterken. Doel: betere bescherming van vluchtelingen (speciale aandacht voor vrouwen en meisjes), betere perspectieven voor gastgemeenschappen en vluchtelingen inclusief meer mogelijkheden om buiten de vluchtelingenkampen te wonen, werken en onderwijs te volgen.

C. Beleidsconclusies

Humanitaire Hulp

Nederland legde het beleid op humanitaire hulp begin 2019 vast in het nieuwe beleidskader «Mensen Eerst». Aanpassing van het beleid was nodig vanwege de sterk veranderde humanitaire context. Humanitaire crises zijn complexer geworden, duren langer en raken meer mensen. Oorlogen en conflicten waren opnieuw de grootste drijfveren voor humanitaire noden. Nederland sloot nieuwe meerjarige financieringsovereenkomsten af die de VN, de Dutch Relief Aliance en de Rode Kruis beweging daar kunnen besteden waar de nood het hoogst is. Nederland nam daarnaast diplomatieke initiatieven om op te komen voor de belangen van mensen in nood en te pleiten voor humanitaire toegang, bescherming van burgers en eerbiediging van het internationale humanitair recht. Successen en tegenslagen wisselen elkaar af. In Jemen bereikte WFP, bijvoorbeeld, vanwege diplomatieke steun van onder andere NL een akkoord met de Houthi beweging om de selectie van begunstigden en voedseldistributie transparanter te maken. Tegelijkertijd kon de diplomatieke inzet van de donorgemeeschap niet voorkomen dat de Houthi’s restricieve maatregelen hebben ingevoerd die hen meer controle kan geven over humanitaire hulp. Het streven naar verbetering van de kwaliteit van de hulp en van het humanitaire systeem is in 2019 o.a. geconcretiseerd doordat de Minister voor BHOS de rol van Eminent Person van de Grand Bargain op zich heeft genomen en door het organiseren van een internationale conferentie over mentale en psychosociale hulp als onderdeel van de noodhulpresponse (zie onder «beleidsprioriteiten»).

Opvang en bescherming in de regio

Het Prospects Partnerschap met IFC, ILO, UNHCR, UNICEF en de Wereldbank heeft in 2019 verder gestalte gekregen. De samenwerking met de partners is geformaliseerd en er zijn meerjarige contracten met alle vijf afgesloten voor 2019–2023. Gezien de verschillende regelgeving en procedures die door de partners worden gehanteerd, was dit proces complexer en daarmee tijdrovender dan aanvankelijk verwacht.

Migratiesamenwerking

Met Nederlandse steun kon UNHCR kwetsbare vluchtelingen evacueren vanuit het Gather and Departure Facility (GDF) in Tripoli naar opvanggelegenheden in Rwanda, waardoor de druk op het GDF werd verlicht. Ook maakten nieuwe bijdragen van Nederland het mogelijk voor UNHCR en IOM om alternatieve opvang- en verblijfmogelijkheden te bieden aan migranten.

Nederland startte verschillende nieuwe migratievoorlichtingscampagnes in West-Afrika, Irak en Afghanistan, onder meer met inzet van teruggekeerden. Een evaluatie toonde aan dat dit soort campagne-activiteiten effectief kan zijn voor preventie van irreguliere migratie: 20% van de bereikte jongeren had een aantal maanden na afloop niet meer het plan irregulier te emigreren. Voortgang en resultaten van bovengenoemde projecten worden doorlopend gemonitord en verantwoord op Dutchdevelopmentresults.nl

Veiligheid en Rechtstaatontwikkeling

In de beleidsreactie op de IOB-evaluatie van de Wederopbouw- en Strategic Partnerships in Chronic Crises-programma's en het Addressing Root Causes-tenderproces zijn enkele belangrijke maatregelen aangekondigd om de kwaliteit van ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s te verbeteren.

Nederland heeft zich kandidaat gesteld voor het voorzitterschap van het Antipersoneel Landmijnverdrag in 2021 en is hiervoor ook verkozen. Dit verdrag beoogt een mijnvrije wereld in 2025.

Nederland heeft door het voeren van een constructief-kritische dialoog met de VN en de Wereldbank en financiële ondersteuning van hun vredesopbouwactiviteiten bijgedragen aan een versterkte en effectievere inzet op conflictpreventie en vredesopbouw in fragiele en conflictlanden (o.a. via het VN Peace Building Fund en concept WB fragiliteitsstrategie). Hierdoor is de samenwerking op hoofdstedenniveau tussen de VN, Wereldbank en EU verbeterd, maar op landenniveau varieert deze nog sterk. Komend jaar zal daarom meer aandacht gegeven worden aan samenwerking op landenniveau voor effectievere conflictpreventie.

In juli 2019 stond het jaarlijkse VN High-Level Political Forum on Sustainable Development (HLPF) o.a. in het teken van SDG16. Als lid van het Pathfinders for Peaceful, Just and Inclusive Societies netwerk heeft Nederland zich ingezet voor toezeggingen van zoveel mogelijk landen en andere actoren voor de uitvoering van SDG16 (vooral toegang tot recht) op nationaal niveau. Tijdens de vierjaarlijkse SDG-top in september bleek het aantal nationale commitments op SDG16 met 67 het grootst van alle SDG’s (samen met 67 commitments op SDG17).

Met betrekking tot vredesopbouw en politiek bestuur, nam Nederland mede het initiatief tot Raadsconclusies om de EU-inzet met betrekking tot democratie, toegang tot recht en het belang van effectieve lokale overheden vorm te geven.

D: Budgettaire gevolgen van beleid

E: Toelichting op de financiële instrumenten

Verplichtingen

Ten opzichte van de vastgestelde begroting is het verplichtiingenbudget toegenomen. In de eerste suppletoire begroting is een stijging van EUR 480 miljoen toegelicht. Deze op het oog omvangrijke wijziging was het gevolg van het wijzigen van het verplichtingenritme in verband met de overgang van contracten met aantal partners (ICRC, CERF, NRK, OCHA, UNHCR, UNRWA, WFP) met een tweejarige looptijd naar een driejarige looptijd. In de tweede suppletoire begroting is het bedrag verder verhoogd met EUR 328 miljoen vanwege miljoenennota 2019 mutaties en is EUR 189,6 miljoen aan overige mutaties toegelicht. De miljoenennotamutatie betrof een meerjarig budgetneutrale schuif van verplichtingen vanuit 2020, 2021 en 2022 naar 2019 op het artikel voor opvang in de regio en migratiesamenwerking in verband met het programma strategische partnerschappen. In de BHOS-begroting 2019 stond al gemeld dat voor de uitvoering van dat programma strategische partnerschappen zijn aangegaan met Wereldbank, IFC, ILO, UNICEF en UNHCR. De uitwerking en juridische verplichting is gevolgd op basis van de landenplannen. In juli 2019 waren deze plannen bekend. Het bijbehorende verplichtingenbudget was over meerdere jaren verspreid en is budgetneutraal naar 2019 geschoven. Het nog in 2019 aangaan van deze verplichting was cruciaal om het partnerschapsprogramma tijdig te kunnen uitvoeren. Verder is het budget bijgesteld vanwege een ophoging van het verplichtingenbudget voor humanitaire hulp als bijdrage aan de Dutch Relief Alliance, die oorspronkelijk gebudgetteerd stond voor 2018, maar pas in 2019 materialiseerde (EUR 120 miljoen), zie jaarverslag 2018.

Ten opzichte van de tweede suppletoire begroting was de realisatie uiteindelijk lager. Dit lagere saldo is ontstaan door enerzijds een verhoging voor noodhulp en technische wijzigingen en anderszijds door verlagingen voor opvang en bescherming in de regio en veiligheid en rechtstaatontwikkeling. Het budget voor noodhulp was verhoogd om de kasrealisatie 2019 voor betalingen acute crises mogelijk te maken en verder voornamelijk door optopping van het verplichtingenbudget voor UNHCR en UNRWA. De verlaging voor opvang en bescherming in de regio omdat een voorzien meerjarig contract met de Wereldbank in het kader van het Prospects programma op het laatste moment is omgezet in een éénjarig contract. De meerjarige committeringen is vooralsnog voorzien voor 2020. Het verplichtingenbudget voor veiligheid en rechtstaatontwikkeling is neerwaarts bijgesteld vooral vanwege minder aangegane verplichtingen op het Sahel programma en het Grote Meren programma en Somalië. Ten aanzien van verschillende projectvoorstellen diende eerst nog een kwaliteitsslag te worden gemaakt.

Uitgaven

Artikel 4.1

Ten opzichte van de vastgestelde begroting is meer uitgegeven aan humanitaire hulp. Zoals toegelicht bij tweede suppletoire begroting is het budget verhoogd vanwege humanitaire noden, waarbij de dekking gebeurde vanuit onderbesteding op het budget voor veiligheid en rechtstaatontwikkeling. De intensivering was onder andere gebruikt voor het ophogen van bijdragen aan UNHCR en UNRWA. Binnen dit verhoogde budget kon een, voor 2019 geplande, betaling van EUR 3 miljoen aan het Nederlandse Rode Kruis geen doorgang meer vinden en is verschoven naar 2020. De onder het instrument bijdragen internationale organisaties onderwijs begrote uitgave voor Education Cannot Wait is gerealiseerd als onderdeel van het instrument noodhulpprogramma’s.

Artikel 4.3

Binnen het artikel is budget verschoven van het thema «vredesdividend; werkgelegenheid en basisvoorzieningen» naar het thema «Inclusieve politieke processen; vredesdialoog en conflictpreventie». Reden hiervoor is dat sociaal economische wederopbouwprojecten niet meer worden geinitieerd onder het beleidsartikel 4.3 veiligheid en rechtstaatontwikkeling. Deze vrijkomende middelen worden nu ingezet binnen de thematische prioriteiten van het artikel 4.3 veiligheid en rechtstaatontwikkeling in lijn met de Theory of Change voor de thematisch prioriteiten binnen de bilaterale samenwerking.

Met betrekking tot het thema functionerende rechtsorde is, zoals aangegeven in de eerste suppletoire begroting budget verschoven van centrale middelen naar decentrale (landenprogramma’s) middelen om hiermee invulling te geven aan de meerjaren landenstrategieen. Zoals toegelicht in de tweede suppletoire begroting is dit decentrale budget voor de landenprogramma’s voor functionerende rechtsorde neerwaartsbijgesteld voornamelijk vanwege tegenvallers in de uitvoering van activiteiten van de posten Kaboel (Afghanistan), Kampala (Oeganda) en Juba (Zuid-Soedan). De uiteindelijke realisatie op het landenprogramma functionerende rechtsorde bleef EUR 8,5 miljoen achter op de al bijgestelde verwachtingen. Dit betrof met name programma’s in de Grote Meren en Sahel regio’s en Oeganda. In geval van Grote Meren en Sahel regio verdere vertragingen vanwege nog te maken kwaliteitsslagen op ingediende projectvoorstellen. In het geval van Oeganda betreft het een aanpassing in het betalingsschema naar aanleiding van zorgen over de homofobe positie van Oeganda. Tenslotte hebben nog enkele kleinere schuiven tussen de thematische prioriteiten plaatsgevonden.

Landenprogramma’s

Zoals aangegeven in de leeswijzer vindt een toelichting op de landenprogramma’s plaats onder de desbetreffende beleidsartikelen.

Het programma in Afghanistan (rechtsorde) kende ten opzichte van de vastgestelde begroting een overschrijding van EUR 9 miljoen in verband met de bijdrage vanuit het landenprogramma op het al lopende Afghanistan Reconstruction Trust Fund.

Op het Regionale Hoorn van Afrika budget (rechtsorde) was de realisatie ruim EUR 6 miljoen lager dan gepland. Een geplande bijdrage aan African Union (AU) kon geen doorgang vinden. Daarnaast is EUR 5 miljoen overgeheveld van het regionale Hoorn van Afrika budget naar het landenprogramma voor Somalie.

Op het landenprogramma (rechtsorde) Somalie is een overbesteding gerealiseerd van EUR 14 miljoen. Het betreft de vanuit het regionale budget voor de Hoorn van Afrika overgenomen activiteiten (zie hierboven) en een intensivering op het landenprogramma Somalie. Op deze manier wordt invulling gegeven aan de meerjarenstrategie Somalie.

Op het landenprogramma voor Zuid-Soedan is een bedrag van EUR 5 miljoen onderbesteed. Het betreft tegenvallers in de uitvoering, zoals gemeld bij tweede suppletoire begroting.