Via het gemeentefonds wordt bewerkstelligd dat de gemeenten middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee beleidsthema’s:

1. gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken;

2. een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

De fondsbeheerders, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-relaties en de Minister van Financiën, namens deze de Staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit en Belastingdienst, hebben een regisserende en financierende rol ten aanzien van het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het gemeentefonds. Tevens zorgen zij voor een adequate uitbetaling en vaststelling van de algemene uitkering, de integratie-uitkeringen en decentralisatie-uitkeringen aan de verschillende gemeenten.

Van tijd tot tijd kunnen vragen opkomen of gemeenten als collectiviteit andere prioriteiten zouden kunnen stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven maatschappelijke opgaven. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de gemeenten. Naast de fondsbeheerders hebben hierbij ook de desbetreffende vakministers een rol.

In het regeerakkoord Rutte III zijn ambitieuze beleidsvoornemens geformuleerd. Maatschappelijke opgaven spelen steeds vaker op meerdere schaalniveaus tegelijk en oplossingen liggen niet in het bereik van één overheidslaag. Een toenemend aantal maatschappelijke opgaven is alleen op te lossen wanneer gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk als één overheid samenwerken richting partners. Samenwerking vindt ook in toenemende mate plaats op regionaal niveau. Vrijwel overal in Nederland zijn regionale coalities van overheden en andere partijen op zoek naar passende governance arrangementen om aan te sluiten op hun regionale opgaven. In de uitvoering van overheidstaken spelen medeoverheden een steeds belangrijkere rol. Daarom heeft het kabinet extra geld beschikbaar gesteld aan gemeenten.

Voor de realisatie van de beschreven beleidsthema’s wordt een aantal instrumenten en activiteiten ingezet.

Beleidsthema 1: gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken.

A) Normeringssystematiek

De jaarlijkse ontwikkeling van de omvang van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt – naast taakmutaties – bepaald door de normeringssystematiek. De normeringssystematiek houdt in dat de ontwikkeling van het fonds gekoppeld is aan de ontwikkeling van de accres-relevante uitgaven van het Rijk (ARU), dit wordt ook wel aangeduid als het principe «samen de trap op, samen de trap af». De jaarlijkse toe- of afname van het gemeentefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven, wordt het accres genoemd. De normeringssystematiek is in werking sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Met ingang van 2018 is de basis van de normeringssystematiek verbreed. Naast de uitgaven onder het kader rijksbegroting worden nu ook de uitgaven onder de kaders zorg en sociale zekerheid meegenomen in de normeringssystematiek.

B) Artikel 2 Financiële-verhoudingswet

Er zijn jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het gemeentefonds kunnen leiden. Uitgangspunt hierbij is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dit artikel geeft aan dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door gemeenten, in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen wordt omkleed en met kwantitatieve gegevens wordt gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de gemeenten zijn. Tevens wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de gemeenten kunnen worden opgevangen.

C) Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen

Het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (Bofv) tussen de fondsbeheerders, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen (UvW) vindt minimaal twee keer per jaar plaats, rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij kan agendapunten inbrengen. Zo nodig kunnen ook andere bewindspersonen dan de fondsbeheerders aan het overleg deelnemen. De uitkomst van de normeringsystematiek (vgl. A) kan – indien bekend – in het Bofv bestuurlijk worden gewogen.

D) Macronorm Onroerend Zaak Belasting (OZB)/benchmark woonlasten

De OZB-opbrengst van gemeenten werd tot en met 2019 op macroniveau gemaximeerd door jaarlijks een percentage vast te stellen waarmee de som van de OZB-opbrengsten van alle gemeenten mocht groeien. Met ingang van 2020 is een benchmark woonlasten geïntroduceerd ter vervanging van de macronorm OZB.

E) Artikel 12 gemeenten

Een indicator voor de financiële positie van gemeenten is het aantal gemeenten dat een beroep doet op artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Dat aantal is de laatste jaren beperkt gebleven tot twee.

F) Monitoring nieuwe middelen sociaal domein

Het college van burgemeester en wethouders legt over de besteding van de middelen sociaal domein uitsluitend financiële verantwoording af aan de gemeenteraad. Het Rijk vraagt geen verantwoording over de rechtmatigheid van de besteding door gemeenten. Wel monitort het Rijk de uitvoering van de taken van het sociaal domein, om de systeemverantwoordelijkheid van vakministers en fondsbeheerders te kunnen borgen.

Het Rijk ontvangt daartoe via het informatiesysteem Informatie voor derden (Iv3) per gemeente informatie over de uitgaven in het sociaal domein. Iv3 is geen verantwoordingsinformatie en op basis van Iv3 kan niet worden teruggevorderd.

Beleidsthema 2: een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

G) Verdeelmaatstaven

Het budget van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt over de gemeenten verdeeld via een systeem van verdeelmaatstaven. De fondsbeheerders zijn verantwoordelijk voor ontwikkeling en onderhoud van het systeem van verdeelmaatstaven dat de verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem heeft als doel gemeenten in staat te stellen hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld wordt nadat de statistische gegevens definitief zijn geworden. Dit streven geldt ook voor integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Als er gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar definitieve volumegegevens beschikbaar komen, leidt dit tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

H) Periodiek onderhoudsrapport

Voor de verdeling van de financiële middelen is het Periodiek onderhoudsrapport (POR) de belangrijkste indicator. Daarin wordt door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog adequaat is. De verdeling is adequaat als deze nog voldoende aansluit bij de daadwerkelijke uitgaven zoals blijkt uit de gemeentelijke begrotingen. Het POR verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting.

Vanuit het gemeentefonds hebben gemeenten in 2021 middelen toebedeeld gekregen om hun taken uit te voeren. Daarbij hebben de fondsbeheerders uiteraard het bestaande verdeelmodel toegepast voor de algemene uitkering.

Door de fondsbeheerders wordt gewerkt aan een nieuw verdeelmodel (zie ook de paragraaf Beleidsprioriteiten). Een nieuw verdeelmodel is nodig om de verdeling van de middelen over de gemeenten beter te laten aansluiten op de huidige taken en kosten van gemeenten. Deze taken en kosten zijn, onder meer door de decentralisaties in het sociaal domein, de afgelopen jaren gewijzigd. Ook moet een nieuw model eenvoudiger worden. Het huidige model is namelijk door alle wijzigingen in de loop der jaren behoorlijk ingewikkeld geworden.

Het kabinet was zich ervan bewust dat de financiële positie van gemeenten onder druk stond. De gevolgen van de coronapandemie hebben deze druk verder vergroot. Afgelopen periode heeft het kabinet zich ingespannen om gemeenten financieel te ondersteunen door middel van het compenseren van de financiële gevolgen van de coronapandemie. Ook heeft het kabinet besloten het accres tijdelijk te bevriezen en de oploop in de opschalingskorting incidenteel te schrappen voor 2020 en 2021. Verder heeft het kabinet in 2021 incidenteel extra geld beschikbaar gesteld voor de kosten van de Jeugdzorg.

In onderstaande tabel worden de budgettaire gevolgen van beleid weergegeven.

Verplichtingen

Ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting zijn de verplichtingen met € 1.912,5 mln. opwaarts bijgesteld. Dit bedrag is het saldo van de mutaties die bij eerste suppletoire begroting 2021 (€ 1.010 mln.) en tweede suppletoire begroting 2021 (€ 903 mln.) zijn aangebracht. In de slotwet vindt een mutatie plaats van € -0,5 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2020/21, 35850 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2021/22, 35975 B, nr. 2) en in de slotwet 2021.

Uitgaven

Bijdragen aan medeoverheden

Algemene uitkering

De uitgaven van de algemene uitkering van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 1.412 mln. en komen daarmee in totaal op € 29.139 mln. De hogere uitgaven hangen onder meer samen met de extra toegekende middelen voor corona. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2021 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 977 mln. en € 686 mln. In de slotwet 2021 vindt een mutatie plaats van € -251 mln., vanwege overlopende betalingen naar 2022. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2020/21, 35850 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2021/22, 35975 B, nr. 2) en in de slotwet 2021.

Decentralisatie-uitkeringen

De uitgaven van de decentralisatie-uitkeringen van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 323 mln. en komen daarmee in totaal op € 1.645 mln. De hogere uitgaven zijn vooral een gevolg van het toevoegen van nieuwe decentralisatie-uitkeringen in de loop van 2021, onder meer ter compensatie van extra uitgaven en gederfde inkomsten als gevolg van de coronacrisis. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2021 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 121 mln. en € 212 mln. en in de slotwet van € -10 mln., vanwege overlopende betalingen naar 2022. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2020/21, 35850 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2021/22, 35975 B, nr. 2) en in de slotwet 2021.

Integratie-uitkering Voogdij 18+

De uitgaven van de integratie-uitkering Voogdij 18+ worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 8,1 mln. en komen daarmee in totaal op € 731,5 mln. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2021 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 7,0 mln. en € 1,1 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2020/21, 35850 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2021/22, 35975 B, nr. 2) en in de slotwet 2021.

Integratie-uitkering Beschermd wonen

De uitgaven van de integratie-uitkering Beschermd wonen worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € -12,4 mln. en komen daarmee in totaal op € 1.488,9 mln. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2021 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 29,6 mln. en € -42 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2020/21, 35850 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2021/22, 35975 B, nr. 2) en in de slotwet 2021.

Integratie-uitkering Participatie

De uitgaven van de integratie-uitkering Participatie worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 79,3 mln. en komen daarmee in totaal op € 1.982,6 mln. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2021 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 39,8 mln. en € 39,5 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2020/21, 35850 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2021/22, 35975 B, nr. 2) en in de slotwet 2021.

Integratie-uitkeringen Overig

De uitgaven van de integratie-uitkeringen Overig van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 2,9 mln. en komen daarmee in totaal op € 39,6 mln. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2021 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € -3,1 mln. en € 6 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2020/21, 35850 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2021/22, 35975 B, nr. 2) en in de slotwet 2021.

Opdrachten

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 1 mln. lager uit dan in de ontwerpbegroting 2021 werd geraamd. Het gerealiseerde bedrag voor de kosten Financiële-verhoudingswet onder opdrachten komt hiermee op € 0,5 mln. Een toelichting is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2020/21, 35850 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2021/22, 35975 B, nr. 2) en in de slotwet 2021.

Bijdragen aan ZBO’s/RWT’s

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 0,7 mln. hoger uit dan in de ontwerpbegroting 2021 werd geraamd, doordat enkele bijdragen zijn verstrekt die als opdracht waren begroot. Een toelichting is te vinden in de memorie van toelichting van tweede suppletoire begroting 2021 (Kamerstukken II 2021/22, 35975 B, nr. 2) en in de slotwet 2021.

Ontvangsten

Sinds de invoering van de Financiële-verhoudingswet zijn de uitgaven en de inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting van het gemeentefonds voor 2021 worden de ontvangsten met € 1.812 mln. verhoogd tot € 35.028 mln. Deze verhoging is de som van de mutaties die bij eerste suppletoire begroting 2021 (€ 1.172 mln.), tweede suppletoire begroting 2021 (€ 903 mln.) en in de slotwet 2021 ( € -262 mln.) zijn aangebracht.