Het werkterrein van het Ministerie van Financiën

Voor u ligt de begroting 2019 van het Ministerie van Financiën, begrotingshoofdstuk IX (Financiën en Nationale Schuld) van de Rijksbegroting. In de begroting staan de belangrijkste beleidsdoelen voor 2019 en de financiële gevolgen hiervan. Simpel gezegd: wat wil de Minister van Financiën bereiken in 2019, hoe wil de Minister dit doen en met welke middelen?

De Minister van Financiën is onder meer verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van:

• a. het algemeen financieel-economische en internationale financiële beleid;

• b. het begrotingsbeleid en een doelmatig beheer van de rijksfinanciën;

• c. het financieringsbeleid;

• d. het fiscale beleid;

• e. het staatsschuldbeleid;

• f. het beleid omtrent financiële markten;

• g. het heffen, controleren en innen van de belastingen.

Het algemeen financieel-economische beleid en het begrotingsbeleid worden primair toegelicht in de Miljoenennota. Daarin worden ook de belastingontvangsten toegelicht. Het fiscale beleid komt op hoofdlijnen aan bod in deze begroting; in het Belastingplan wordt gedetailleerd ingegaan op de veranderingen in het fiscale beleid. De financiën van de decentrale overheden, waarvoor de Minister van Financiën medeverantwoordelijk is, komen aan de orde in de Miljoenennota en in de begrotingen van het Gemeente- en Provinciefonds.

Waar relevant wordt in de begroting verwezen naar Kamerstukken of andere beschikbare begrotingsinformatie. De Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) en de Comptabiliteitswet (CW) vormen het regelgevend kader voor de begroting.

Vanwege tussentijdse afrondingen op duizenden, miljoenen of miljarden euro’s kan de som der delen afwijken van het totaal in de tabellen.

Opbouw van de begroting

De begroting IX is opgebouwd uit negen beleidsartikelen en twee niet-beleidsartikelen. De beleidsartikelen weerspiegelen het gehele werkterrein van het Ministerie van Financiën inclusief het beheer van de staatsschuld en het kasbeleid van het Rijk.

De beleidsartikelen voor Financiën (IXB) zijn:

• • artikel 1 Belastingen;

• • artikel 2 Financiële markten;

• • artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector;

• • artikel 4 Internationale financiële betrekkingen;

• • artikel 5 Exportkredietverzekeringen, -garanties en investeringsverzekeringen;

• • artikel 6 Btw-compensatiefonds;

• • artikel 9 Douane.

De niet-beleidsartikelen zijn:

• • artikel 8 Apparaat kerndepartement;

• • artikel 10 Nog onverdeeld.

De beleidsartikelen voor Nationale Schuld (IXA) zijn:

• • artikel 11 Financiering staatsschuld;

• • artikel 12 Kasbeheer.

De begrotingstoelichting is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 geeft allereerst de beleidsprioriteiten weer. Dit zijn de belangrijkste beleidsdoelen van het Ministerie van Financiën. Ook bevat dit hoofdstuk een overzicht van de belangrijkste beleidsmatige mutaties, van de niet-juridisch verplichte uitgaven, van de beleidsdoorlichtingen en van de risicoregelingen.

In hoofdstuk 3 komen de beleidsartikelen Financiën aan bod, in hoofdstuk 4 de niet-beleidsartikelen en in hoofdstuk 5 de beleidsartikelen Nationale Schuld. Waar relevant en beschikbaar worden indicatoren of kengetallen opgenomen om te laten zien wat de doelstellingen zijn (zie ook de Groeiparagraaf onder). Elk beleidsartikel bevat onder andere een onderdeel Beleidswijzigingen waarin wordt aangegeven wat de belangrijkste wijzigingen in het beleid zijn en de gevolgen hiervan. Zowel de beleidsartikelen als de niet-beleidsartikelen bevatten een tabel Budgettaire gevolgen van beleid met een financiële toelichting van de belangrijkste posten.

Tot slot zijn zes bijlagen opgenomen. Bijlage 1 geeft een overzicht van Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) en Rechtspersonen met een Wettelijke Taak (RWT’s). Bijlage 2 is een verdiepingsbijlage met de belangrijkste budgettaire mutaties per artikel, bijlage 3 geeft het overzicht met moties en toezeggingen, bijlage 4 is het subsidieoverzicht, bijlage 5 het overzicht met evaluatie- en overig onderzoek en als laatste volgt de lijst van afkortingen (bijlage 6).

Financiering staatsschuld en kasbeheer (Nationale Schuld)

Sinds 2013 behandelt begroting IX tevens de schuld van de Nederlandse rijksoverheid. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de schuld die extern wordt gefinancierd, door bijvoorbeeld banken, beleggers en pensioenfondsen, en de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen – via het geïntegreerd middelenbeheer – hebben bij het Ministerie van Financiën. De extern gefinancierde schuld wordt in artikel 11 Financiering staatsschuld behandeld. Het geïntegreerd middelen beheer wordt behandeld in artikel 12 Kasbeheer. De artikelen worden middels een aparte begrotingsstaat vastgesteld.

De begroting van de Nationale Schuld heeft twee specifieke eigenschappen. De eerste eigenschap is dat de rente-uitgaven en renteontvangsten op transactiebasis worden verantwoord, in plaats van op kasbasis zoals bij alle andere onderdelen van de Rijksbegroting. Dit is vastgelegd in de CW 2016, artikel 2.19. Met de registratie van rente op transactiebasis voor de Nationale Schuld wordt aangesloten bij de Europese voorschriften van het Europees Stelsel van Rekeningen (ESR) 2010. De tweede eigenschap is dat voor beide artikelen wordt uitgegaan dat de aangegane financiële verplichtingen gelijk zijn aan de uitgaven (kas = verplichtingen). Beide artikelen kennen geen verplichting om afzonderlijke ramingen op te nemen van de verwachte kasuitgaven en de verwachte juridisch vastgelegde financiële verplichtingen. Dit is het gevolg van de inherente onvoorspelbaarheid van de leenbehoefte van de Staat (artikel 11) en de fluctuerende geldstromen in het geïntegreerd middelenbeheer (artikel 12).

Financiële instrumenten

Bij het indelen van de uitgaven naar financieel instrument wordt aansluiting gezocht bij de rol en verantwoordelijkheid van de Minister. Hierdoor wordt de wijze waarop de uitgaven het ministerie verlaten leidend voor de indeling naar financiële instrumenten. Het Ministerie van Financiën maakt daarom, naast de standaard financiële instrumenten zoals opdrachten en garanties, ook gebruik van drie eigen instrumenten: financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking), rente, en rekening-courant en deposito’s.

Het instrument financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking) wordt gebruikt op artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector bij onder meer kapitaalinjecties in staatsdeelnemingen en dividendontvangsten. De definitie van financiering is als volgt: «van een financiering wordt gesproken, indien een financiële bijdrage aan een wederpartij wordt verstrekt als kapitaalverschaffing voor een investeringsgoed of als algemene vermogensverschaffing voor die wederpartij (een instelling, bedrijf of onderneming). Als een financiële bijdrage wordt verstrekt in de exploitatiesfeer, wordt gesproken van bekostiging. Bij een financiering voert de organisatie die de financiering ontvangt, de kapitaalverstrekking als kapitaalontvangst op de balans op». Van een staatsdeelneming is sprake als de Staat aandelen bezit in een privaat bedrijf.

Het instrument rente komt onder meer terug op artikel 11 en 12 over de financiering van de staatsschuld en het kasbeheer. Op artikel 11 en 12 wordt daarnaast gebruik gemaakt van het instrument leningen. In tegenstelling tot de meeste leningen op de Rijksbegroting gaat het op artikel 11 om leningen die aan de Staat verstrekt worden voor de financiering van de staatsschuld. Op artikel 12 is ook het instrument rekening-courant en deposito’s opgenomen. Het gaat hier om de bankrekeningen waarop geldstromen van decentrale overheden, de sociale fondsen en andere aan de rijksoverheid gelieerde instellingen in- en uitvloeien.

Groeiparagraaf

Oprichting artikel 9 Douane

Met ingang van deze begroting is een nieuw beleidsartikel geïntroduceerd op begrotingshoofdstuk IX: artikel 9 Douane. In januari 2017 heeft de Commissie onderzoek Belastingdienst in haar rapport1 geconstateerd dat de Douane een enigszins geïsoleerde positie inneemt binnen de Belastingdienst, onder andere vanwege de overheersende oriëntatie op Europese regelgeving en omdat de Douane meer gespitst is op de samenwerking met bijvoorbeeld de Koninklijke Marechaussee en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) dan met andere onderdelen binnen de Belastingdienst. Daarom adviseerde de commissie om de positie van de Douane te heroverwegen. Het kabinet heeft dit advies overgenomen en als eerste stap hiertoe besloten tot het oprichten van een apart begrotingsartikel Douane op begrotingshoofdstuk IX. Middels deze begroting wordt dus invulling gegeven aan dit besluit. De Tweede en Eerste Kamer zijn eerder per brief op de hoogste gesteld van de oprichting van het begrotingsartikel2.

Aangezien de Douane een dienstonderdeel is van de Belastingdienst en dus tot nu toe in de begroting IX onderdeel uitmaakt van artikel 1 Belastingen, betekent het oprichten van een apart begrotingsartikel Douane dat artikel 1 Belastingen wordt opgedeeld. De Douane krijgt hierbij de status van grote uitvoerende dienst, zodat de apparaatsbudgetten op het eigen artikel gepresenteerd kunnen worden. Artikel 1 Belastingen blijft gewoon bestaan, exclusief het gedeelte Douane. De wijze van besturen van de Douane blijft met de oprichting van dit nieuwe artikel ongewijzigd en organisatorisch vinden ook geen wijzigingen plaats. De Douane blijft onderdeel van de Belastingdienst.

Artikel 9 Douane bevat de beleidsmatige informatie over de Douane en informatie over de aan Douane gerelateerde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten. Het artikel betreft op budgettair gebied voor de begroting 2019 enkel de apparaatsbudgetten (personele en materiële uitgaven en apparaatsontvangsten), programma-uitgaven en verplichtingen die direct aan het dienstonderdeel Douane kunnen worden toegerekend. Overige indirecte uitgaven die betrekking hebben op de Douane, bijvoorbeeld voor huisvesting en ICT, worden gedaan door andere dienstonderdelen binnen de Belastingdienst en blijven derhalve voor de begroting 2019 vermeld op artikel 1 Belastingen. Ook de belastingontvangsten blijven daar staan. Op termijn wordt gestreefd naar een meer integraal begrotingsartikel Douane via een groeimodel.

Prestatie-indicatoren in de begroting

Het Ministerie van Financiën vindt het belangrijk dat zijn beleid en prestaties meetbaar zijn. Daarom zijn in meerdere artikelen prestatie-indicatoren of kengetallen opgenomen. Maar, dit is nog niet in alle artikelen het geval. Momenteel onderzoeken we in welke artikelen het mogelijk en zinvol is om nieuwe, meer of minder prestatie-indicatoren op te nemen in de begroting. Ook bekijken we of de huidige prestatie-indicatoren (nog) een goed en volledig beeld geven van desbetreffende beleid en prestaties. Dit is een meerjarig traject, waarvan de eerste resultaten in de begroting 2020 zichtbaar zijn.

De ontwikkeling van tussendoelen en prestatie-indicatoren bij de Belastingdienst (artikel 1) loopt als meerjarig traject gelijk op met de doorontwikkeling van de uitvoerings- en handhavingsstrategie. Het streven is gericht op minder indicatoren met meer zeggingskracht.

Ten opzichte van de vorige begroting zijn geen andere noemenswaardige ontwikkelingen te melden.