A. Algemene doelstelling

Het primair onderwijs zorgt dat leerlingen in de eerste fase van de doorlopende leerlijn hun talenten maximaal kunnen ontplooien en vervolgonderwijs kunnen volgen dat het beste past bij hun talenten. Het legt bovendien de basis voor de huidige en toekomstige deelname van deze leerlingen aan de samenleving.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister is verantwoordelijk voor een stelsel van primair onderwijs dat zodanig functioneert dat het onderwijs aansluit bij de talenten van individuele leerlingen en bij de behoeftes van de maatschappij.

Financieren: De Minister is verantwoordelijk voor de financiering van het onderwijs door lumpsumbekostiging van de onderwijsinstellingen. Hierdoor wordt de toegankelijkheid van het onderwijs gewaarborgd.

Stimuleren: De Minister stimuleert specifieke beleidsonderwerpen door het verstrekken van (aanvullende) bekostiging, subsidies en de inzet van andere instrumenten zoals overleg, voorlichting, (prestatie)afspraken en wet- en regelgeving.

Regisseren: De Minister vult zijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs in via een regisserende rol. De normeisen van kwaliteit zijn vastgelegd in wet- en regelgeving; de Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de naleving.

Kengetallen

C. Beleidswijzigingen

De belangrijkste beleidswijzigingen op het terrein van primair onderwijs, zoals de investeringen in werkdruk en salaris worden beschreven in de beleidsagenda. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de actualisatie bestuursakkoorden PO en de aanpassingen van de verdeling van de middelen voor onderwijsachterstanden.

Het bestuursakkoord PO is in 2017 geëvalueerd. Daarnaast is in het Regeerakkoord »Vertrouwen in de toekomst» opgenomen dat de afspraken uit het bestuursakkoord worden gehandhaafd, met uitzondering van de landelijke norm om zittenblijven bij kleuters terug te dringen. Op basis hiervan is het bestuursakkoord PO geactualiseerd. In het geactualiseerde bestuursakkoord – dat doorloopt tot en met 2020 – blijven we inzetten op vier hoofdlijnen: talentontwikkeling door uitdagend onderwijs, het ontwikkelen van een brede aanpak voor duurzame onderwijsverbetering, «professionele scholen» en doorgaande ontwikkellijnen. De Tweede Kamer ontvangt in het voorjaar van 2019 de laatste voortgangsrapportage en in 2020 de evaluatie.

In het Regeerakkoord is aangekondigd dat de regering vanaf 2019 structureel € 170 miljoen per jaar investeert in het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid voor een verruiming van het aanbod van voorschoolse educatie. In 2018 is alvast een deel (€ 40 miljoen) van de investering van 2019 uitgekeerd waardoor in 2019 een investering van € 130 miljoen resteert. Ook is in het Regeerakkoord vastgelegd dat de verdeling van middelen voor het onderwijsachterstandenbeleid wordt geactualiseerd. Door het Centraal Bureau voor de Statistiek is een nieuwe indicator ontwikkeld die het risico op een onderwijsachterstand bij kinderen beter in beeld brengt. Deze indicator wordt vanaf 2019 gebruikt voor de verdeling van de middelen van het onderwijsachterstandenbeleid over basisscholen en gemeenten. De nieuwe verdeelsystematiek gaat in per 1 januari 2019 voor gemeenten en per schooljaar 2019–2020 voor basisscholen.

D. Budgettaire gevolgen van beleid en budgetflexibiliteit

Budgetflexibiliteit

Het beschikbare budget op artikel 1 voor 2019 is voor 99,7 procent juridisch verplicht.

Bekostiging

Het beschikbare budget in 2019 is voor 100 procent juridisch verplicht. De verplichtingen hebben betrekking op de lumpsumbekostiging aan de schoolbesturen en de samenwerkingsverbanden. Hieraan ten grondslag liggen de regelingen personele bekostiging en materiële instandhouding. Het moment waarop de juridische verplichting wordt aangegaan vindt plaats voorafgaand aan het (school)jaar waarop de bekostiging betrekking heeft.

Subsidies

Het beschikbare budget in 2019 is voor 62,0 procent juridisch verplicht. Dit verplichte deel betreft de subsidies die voorafgaand aan het jaar van verstrekking worden vastgelegd. Het resterende deel van het budget is beleidsmatig verplicht en wordt ingezet voor beleidsprioriteiten van het kabinet. Ervaringsgegevens laten zien dat in de loop van het jaar het resterende deel van het budget juridisch wordt verplicht. Voor nadere toelichting wordt verwezen naar de subsidiebijlage.

Opdrachten

Het beschikbare budget in 2019 is voor 74,2 procent juridisch verplicht. Het gaat hierbij onder andere om de uitvoering van de bovenwettelijke werkloosheidsregeling voor onderwijspersoneel. Het resterende deel van het budget is beleidsmatig verplicht en betreft beleidsprioriteiten van het kabinet. Ervaringsgegevens laten zien dat in de loop van het jaar het resterende deel van het budget juridisch wordt verplicht.

Bijdrage aan agentschappen

Het budget in 2019 is voor 100 procent juridisch verplicht. Op basis van de managementafspraken tussen het bestuursdepartement en DUO zijn afspraken vastgelegd voor het komende jaar.

Bijdrage aan ZBO’s en RWT’s

Het budget in 2019 is voor 100 procent juridisch verplicht. Het gaat hier om bijdragen aan het Vervangings- en Participatiefonds en het UWV. Op basis van een beheersovereenkomst worden de middelen voorafgaand aan het jaar waarop de bijdragen betrekking hebben verplicht.

Bijdrage aan medeoverheden

Het budget in 2019 is voor 100 procent juridisch verplicht. Het moment waarop de juridische verplichting wordt aangegaan vindt plaats voorafgaand aan het kalenderjaar waarop de specifieke uitkering betrekking heeft.

Bijdrage aan andere begrotingshoofdstukken

Het beschikbare budget in 2019 is nog niet juridisch verplicht. Het betreft een bijdrage aan het gemeentefonds voor het realiseren van combinatiefuncties op basis van de bestuurlijke afspraken tussen OCW, VWS en de VNG.

Bijdrage aan sociale fondsen

Het beschikbare budget in 2019 is nog niet juridisch verplicht. Het betreft de loonbijstelling over de bijdrage aan het gemeentefonds voor het realiseren van combinatiefuncties op basis van de bestuurlijke afspraken tussen OCW, VWS en de VNG.

E. Toelichting op de financiële instrumenten

Bekostiging

Het Rijk verstrekt schoolbesturen lumpsumbekostiging voor de personele kosten en materiële instandhouding. Deze bekostiging is grotendeels gebaseerd op het aantal leerlingen en de gemiddelde leeftijd van leraren. Daarnaast wordt via de groeibekostiging en de directie- en de kleinescholentoeslag rekening gehouden met de groei en grootte van de school. Met de groeibekostiging is circa € 60 miljoen gemoeid, met de directietoeslag (basisscholen, speciale scholen voor basisonderwijs en scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs) circa € 240 miljoen en met de kleinescholentoeslag circa € 130 miljoen. Dat laatste bedrag is inclusief de kleinescholentoeslag die onderdeel is van het budget voor personeels- en arbeidsmarktbeleid; deze is met ingang van 1 augustus 2018 met € 20 miljoen verhoogd om kleine scholen extra armslag te geven om goed onderwijs te verzorgen. Tot slot wordt in de bekostiging rekening gehouden met een aantal specifieke kenmerken van leerlingen in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid waar in totaal structureel circa € 285 miljoen voor wordt geraamd. Dit betreft het budget voor de nieuwe regeling ter verdeling van de aan de basisscholen te verstrekken middelen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden, die vanaf 1 augustus 2019 zal gelden. Deze regeling vervangt de huidige gewichten- en impulsregeling.

In onderstaande tabel zijn de ondersteuningsmiddelen opgenomen die naast de basisbekostiging beschikbaar zijn voor de lichte en zware ondersteuning. Lichte ondersteuning betreft grotendeels middelen die naar de samenwerkingsverbanden po gaan en deels middelen die rechtstreeks naar de speciale scholen voor basisonderwijs gaan (sbao). Bijdragen voor de zware ondersteuning zijn voor de samenwerkingsverbanden po en vo en het (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so), waaronder de clusters 1 en 2. Sinds de invoering van «passend onderwijs» besluiten de samenwerkingsverbanden (clusters 3 en 4) over de plaatsing van leerlingen in het (v)so.

Onderstaande tabel laat zien hoe de ondersteuningsmiddelen worden verdeeld.

Bekostiging Caribisch Nederland

Het Rijk verstrekt bekostiging aan de schoolbesturen in Caribisch Nederland. Het betreft de schoolbesturen op de eilanden Bonaire, Sint-Eustatius en Saba.

Prestatiebox

Voor het realiseren van de afspraken in het bestuursakkoord met de PO-Raad ontvangen de schoolbesturen extra middelen via de prestatiebox. Deze middelen zijn bedoeld om een impuls te geven aan het realiseren van de doelstellingen op het gebied van uitdagend onderwijs, vernieuwing en digitalisering, de brede aanpak onderwijsverbetering, professionalisering van scholen en de doorgaande ontwikkellijnen. Deze middelen komen daarnaast ook ten goede aan de afspraken die zijn gemaakt in het «Techniekpact 2020» en het «Bestuurlijk kader Cultuur en Onderwijs».

Aanvullende bekostiging

Naast de reguliere bekostiging ontvangen de schoolbesturen middelen voor specifieke doeleinden. De aanvullende bekostiging voor 2019 bestaat uit de kosten voor tweetalig onderwijs, de regeling teambeurs voor professionalisering van teams van leerkrachten, de regeling tegemoetkoming vervangingskosten voor schoolleiders die een opleiding volgen, kosten voor het leraar ontwikkelfonds, de regeling voor hoogbegaafden.

Subsidies

Om verschillende beleidsdoelstellingen te behalen, worden subsidies verstrekt (zie de subsidiebijlage voor het totaaloverzicht). De belangrijkste subsidies zijn de Regeling onderwijsvoorziening jonggehandicapten, de Regeling Nederlands onderwijs in het buitenland en de subsidies voor het «Techniekpact». De Regeling onderwijsvoorziening jonggehandicapten voorziet in diverse hulpmiddelen zodat deze leerlingen met goed gevolg onderwijs (van basisonderwijs tot en met hoger onderwijs) kunnen volgen. Voor de implementatie van het bestuursakkoord worden middelen verstrekt ten behoeve van een brede aanpak voor duurzame onderwijsverbetering en voor het project «Beter en slimmer leren met ict». Daarnaast worden er onder andere subsidies verstrekt voor humanistisch vormend en godsdienstonderwijs, onderwijs aan zieke leerlingen, het aanpassen van lesmateriaal ten behoeve van visueel gehandicapte en dyslectische leerlingen en het ontwikkelen van de (adaptieve) eindtoets.

Opdrachten

Dit betreft de middelen voor diverse beleidsgerichte activiteiten en evaluatie- en beleidsonderzoeken, onder andere voor passend onderwijs, voor- en vroegschoolse educatie (VVE). Verder betreft het uitgaven voor de uitvoeringskosten van de bovenwettelijke werkloosheidsregeling voor onderwijspersoneel en kosten van uitvoeringsorganisaties.

Bijdrage aan agentschappen

De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) is de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van OCW en levert producten en diensten op het terrein van de bekostiging van instellingen, financiering van studenten en informatievoorziening. Het betreft hier het aandeel in de uitvoeringskosten van DUO voor begrotingsartikel 1.

Bijdrage aan ZBO’s en RWT’s

De stichtingen Vervangingsfonds en Participatiefonds ontvangen middelen voor het beheren van de vervangings- en werkloosheidsuitgaven in het primair onderwijs. De kosten die het Vervangings- en Participatiefonds vergoeden worden gedekt uit de premies die schoolbesturen afdragen. Het UWV ontvangt middelen voor de uitvoering van de Regeling onderwijsvoorziening jonggehandicapten.

Bijdrage aan medeoverheden

Gemeenten ontvangen middelen voor onderwijsachterstandenbeleid. Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid bestaat uit meerdere instrumenten, waaronder voorschoolse educatie, schakelklassen en zomerscholen.

Bijdrage aan andere begrotingshoofdstukken

Jaarlijks worden aan het Gemeentefonds middelen ter beschikking gesteld ten behoeve van de «Brede impuls combinatiefuncties».

Bijdrage aan sociale fondsen

Deze reeks betreft de loonbijstelling 2017 over de middelen «Brede impuls combinatiefuncties».