Het uitvoeren van de toeslagregelingen voor de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Volksgezondheid, Welzijn en Sport, die vallen onder de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir).

De doelstelling van de Awir is het bewerkstelligen van harmonisatie tussen inkomensafhankelijke regelingen, het bevorderen van klantvriendelijkheid en doelmatigheid door het instellen van één uitvoeringsloket, en het realiseren van een betere aansluiting van inkomensafhankelijke regelingen bij de draagkracht door het gebruik van het actuele inkomen. Dit betreft de huurtoeslag, zorgtoeslag, kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag.

De uitvoering van Toeslagen is gericht op de toekenningszekerheid binnen de kaders van het huidige stelsel en het toepassen van de menselijke maat daarbij. Hierbij wordt er naar gestreefd dat de benodigde inspanning van de kant van de belanghebbende om de toeslagen te verkrijgen zo beperkt mogelijk is en het toegekende voorschot zoveel mogelijk overeenkomt met de definitief toe te kennen toeslag waardoor terugbetalingen tot een minimum worden beperkt. Verder wordt toezicht gehouden dat gericht is op het voorkomen of snel herstellen van fouten en is sprake van een zorgvuldige en doortastende aanpak van (het risico van) misbruik.

Beleid

De minister van Financiën is verantwoordelijk en heeft een regisserende rol op het terrein van de inkomensafhankelijke regelingen. Daarbij gaat het om het te voeren beleid en het opstellen van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en de daarop gebaseerde regelgeving.

Uitvoering

De minister van Financiën is verantwoordelijk en heeft een uitvoerende rol op het terrein van de vaststelling en de uitbetaling van toeslagen. Op grond van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) voert Toeslagen de toeslagregelingen uit voor de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Toeslagen is belast met de uitvoering van de zorgtoeslag, de huurtoeslag, de kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget. Toeslagen streeft naar klantgerichte dienstverlening aan burgers, de rechtmatige toekenning van toeslagen en efficiënte uitvoering van processen.

Belangrijk vertrekpunt bij de doorvoering van beleidswijzigingen voor Toeslagen is de positie van de opdrachtgevers, zijnde de beleidsdepartementen van SZW, BZK en VWS. In de begroting van deze ministeries wordt het beleid – waarvoor de desbetreffende minister verantwoordelijk is – toegelicht. Toeslagen gaat over de uitvoering van het beleid binnen de door opdrachtgevers gestelde kaders, niet over het beleid zelf.

Zoals onder meer geconstateerd door de Adviescommissie Uitvoering Toeslagen hebben ouders die kinderopvangtoeslag ontvingen te maken gehad met een doorgeschoten aanpak van vermeende fouten in hun aanvragen. Daarnaast hebben deze en andere mensen die toeslagen ontvingen, geleden onder de harde kanten van de toeslagenregelgeving. Dat terwijl, zoals in het IBO Toeslagen deel 1 geconstateerd wordt, de gerichtheid en actualiteit34 van het huidige toeslagenstelsel als keerzijde heeft dat het stelsel voor burgers vaak niet begrijpelijk is en tot onzekerheid over hun financiële situatie leidt.

Het kabinet heeft aangegeven naar een stelsel te willen dat meer zekerheid en voorspelbaarheid biedt, waarbij problematische schulden zoveel mogelijk worden voorkomen en de overgang van uitkering naar flexibel werk makkelijker wordt. Tot het moment waarop dit gerealiseerd is, zijn veel mensen afhankelijk van de toeslagen die ze ontvangen. Gedurende deze periode zal waar mogelijk door aanpassing van de wet- en regelgeving meer menselijke maat in het huidige stelsel gebracht worden. Tegelijk ontwikkelt de uitvoering van Toeslagen zich zo dat voldaan wordt aan gerechtvaardigde maatschappelijke verwachtingen.

Vergroten van de menselijke maat in de regelgeving

Bij brief van 27 april 2020 heeft de staatssecretaris van Financiën - Toeslagen en Douane, naar aanleiding van de uitgebrachte rapporten van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Toeslagen, de kabinetsinzet voor een herziening van het toeslagenstelsel uiteengezet. Op basis van het IBO trekt het kabinet de conclusie dat een ander stelsel noodzakelijk is. Vanwege de urgentie van de problematiek neemt het kabinet op korte termijn een aantal maatregelen die het huidige stelsel verbeteren. Allereerst wordt de bestaande hardheidsclausule uitgebreid. Er komt een drempel voor kleine terugvorderingen en nabetalingen. Voor de zorgtoeslag worden niet langer eisen gesteld aan de verzekerdheid van de partner en wordt niet langer uitgegaan van partnerschap met terugwerkende kracht. Verder worden maatregelen onderzocht om de praktische rechtsbescherming van toeslaggerechtigden te verbeteren en wettelijk te verankeren. Dit om de balans tussen Toeslagen en de burger te verbeteren en eerder in gesprek te gaan met de belanghebbende. Het doel hierbij is om zoveel mogelijk bezwaar en beroep achteraf te voorkomen en vroegtijdig in overleg te treden met de belanghebbende. Ook het invorderingsproces wordt grondig tegen het licht gehouden. In het invorderingsproces wordt een aantal maatregelen getroffen waardoor burgers minder hard worden geraakt, bijvoorbeeld door het breder toegankelijk maken van een persoonlijke betalingsregeling. Tevens onderzoekt het kabinet hoe het niet-gebruik verder kan worden tegengegaan. Op Prinsjesdag ontvangt de Tweede Kamer, als onderdeel van het pakket Belastingplan 2021, een afzonderlijk wetsvoorstel met maatregelen ter verbetering van de uitvoerbaarheid van toeslagen.

Herstelorganisatie

De herstelorganisatie wordt bestuurd door een strategisch crisisteam, onder leiding van de secretaris-generaal van Financiën, en met ook deelname vanuit het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De crisisorganisatie laat zich adviseren door een bestuurlijke adviesraad. De adviesraad bestaat uit experts op het gebied van de kinderopvangtoeslag, zoals relevante brancheverenigingen en maatschappelijke organisaties, experts op (sociaal) juridisch vlak, en experts in crisismanagement. Daarnaast is er een apart ouderpanel en een apart kinderpanel om advies te geven vanuit het perspectief van gedupeerde ouders en kinderen. Op deze manier wordt het meest belangrijke perspectief – dat van betrokken ouders – op continue wijze geborgd in ontwerp en uitvoering.Door middel van de voortgangsrapportage wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over de voortgang en resultaten.

Programma verbetering dienstverlening

Voor 5,3 miljoen huishoudens met 8,8 miljoen burgers daarin betrokken verzorgt Toeslagen jaarlijks meer dan 7 miljoen toeslagen. Naast het oplossen van de problemen uit het verleden moet de uitvoering van de toeslagen verbeteren. De uitvoering wordt klantgerichter gemaakt, met een zo groot mogelijke toekenningszekerheid voor alle toeslaggerechtigden en een behandeling waarin de informatiehuishouding op orde is en alle relevante individuele omstandigheden gemotiveerd kunnen worden meegewogen. Het beleid draagt daaraan bij door vereenvoudigingen door te voeren die het voor burgers en voor de uitvoering begrijpelijker en overzichtelijker maken. Zo kan het aantal (hoge) terugvorderingen verder omlaag worden gebracht, en kan de toekenningszekerheid van het voorschot toenemen en zullen bij definitieve vaststelling de na- en terugbetalingen kleiner zijn.

Het merendeel van de toeslaggerechtigden weet zich goed bediend met het digitaal aanvragen en wijzigen en het geautomatiseerd berekenen en ontvangen van toeslagen. Dat blijkt onder meer uit de Fiscale Monitor 2019 en de IBO Toeslagen deel 1. Zij vragen hun toeslag aan via het Toeslagenportaal en geven daar ook wijzigingen door. Als feiten en omstandigheden daarom vragen moeten burgers kunnen rekenen op meer persoonlijke dienstverlening en maatwerk. Daarom wordt de dagelijkse dienstverlening door Toeslagen aan de burgers uitgebreid. Een concreet voorbeeld hiervan is de wijze waarop ouders voor de kinderopvangtoeslag worden ondersteund bij het actueel houden van hun gegevens. De kinderopvang-instellingen worden gevraagd maandelijks de afgenomen opvanguren in te sturen. Met deze informatie zullen ouders worden geattendeerd als er een aanwijzing is dat de toeslag moet worden bijgesteld. Deze attenderingen zullen via een app worden gestuurd. Deze app komt voor alle ouders ter beschikking. Hierin kunnen ook de gegevens van de toeslagen worden geraadpleegd en wijzigingen worden ingevoerd. Ook zullen ouders telefonisch worden benaderd met deze attenderingen.

Verbeteringen uitvoering kinderopvangtoeslag 

Een van de reeds eerder ingezette verbeteringen is het programma Verbetervoorstellen Kinderopvangtoeslag. SZW en Toeslagen hebben samen en in nauw contact met het maatschappelijke veld maatregelen ontwikkeld en gerealiseerd. Het streven is om over het toeslagjaar 2020 het aantal hoge terugvorderingen terug te brengen naar een derde ten opzichte van 2015. Na afloop van het definitief toekennen over het jaar 2020 in de jaren 2021 ‒ 2022 kunnen de resultaten beoordeeld worden. De tussentijds gemeten effecten laten een positieve ontwikkeling zien.

In 2020 is het gezamenlijke programma van SZW en Toeslagen overgegaan tot de fase van implementatie. De hoofdthema’s van het verbetertraject zijn: eerder signaleren, begeleiden van ouders met kans op een hoge terugvordering, verbeteren van de digitale dienstverlening en verkennen van aanpassing van regelgeving.

Eerder signaleren

De hoeksteen van het verbetertraject is de maatregel om alle kinderopvangorganisaties maandelijks actuele gegevens over de opvang aan Toeslagen te laten leveren. Met deze informatie worden ouders erop geattendeerd als er een aanwijzing is dat de toeslag moet worden bijgesteld. Zo kan de kans op hoge terugvorderingen worden verkleind. Waar blijkt dat ouders meer begeleiding nodig hebben in het goed aanvragen en aanpassen van de toeslag zal dit worden geboden. Deze persoonlijke benadering is eerst op kleine schaal uitgeprobeerd en daarna opengeschaald. Vanaf januari 2021 zullen de leveringen verplicht worden voor kinderopvangorganisaties.

Vanaf 2020 vindt de ook levering van gegevens door DUO, UWV en Inlichtingenbureau op maandelijkse basis plaats. Hierdoor kan Toeslagen over actuele gegevens beschikken over de doelgroepen waar een ruimer recht op toeslag is geregeld. Het risico is dan groter dat bij niet tijdige wijziging hoge terugvorderingen ontstaan. Het gaat om situaties van reintegratie, inburgeren en studeren. Bij afwijkingen van de bij Toeslagen bekende gegevens kan een notificatie naar de aanvrager worden gestuurd. De aanvrager kan vervolgens wijzigingen in de aanvraag doorgeven.

Begeleiden van ouders met een grote kans op terugvorderingen

In het Verbetertraject wordt ingezet op het (proactief) begeleiden van ouders met een grote kans op terugvorderingen. In 2020 wordt gewerkt aan het opstarten van deze begeleiding.

Verbeteren digitale dienstverlening

Door het verbeteren van de digitale dienstverlening wordt het aanvraag- en wijzigingsproces voor de kinderopvangtoeslag makkelijker voor ouders. Er zijn reeds wijzigingen doorgevoerd in het burgerportaal. Een eerste versie van de kinderopvangtoeslag-app is in het voorjaar van 2020 breed beschikbaar gesteld.

Verkenningen op gebied van wetgeving

In het traject zijn twee verkenningen uitgevoerd naar proportioneel vaststellen en 90%-bevoorschotting. In december 2019 heeft dit geresulteerd in een beleidsbesluit waarmee voortaan de kinderopvangtoeslag naar rato van de betaalde facturen kan worden toegekend in plaats van een volledige of geen toekenning. De wetsaanpassing wordt in het Belastingplan 2021 meegenomen. De resultaten van de verkenning van de 90%bevoorschotting zijn aangeboden en meegenomen in het onderzoek IBO Toeslagen.

Dit artikel betreft op budgettair gebied voor de begroting 2021 enkel de apparaatsbudgetten (personele en materiële uitgaven en apparaatsontvangsten), programma-uitgaven en verplichtingen die direct aan het dienstonderdeel Toeslagen kunnen worden toegerekend. Overige indirecte uitgaven die betrekking hebben op de Toeslagen, bijvoorbeeld voor huisvesting en ICT, worden gedaan door andere dienstonderdelen binnen de Belastingdienst en blijven derhalve voor de begroting 2021 vermeld op artikel 1 Belastingen. In de groeiparagraaf van de leeswijzer van deze begroting worden de ambities op budgettair gebied toegelicht voor de komende begrotingen.

Budgetflexibiliteit

De programma uitgaven betreffen bestuurlijke afspraken met en detacheringen aan de Sociale Verzekeringsbank en daarnaast contacten voor mobile devices. De uitgaven zijn 100% verplicht.

Uitgaven

Personele uitgaven

Dit betreft alle personele uitgaven inclusief externe inhuur voor het dienstonderdeel Toeslagen inclusief herstelorganistie.

Materiële uitgaven

Dit betreft de materiële uitgaven van het dienstonderdeel Toeslagen inclusief herstelorganisatie en omvat middelen voor voorlichting, trainingen, ondersteuning voor het herstel Kinderopvangtoeslagen en middelen voor de klankbordgroep.

Toeslagen is belast met de uitvoering van de zorgtoeslag, de huurtoeslag, de kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget. Toeslagen streeft naar klantgerichte dienstverlening aan burgers, de rechtmatige toekenning van toeslagen en efficiënte uitvoering van processen.

Toeslagen streeft – binnen de mogelijkheden van wet- en regelgeving – naar het vergroten van zekerheid voor mensen die toeslagen ontvangen: het toegekende voorschot komt zoveel mogelijk overeen met wat de definitief toe te kennen toeslag zal zijn. Nabetalingen en vooral (grote) terugvorderingen worden zoveel mogelijk voorkomen. Dienstverlening en toezicht zijn erop gericht burgers te helpen een juiste aanvraag in te dienen en (veelgemaakte) fouten te voorkomen. Door het intensiever opvragen en gebruiken van gegevens van derden zorgt Toeslagen ervoor dat het voorschot zoveel mogelijk overeenkomt met wat de definitief vast te stellen toeslag zal zijn. Mensen die dat nodig hebben krijgen maatwerk aangeboden, bijvoorbeeld als er complexe problemen zijn in de rechten en plichten, burgers onvoldoende doenvermogen en/of digitale vaardigheden hebben, of als dit nodig is voor de brede aanpak van schuldenproblematiek. De ontwikkeling van de kennis, de houding en het gedrag van medewerkers die nodig zijn voor deze benadering gaat in 2021 onverminderd door.

Toeslagen voert zijn werk als uitvoerder van de toeslagenregelingen uit op het raakvlak van beleid en maatschappij. Kennis die vanuit de uitvoering verkregen wordt over de gevolgen van beleid en van wet- en regelgeving voor (groepen van) burgers, brengt Toeslagen in in de beleidscyclus. De beleidsfunctie en andere belanghebbenden worden op voet van gelijkwaardigheid betrokken in de dilemma’s en keuzes waarvoor de uitvoerende functie zich geplaatst ziet. Het burgerperspectief is één van de vaste gezichtspunten van de uitvoeringstoetsen waaruit voorgenomen wijzigingen van beleid, wet- en regelgeving door Toeslagen beoordeeld worden.

Naast het optimaliseren van toekenningszekerheid en meer ruimte voor maatwerk en menselijke maat in de dienstverlening en uitvoering wordt ook handhaving op adequaat niveau geborgd. Proactief toezicht dat gericht is op voorkomen of snel herstel van fouten heeft een belangrijke dienstverlenende functie. Dit moet worden geflankeerd door zorgvuldige en doortastende aanpak van (het risico van) misbruik. Fraude met toeslaggelden komt voor in drie verschijningsvormen (fenomenen): misbruik van gegevens, zowel individueel als in georganiseerd verband, uit het Landelijk Register Kinderopvangcentra en Peuterspeelzalen (LRKP), samenspanningsfraude en fraude verbonden aan adressen. De focus bij de aanpak van fraude met toeslagen ligt bij die gevallen waarbij sprake is van het in georganiseerd verband samenspannen van aanvragers en facilitators die daarbij misbruik maken van LRKP-gegevens. Bij deze fenomenen is vaak sprake van het verstrekken van valse stukken. In samenhang met ons toezicht wordt in deze situaties het strafrecht ingezet.

Toelichting per indicator

Toekenningszekerheid en tijdigheid van de uitvoering

Terug te betalen bedragen zoveel mogelijk beperkenToeslagen streeft ernaar het ontstaan van door de burger terug te betalen bedragen bij het definitief toekennen van toeslagen zoveel mogelijk te beperken. Als kwantitatieve indicator wordt gebruikt: het percentage van het totale aantal definitief toegekende toeslagen waarbij niet terugbetaald hoeft te worden of het terug te betalen bedrag onder € 500 blijft. Voor kinderopvangtoeslag wordt een grens van € 1.000 aangehouden, omdat het bij de toekenningen veelal gaat om hogere bedragen dan bij andere toeslagen. De verstrekking van toeslagen gebeurt aan de hand van voorschotten, hetgeen ertoe kan leiden dat bij de eindberekening na afloop van het jaar nog een aanvullend bedrag moet worden uitgekeerd of dat een deel van het uitgekeerde bedrag moet worden teruggevraagd. De intentie is het aantal terug te betalen bedragen groter dan het normbedrag terug te dringen. De score op deze indicator wordt hoger naarmate aanvragers tijdig mutaties en juiste schattingen doorgeven. De Belastingdienst ondersteunt burgers hierbij. Waar mogelijk worden burgers actief erop geattendeerd dat inkomens of andere grondslagen (gaan) afwijken van die welke tot dan zijn gebruikt. Hierdoor verbetert de compliance. Als het mogelijk is wordt aanpassing van gegevens door de Belastingdienst zelf verzorgd. Een voorbeeld van de ondersteuning bij het tijdig doorgeven van mutaties is de app voor de ontvangers van kinderopvangtoeslag, waarin zij over het doen van wijzigingen genotificeerd worden en gemakkelijk en snel wijzigingen kunnen doorgeven.

De resultaten in het begrotingsjaar kunnen worden beïnvloed gedurende de periode van voorlopige toekenningen, dat wil zeggen door toezichtacties of signaleringen naar burgers in het daaraan voorafgaande jaar.

Definitief vaststellen toeslagenDoel van de prestatie-indicator is dat 85% van de toeslaggerechtigden vóór 31 december van het jaar t+1 de definitieve toekenning krijgt van het toeslagjaar t. De reden waarom de resterende 15% niet volledig definitief toegekend kan worden in t+1 is dat een deel van inkomens- of andere gegevens nog niet bekend zijn.

Afgehandelde bezwaren en klachten binnen Awb-termijnBurgers die het niet eens zijn met een beslissing, kunnen daartegen bezwaar maken. Als prestatie-indicatoren worden de resultaten van de door Toeslagen behandelde bezwaren en klachten tegen de definitieve toekenningen gebruikt.

Percentage toeslagen dat tijdig wordt uitbetaaldDeze indicator heeft betrekking op het laatste deel van de toeslagenketen: de uitbetaling op een afgegeven beschikking. Van tijdige uitbetaling is sprake als het voorschot voor de komende maand op de 20e van de voorafgaande maand op de rekening van de toeslaggerechtigde is bijgeschreven.

Afname van het aantal ernstige productieverstoringen (damages)Deze indicator meet in welke mate er sprake is van ernstige productieverstoringen binnen Toeslagen welke leiden tot overlast, benadeling of onjuiste informatievoorziening aan burgers en/of bedrijven. Van een productieverstoring is ook sprake wanneer er schade optreedt in de kasstroom van het Rijk of als er afbreuk wordt gedaan aan de compliance. De doelstelling is om het aantal «damages» in 2021 te verminderen t.o.v. 2020. Bij de realisatie van de indicator wordt de impact (aantal geraakte burgers en/of bedrijven) en de ernst van de overlast in ogenschouw genomen.

Beleving van burgers

Burgers geven aan dat Toeslagen hen voldoende informeertDeze nieuwe indicator stelt vast in hoeverre burgers ervaren dat ze door Toeslagen voldoende geïnformeerd worden. Voldoende geïnformeerd betekent dat ze weten wat ze moeten doen en hoe ze het moeten doen.

Burgers geven aan dat ze adequate behandeling hebben ervarenDeze nieuwe indicator geeft de mate aan waarin burgers zich adequaat behandeld voelen op basis van onderzoek naar subjectieve beleving. Om de ervaring van burgers vanaf 2021 inzichtelijk te maken, wordt in 2020 een meetinstrument ontwikkeld.

Burgers geven aan dat zij gemak ervarenDeze nieuwe indicator geeft aan de mate waarin burgers gemak ervaren op basis van onderzoek naar subjectieve beleving.

Burgers en bedrijven geven aan dat zij corrigerend optreden ervarenDeze nieuwe indicator geeft weer in welke mate men ervaart dat Toeslagen corrigerend optreedt.

Klanttevredenheid De indicator klanttevredenheid meet direct na de dienstverlening hoe de persoonlijke insteek ten aanzien van telefoon, website en balie is beleefd door burgers. Deze meting vindt plaats door burgers te bevragen op zowel aspecten die bijdragen aan de klanttevredenheid als op de ervaren klanttevredenheid zelf. De klanttevredenheid voor het kanaal telefonie wordt voor toeslagen afzonderlijk gemeten; de klanttevredenheidcijfers voor de kanalen website en balie geven de scores weer die in totaliteit voor de Belastingdienst-website en -balies worden gemeten

Aantal ontvangen klachtenHet aantal door Toeslagen ontvangen klachten geeft een indicatie van het zorgvulding handelen van Toeslagen in het hele traject waaronder aanvraag, voorschotverlening, muteren, toezicht, definitief toekennen en bezwaarbehandeling. Toeslagen streeft ernaar het aantal ontvangen klachten van burgers jaar op jaar te verminderen.

Rechtmatigheid

Rechtmatige toekenning van toeslagenToeslagen streeft naar een rechtmatige toekenning van toeslagen. Voor het rapporteren van fouten en onzekerheden gelden kwantitatieve rapportagegrenzen op artikelniveau die jaarlijks in de Rijksbegrotingvoorschriften worden vastgelegd. Door een snelle rechtmatige toekenning wordt de toekenningszekerheid vergroot en neemt het vertrouwen in Toeslagen toe en zullen burgers meer geneigd zijn hun verplichtingen na te komen. Om de rechtmatigheid van toeslagen te bevorderen wordt onder andere aandacht besteed aan de kwaliteit van bestanden van derden die worden gebruikt. Bij toeslagen die worden vastgesteld na handmatige behandeling door medewerkers wordt de kwaliteit van de behandeling getoetst.