De overheid biedt een basispensioen aan personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt. De overheid stimuleert de opbouw van en stelt kaders voor de houdbaarheid van aanvullende arbeidspensioenen en draagt zorg voor toezicht op de naleving daarvan.

Het kabinet vindt dat iedere gepensioneerde een basispensioen dient te hebben. Daarom verschaft zij een basispensioen (AOW) aan diegenen die de AOW-gerechtigde leeftijd hebben bereikt. Dit is de eerste pijler van het Nederlandse pensioenstelsel. Daarnaast bevordert de overheid het opbouwen van toekomstbestendige aanvullende pensioenen, zodat werknemers na hun pensionering niet te maken krijgen met een grote inkomensachteruitgang. Momenteel bouwt ruim 89,4% van de werknemers een aanvullend arbeidspensioen op door verplichte deelname aan pen­sioenregelingen die vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers meestal beheren. Dit betreft de tweede pijler van het Nederlandse pen­sioenstelsel. Met regelgeving en toezicht waarborgt de overheid een zorgvuldig beheer van de ingelegde pensioengelden. In de derde pijler van het pensioenstelsel kunnen mensen facultatief op eigen initiatief individuele pensioenproducten afsluiten.

De overheid biedt inkomensondersteuning aan AOW-gerechtigden (IOAOW). Deze wordt per 1 januari 2025 afgeschaft. Daarnaast biedt de overheid een overbruggingsuitkering aan mensen die per 1 januari 2013 reeds deelnemen aan een vut- of prepensioenregeling of een daarmee vergelijkbare regeling en die zich niet hebben kunnen voorbereiden op de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd (OBR). De OBR sluit per 1 januari 2025 voor nieuwe instroom.

Inwoners van Caribisch Nederland die de AOV-gerechtigde leeftijd hebben bereikt, ontvangen een basispensioen op grond van de Algemene Ouderdomsverzekering (AOV).

De Minister van Financiën is hoofdverantwoordelijk voor de fiscale wet- en regelgeving. Wanneer fiscale instrumenten worden ingezet om doelstellingen in het kader van het pensioenbeleid te realiseren, is de Minister van SZW hiervoor medeverantwoordelijk.

Implementatietraject Wet toekomst pensioenen

Sinds 1 juli 2023 is de Wet toekomst pensioenen in werking getreden, en zijn sociale partners en pensioenuitvoerders aan het werk om binnen de transitietermijnen over te gaan naar het nieuwe pensioenstelsel. Om deze grote stelselherziening te monitoren, versterken en waar nodig knelpunten op te lossen, loopt er een meerjarig implementatietraject met diverse elementen.

Doel van het implementatietraject is de goede implementatie van de Wet toekomst pensioenen door de sectorpartijen: sociale partners, koepels, pensioenuitvoerders, toezichthouders en andere betrokkenen. Hierbij is vertrouwen van zowel het publiek als de pensioensector in het stelsel belangrijk.

Voor het publiek is er het informatieplatform Pensioenduidelijkheid.nl, waar verschillende groepen Nederlanders (jongeren, werkenden, bijna-gepensioneerden en gepensioneerden) voor hen relevante informatie en hulpmiddelen kunnen vinden. Daarnaast is er een bijbehorende publiekscampagne, die ook in 2025 een vervolg zal krijgen. Tot slot wordt samen met de Informatiepunten Digitale Overheid gewerkt aan verbeterde informatievoorziening voor burgers die niet digitaal vaardig zijn.

Voor de pensioenprofessional is er het informatieplatform Werkenaanons­pensioen.nl, dat is verrijkt met lessen uit de praktijk en animaties. In 2025 zal dit platform nog verder worden doorontwikkeld om ervaringen over de pensioentransitie te delen, met speciale aandacht voor doelgroepen als de ondernemingsraden en de financieel adviseurs. Verder wordt er ingespeeld op de voortgang van de transitie en worden eventuele knelpunten geadresseerd. Deze knelpunten worden opgehaald via werkbezoeken, (in)formeel contact met de sector en een uitgebreid monitoringsprogramma. Het monitoringsprogramma bestaat uit de monitoring van de transitie zelf, naar de ervaringen van deelnemers en naar de doelstellingen van de wet. Hiervoor worden ook de adviezen en signalen gebruikt van de Regeringscommissaris transitie pensioenen, die tweemaal per jaar advies uitbrengt over het verloop van de transitie. Als laatste is er vanuit het implementatietraject aandacht voor signalen en vragen uit de praktijk, die in samenwerking met de toezichthouders worden opgepakt en waar nodig leiden tot verduidelijking en informatievoorziening aan de sector. Ook hier staat het stimuleren van het delen van goede voorbeelden uit de praktijk centraal.

Wetsvoorstel toezeggingen pensioenonderwerpen

Tijdens de behandeling van de Wet toekomst pensioenen in de Eerste Kamer zijn er een aantal toezeggingen gedaan. Deze zijn gaan meelopen in het traject van het wetsvoorstel toezeggingen pensioenonderwerpen. Dit wetsvoorstel ziet op het mogelijk maken van het vrijwillig voortzetten van het wezenpensioen, alsmede het uniformeren van het kindbegrip. Daarnaast richt het zich ook op het verbeteren van de uitvoering door het overgangsrecht voor de voortzetting van het pensioen bij arbeidsongeschiktheid, voor zowel gesloten pensioenfondsen als verzekeraars, te verruimen. Dit wetsvoorstel wordt in 2025 aangeboden aan de Tweede Kamer.

Halvering aantal werknemers zonder pensioenopbouw

Het kabinet vindt het belangrijk dat werknemers pensioen opbouwen. Veel werknemers doen dat ook, maar niet allemaal. In 2019 bouwden meer dan 936.000 werknemers niet actief pensioen op. In de Wet toekomst pensioenen is de reductiedoelstelling opgenomen om dat aantal in 2028 te halveren. In 2022 is het aantal werknemers zonder pensioenopbouw gedaald tot 765.000. Het kabinet werkt samen met organisaties in de pen­sioensector om deze daling door te zetten, zoals met het Aanvalsplan Witte vlek van de Stichting van de Arbeid. Daarnaast voert het ook campagne uit om werkgevers zonder pensioenregeling aan te sporen om die te treffen. Ook wordt er met wetgeving gewerkt om werknemers op hun loonstrook te informeren of ze onder een pensioenregeling vallen.

Afschaffing IOAOW

Het kabinetsbesluit uit 2022 om het minimumloon extra te verhogen werkte door in alle aan het minimumloon gekoppelde regelingen, waaronder de AOW (Stb. 2022, 381). Het verlagen van de IOAOW per 1 januari 2023 en het afschaffen ervan per 1 januari 2025, maakt onderdeel uit van de dekking van de koppeling van de AOW aan de extra verhoging van het minimumloon. Het bedrag voor de inkomensondersteuning AOW is per 1 januari 2023 verlaagd tot een bedrag van € 5 bruto per maand. Per 1 januari 2024 is het € 5,50 bruto per maand. Per 1 januari 2025 wordt de IOAOW volledig afgeschaft. De verlaging en afschaffing is geregeld in het besluit van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in overeenstemming met de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen van 3 oktober 2022 (Stb. 2022, 381).

Einde OBR

De OBR loopt af per 1 januari 2025. Vanaf dan sluit de regeling voor nieuwe instroom. Per 1 januari 2027 zijn de laatste OBR-gerechtigden uitgestroomd wanneer de laatste OBR-gerechtigden de AOW-gerechtigde leeftijd bereiken.

Geschatte budgetflexibiliteit

De begrotingsgefinancierde uitgaven op artikel 8 Oudedagsvoorziening zijn voor 99,5% juridisch verplicht voor het jaar 2025. Per financieel instrument wordt dit onderstaand toegelicht.

Inkomensoverdrachten

De inkomensoverdrachten zijn gebaseerd op wet- en regelgeving en derhalve voor 100% juridisch verplicht. Het betreft uitkeringslasten AOV, de Overbruggingsregeling AOW (OBR) en Gebaar erkenning Surinaamse ouderen.

Opdrachten

De middelen onder opdrachten zijn voor 9% juridisch verplicht. De juridisch verplichte uitgaven betreffen gereserveerde middelen voor een evaluatieonderzoek met betrekking tot de Wet eenmalige gegevensuitvraag werk en inkomen en onderzoek reconstructie alleenverdieners. De middelen onder opdrachten zijn voor 78% beleidsmatig gereserveerd.

Budgettaire gevolgen van beleid premiegefinancierd

Inkomensoverdrachten

Algemene Ouderdomsverzekering (AOV) (Caribisch Nederland)

Personen die in Caribisch Nederland verzekerde jaren hebben opgebouwd voor de AOV en die de AOV-gerechtigde leeftijd hebben bereikt, ontvangen een aan de verzekerde jaren gerelateerd ouderdomspensioen op grond van de AOV. Naast het ouderdomspensioen wordt op Sint Eustatius en Saba een tegemoetkoming verstrekt die gebaseerd is op de prijsverschillen tussen de eilanden. Tevens kent de AOV een partnertoeslag.

Budgettaire ontwikkelingen

In 2024 nemen de uitkeringslasten van de AOV fors toe vanwege een beleidsmatige verhoging per 1 januari én 1 juli van de uitkeringsbedragen. De uitgaven voor de AOV stijgen ook vanaf 2025 meerjarig. Dit heeft te maken met de sterke vergrijzing op de eilanden. Het aantal 65-plussers neemt elk jaar met circa 5 à 5,5% toe.

Beleidsrelevante kerncijfers

Overbruggingsregeling AOW (OBR)

De OBR geldt voor mensen die per 1 januari 2013 reeds deelnemen aan een vut- of prepensioenregeling, private AOV, partnerpensioen of een daarmee vergelijkbare regeling en die zich niet hebben kunnen voorbereiden op de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd. De regeling is per 1 oktober 2013 in werking getreden en werkt terug tot 1 januari 2013. Vanaf 2016 is de OBR uitgebreid voor mensen die tussen 1 januari 2013 en 1 juli 2015 met vroegpensioen zijn gegaan. De OBR overbrugt voor deze groep het AOW-gat voor zover dat het gevolg is van de versnelde verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd, omdat deze groep zich niet op die versnelling heeft kunnen voorbereiden.

De OBR loopt af per 1 januari 2025. Vanaf dan sluit de regeling voor nieuwe instroom. Per 1 januari 2027 zijn de laatste OBR-gerechtigden uitgestroomd wanneer de laatste OBR-gerechtigden de AOW-gerechtigde leeftijd bereiken. Dit leidt ertoe dat tot 2027 voor de OBR uitgaven worden voorzien.

Gebaar erkenning Surinaamse ouderen

Het betreft een gebaar van erkenning voor ouderen van Surinaamse herkomst. Het gebaar ziet op de unieke samenloop van omstandigheden van deze groep. Het gebaar van erkenning heeft de vorm van eenmalig bedrag van € 5.000 per persoon. Het gros wordt ambtshalve toegekend in 2024. De begrote uitgaven in 2025 bedragen circa € 1,2 miljoen. Een gedeelte van de erkenningen zal naar verwachting handmatig aangevraagd en toegekend worden in 2025.

Algemene Ouderdomswet (AOW)

De AOW is een volksverzekering en heeft als doel het verschaffen van een basispensioen aan degenen die de AOW-gerechtigde leeftijd hebben bereikt. De AOW wordt uitgevoerd door de SVB. Hoofdstuk 5.1, Sociale fondsen SZW, gaat nader in op de financiering van de uitgaven aan de AOW.

Wie komt er voor in aanmerking?

Iedereen die rechtmatig in Nederland woont tussen de aanvangsleeftijd (in 2025 17 jaar) en de AOW-gerechtigde leeftijd (in 2025 67 jaar) is verplicht verzekerd voor de AOW. Ook als iemand niet in Nederland woont maar hier wel werkt en op grond daarvan onder de loonbelasting valt, is hij of zij verzekerd.

De AOW-gerechtigde leeftijd neemt de komende jaren stapsgewijs toe. In 2025 is de AOW-gerechtigde leeftijd 67 jaar en 0 maanden. Dit is onveranderd ten opzichte van 2024. Tussen 2025 en 2027 stijgt de AOW-leeftijd niet. In 2028 stijgt de AOW-leeftijd met 3 maanden naar 67 jaar en 3 maanden. Met ingang van 2025 is de AOW-leeftijd vastgesteld conform een 2/3^e-koppeling aan de levensverwachting. De AOW-leeftijd wordt altijd vijf jaar van tevoren vastgesteld op basis van de wettelijk vastgestelde formule.

AOW’ers die vóór 1 april 2015 de AOW-gerechtigde leeftijd hebben bereikt, kunnen in aanmerking komen voor de partnertoeslag als de jongere partner nog niet AOW-gerechtigd is. Die toeslag wordt alleen uitgekeerd als de jongste partner geen of weinig eigen inkomen heeft. De toeslag stopt zodra de partner een eigen AOW-pensioen ontvangt of wanneer de oudere partner overlijdt. Per 1 april 2015 is de partnertoeslag gesloten voor nieuwe instroom.

Hoe hoog is de AOW?

De hoogte van het AOW-basispensioen is gekoppeld aan het wettelijk minimumloon. Alleenstaanden ontvangen 70% van het AOW-normbedrag dat is afgeleid van het wettelijk minimumloon en gehuwden of samenwonenden elk 50%. De exacte bedragen voor 1 januari 2025 worden eind 2024 bekend gemaakt.

De bedragen in bovenstaande tabel zijn volledige AOW-pensioenen. Wie pas later in Nederland is komen wonen of een aantal jaren in het buitenland heeft gewoond en daarom niet de volledige opbouw heeft gehad, krijgt een lagere uitkering: voor ieder gemist jaar 2% minder AOW.

Budgettaire ontwikkelingen

De begrote uitgaven aan uitkeringslasten AOW bedragen in 2025 circa € 53 miljard. Inclusief de verwachte nominale ontwikkeling bedragen de geraamde uitgaven aan de AOW in 2025 circa € 55 miljard. Vanwege de vergrijzende bevolking nemen de uitkeringslasten de komende jaren toe. Tussen 2025 en 2027 stijgen de uitkeringslasten relatief snel doordat de AOW-leeftijd in deze jaren constant blijft. In de jaren dat de AOW-leeftijd niet stijgt, bereiken relatief veel mensen de AOW-leeftijd. De stijging van het aantal AOW-gerechtigden is echter afgezwakt door de minder hard stijgende levensverwachting veroorzaakt door de coronapandemie. Dit werkt door in de uitkeringslasten voor de komende jaren.

Beleidsrelevante kerncijfers

Handhaving

De handhavingskerncijfers worden niet geraamd. In de begroting zijn de realisatiecijfers opgenomen in lijn met het jaarverslag van SZW van 2023. In het jaarverslag worden de ontwikkelingen op de kerncijfers geduid.

Opdrachten

De gebudgetteerde middelen voor opdrachten bedragen in 2025 € 361.000 en nemen naar de toekomst toe iets af. De middelen onder opdrachten worden hoofdzakelijk ingezet voor onderzoeken.

Naast de in dit begrotingsartikel genoemde instrumenten, zijn er fiscale regelingen die betrekking hebben op dit beleidsterrein. De Minister van Financiën is hoofdverantwoordelijk voor de wetgeving en uitvoering van deze regelingen en voor de budgettaire middelen. In onderstaande tabel is ter informatie het budgettaire belang van deze regelingen vermeld. De cijfers zijn ontleend aan de corresponderende bijlage ‘Fiscale regelingen’ in de Miljoenennota. Voor een beschrijving van de regeling, de doelstelling, verwijzing naar de wettekst, verwijzing naar de laatst uitgevoerde evaluatie en de ramingsgrond wordt verwezen naar de bijlage bij de Miljoenennota ‘Toelichting op de fiscale regelingen’.

Sociale partners zijn verantwoordelijk voor de inhoud en de reikwijdte van pensioenregelingen. De overheid stelt regels om te bevorderen dat toezeggingen ook daadwerkelijk worden nagekomen en draagt zorg voor toezicht op de naleving daarvan.

Beleidsrelevante kerncijfers

Als kerncijfers zijn het totaal aantal pensioenfondsen opgenomen, het aantal pensioenfondsen met een dekkingsgraad onder de 130% en de daarbij betrokken deelnemers en gepensioneerden. De maatstaf van 130% is gekozen omdat een dergelijke dekkingsgraad met de wettelijk vastgestelde mate van zekerheid toereikend is om de pensioenverplichtingen met een grote mate van zekerheid na te komen.

De (lichte) afname van het aantal pensioenfondsen in 2023 past bij de dalende trend van de afgelopen jaren. Het gaat hierbij vooral om een afname van de pensioenfondsen met een geringe omvang. Door schaalvergroting met andere pensioenfondsen kan beter worden voldaan aan de eisen die worden gesteld aan een verantwoord beheer.

Het aandeel pensioenfondsen met een dekkingsgraad lager dan 130% is licht gestegen. Sinds 1 juli 2022 kunnen fondsen die voornemens zijn de pensioenen in te varen naar het nieuwe pensioenstelsel gebruik maken van aangepaste regelgeving. Middels die aangepaste regelgeving wordt een voorschot genomen op het nieuwe pensioenstelsel en kunnen pen­sioenfondsen al indexeren vanaf een beleidsdekkingsgraad van 105%. Het indexeren van pensioenen heeft een neerwaarts effect op de dekkingsgraad.