Nadat in de vorige paragraaf de noodzaak van budgettaire consolidatie is beargumenteerd, kijkt deze paragraaf naar de economische gevolgen van die consolidatie. Anders dan landen als Griekenland en Ierland heeft Nederland in de timing en implementatie namelijk nog wel enige ruimte om rekening te houden met deze gevolgen.
Begrotingsbeleid
Begrotingsbeleid succesvol
Nederland is in 1994 onder de toenmalige minister Zalm met succes overgestapt op een trendmatig begrotingsbeleid. De kern van dit beleid is dat de uitgaven voor de kabinetsperiode vastliggen en de inkomsten met de conjunctuur mee ademen. Kortom, het begrotingsbeleid laat zich niet te veel leiden door veranderingen in de stand van de conjunctuur op enig moment. De eerdere ervaringen met voortdurend het beleid bijsturen naar aanleiding van de conjunctuur waren namelijk slecht, onder andere door vertragingseffecten. De overheid blijkt achteraf op de verkeerde momenten te consolideren en te stimuleren. Bovendien bleek stimuleren altijd populair, maar consolideren veel minder. Het gevolg was steeds hogere schulden.
Vasthouden aan verworvenheden
In 2009 en 2010 is, als onderdeel van internationale afspraken, tijdelijk afgeweken van de hoofdregel om niet te reageren op het tussentijdse draaien van de economische wind. Uitzonderlijke omstandigheden kunnen nu eenmaal vragen om uitzonderlijk beleid. Het financiële systeem dreigde in te storten en de economische groei leek af te stevenen op een ongekende terugval (naar achteraf bleek van 2 procent in 2008 tot maar liefst –4 procent in 2009). De interventies in de financiële sector en het stimuleringspakket waren daarmee een te rechtvaardigen verzekeringspremie tegen het risico op een depressie zoals in de jaren dertig. Het betekent echter niet dat de overheid op een ander begrotingsbeleid zou moeten overstappen. Daarvoor is het succes van het trendmatige begrotingsbeleid te groot ten opzichte van eerder begrotingsbeleid dat vaak gekenmerkt werd door bestuurlijke onrust en het gevaar van procyclisch beleid. De Studiegroep Begrotingsruimte adviseert dan ook om op hoofdlijnen vast te houden aan het trendmatige begrotingsbeleid. Voor de komende jaren geldt wel dat de budgettaire ruimte om conjunctuurschokken op te vangen beperkter is dan voorheen, onder andere door Europese afspraken en doordat de budgettaire uitgangssituatie is verslechterd.
Wat is het effect van consolidatie op herstel?
Consolidatie treft de economie
Net zo goed als de overheidsstimulering in 2009 en 2010 een positief effect had op de economie, zal consolidatie in de komende jaren een negatief bestedingseffect hebben. Overheidsuitgaven zijn namelijk onderdeel van de totale vraag in de economie. Met bezuinigingen nemen de overheidsuitgaven af, waardoor ook burgers en bedrijven getroffen worden. Hogere belastingen leiden tot lagere consumptie en investeringen van de private sector. De Keynesiaanse benadering legt hierbij de nadruk op het multipliereffect dat het initiële negatieve effect versterkt. Bijvoorbeeld: doordat de overheid minder investeert, krijgen bedrijven minder opdrachten, die hebben daarom minder werknemers nodig, waardoor de overheid minder inkomstenbelasting ophaalt, waardoor de overheid weer verder moet bezuinigen, enzovoort. Ook bezuinigingen in de rest van de wereld kunnen via de export ongunstige effecten hebben op de Nederlandse economie.
Economische groei positief
In de timing en vormgeving van de consolidatie zal nadrukkelijk rekening moeten worden gehouden met negatieve bestedingseffecten. Het betekent echter niet dat consolidatie uitgesteld moet worden of achterwege moet blijven. De onzekerheid over het economisch herstel is weliswaar groot, maar in de ramingen van het CPB ligt de economische groei in 2011 en latere jaren weer op of zelfs boven het structurele groeiniveau. Daarmee lijken we terug te komen in een normalere situatie, waarmee een meer reguliere afweging voor het begrotingsbeleid in de komende kabinetsperiode weer tot de mogelijkheden behoort.
De vooruitzichten onzeker
Wel blijft het noodzakelijk de onzekerheid over de economische vooruitzichten te benadrukken. In een aantal Europese landen krimpt de economie nog en zijn de vooruitzichten somber, wat negatief kan uitwerken op de Nederlandse export. Ook het herstel in de VS is nog pril en onzeker. Er is nog veel onduidelijk over de omvang en de effecten van de budgettaire consolidatie binnen Europa en daarbuiten. Ook het noodzakelijke verdere herstel van de kapitaalpositie van financiële instellingen kan nog langere tijd effect hebben op de kredietverlening en de economie. In de aanloop naar en tijdens de crisis zijn er onhoudbare schuldposities opgebouwd bij groepen burgers, bedrijven, banken en landen. Voor duurzaam economisch herstel moeten deze schuldposities wereldwijd worden afgebouwd, maar dat brengt ook risico’s van vraaguitval met zich mee.
Mogelijke positieve effecten op groei
Consolidatie heeft ook positieve effecten
Diverse studies tonen aan dat consolidatie van de overheidsfinanciën onder bepaalde omstandigheden een positief effect op de groei hebben. Dit positieve effect kan tot stand komen via verschillende kanalen.
• Ten eerste via vertrouwenseffecten: burgers en bedrijven consumeren en investeren meer omdat ze zich minder zorgen maken over hun pensioen en toekomstige belastingen.
• Ten tweede via lagere rentekosten voor de overheid. Op korte termijn is dit mogelijk doordat de financiële markten een lagere risicopremie vragen, op langere termijn via een lagere schuld.
• Ten derde, omdat een bezuinigingsoperatie de overheid dwingt tot hervormingen en een betere prioritering van de overheidsuitgaven. Het idee is dan dat niet-productieve of verstorende overheidsuitgaven als eerste worden geschrapt.
• Ten slotte kan een terugtrekkende overheid gunstig zijn voor het bedrijfsleven. De overheid doet een kleiner beroep op de kapitaalmarkt, zodat bedrijven gemakkelijker aan krediet kunnen komen.
Uitstel kost geld
Recente studies benadrukken de kosten die verbonden zijn aan uitstel van consolidatie van de overheidsfinanciën. De Nederlandsche Bank benadrukt dat financiële markten een hogere rente kunnen vragen als de schulden op hoog niveau blijven.28 Het feit dat Nederland op dit moment nog zeer goedkoop leent, doet hier niets aan af – het zou zelfs bijzonder gevaarlijk zijn die argumentatie leidend te maken. Lage rentes en schuldopbouw lagen immers juist ten grondslag aan de huidige crisis. Over een langere periode bezien, is er bovendien een duidelijke relatie tussen de hoogte van de schulden en de rentekosten.29 Dit verband is bovendien in hoge mate non-lineair: gunstige financieringscondities kunnen snel omslaan als een land zijn schuldlimiet bereikt.30 Verder vindt recent onderzoek dat de economische groei in landen met een hoge schuldquote lager ligt.31 Dit vermoedelijk het gevolg van risicoaversie op de financiële markten.32 Analyses van het IMF geven aan dat het onvermogen om de schulden terug te brengen naar het niveau van voor de crisis leidt tot een half procent lagere structurele groei.33
Box 2.5 Uitstel kost geld
Als de overheidsfinanciën verslechteren, heeft dit langs drie wegen een zelfversterkend effect. Ter illustratie kwantificeert deze box de effecten voor Nederland op basis van recent IMF-onderzoek:
• Bij een hogere schuld moet de overheid over een hoger bedrag rente betalen. Bij een rentestand van 4 procent leidt een toename van de Nederlandse staatsschuld met 10 procent bbp tot extra rente-uitgaven van 2,4 miljard euro per jaar.
• Bij een hogere overheidsschuld zal de overheid mogelijk een hoger rentepercentage moeten betalen over haar schulden. De markt kan dan namelijk een hogere risicopremie vragen. De analyse van het IMF vindt dat een 10 procentpunt hogere schuld leidt tot een 0,5 procentpunt hogere rente.34 Dit zou in het Nederlandse scenario dan een kostenpost betekenen van 2,2 miljard euro per jaar.
• Door de hogere overheidsschuld neemt mogelijk de economische groei af. Een belangrijk kanaal hiervoor is een daling van de private investeringen. Volgens IMF-analyse leidt een verhoging van de staatsschuld met 10 procentpunt tot 0,15 procentpunt minder groei per jaar.35 Voor Nederland zou dit beteken dat de overheidsinkomsten jaarlijks 0,36 miljard euro lager uitkomen. Na vier jaar gaat het dus om 1,4 miljard euro aan gemiste overheidsinkomsten.
In de literatuur bestaat redelijk brede overeenstemming over de mogelijkheid van deze negatieve effecten, maar de exacte omvang is heel onzeker. De illustratieve berekeningen maken niettemin duidelijk dat de kosten aanzienlijk kunnen zijn.
Positieve ervaringen met consolidatie
Kortom, naast de directe (negatieve) bestedingseffecten spelen bij consolidatie ook andere (positieve) effecten een rol, zoals vertrouwenseffecten. Uit het verleden zijn diverse voorbeelden bekend van consolidaties waarbij de economische groei aantrok. Spanje, Engeland, en Ierland zijn veel genoemde voorbeelden uit de jaren 80.36 In de jaren 90 stonden de Scandinavische landen na een zware financiële crisis voor de moeilijke opgave om de gaten in de schatkist te dichten. Zij deden dit voortvarend. Forse tekorten werden omgebogen in omvangrijke overschotten, terwijl de economische groei hoog lag. Andere voorbeelden van expansieve consolidatie na een financiële crisis zijn Zuid-Korea na de Azië-crisis en Mexico na de Tequila-crisis.37
Box 2.6 De Nederlandse ervaring
De ervaringen in Nederland uit de jaren 80 laten zien dat consolidatie weliswaar pijn kan doen, maar ook de basis kan leggen voor economisch herstel.
Begin jaren 80 bevond de Nederlandse economie zich in een forse recessie. De economie kromp, terwijl inflatie en werkloosheid hoog lagen. Het begrotingstekort liep op tot 6,2 procent in 1982. Het kabinet-Lubbers I, dat in 1982 aantrad, stond voor de moeilijke opdracht om hervormingen door te voeren en de overheidsfinanciën te saneren. Het kabinet besloot fors in te grijpen: staatssteun werd gestopt, uitkeringen verlaagd en ambtenarensalarissen gekort. Met het Akkoord van Wassenaar bereikten sociale partners en de regering overeenstemming over loonmatiging in de private sector. Dit droeg in de jaren daarna bij aan een lagere inflatie en een herstel van de Nederlandse concurrentiepositie. Nederland kon daarmee profiteren van de aantrekkende wereldhandel. Het EMU-tekort daalde tot 3,6 procent in 1985, terwijl de groei aantrok tot rond de 3 procent. Het aanvankelijke succes met tekortreductie werd echter niet doorgezet in de tweede helft van de jaren 80.38 Pas in de jaren 90, na de introductie van het trendmatige begrotingsbeleid, lukte het de overheid om de schulden te reduceren.
Wanneer leidt consolidatie tot meer groei?
Houdbaarheidszorgen worden weggenomen
Onder welke voorwaarden kan consolidatie samengaan met economisch herstel? De economische literatuur wijst vooral op het belang van het aanvankelijke schuldniveau. Als dit hoog is en er zorgen zijn over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, toekomstige pensioen en belastingen, dan kunnen deze zorgen weggenomen worden met geloofwaardig overheidsingrijpen. Verder moet de consolidatie groot genoeg zijn om tot substantieel betere financiële houdbaarheid te leiden: beter echt hervormen dan lichtjes bijschaven. Dat laatste wakkert namelijk vooral de zorg aan dat in de toekomst weer verder geknabbeld gaat worden aan verworvenheden.39 Tot slot is zeer belangrijk hoe de consolidatie wordt vormgegeven. Hierop wordt verder ingegaan in de volgende paragraaf.
Het vertrouwen wordt hersteld
Het effect van consolidatie op de economische groei hangt tevens af van de economische uitgangssituatie. Omdat er nu een vrijwel wereldwijde crisis is, kan het moeilijker worden voor individuele landen om, al dan niet geholpen door devaluatie van hun munt, zich uit de problemen te exporteren. Dat is een belangrijke kanttekening bij de eerdere ervaringen met positieve consolidatie, maar het betekent niet dat deze zonder betekenis zijn. Ook in het verleden is wereldwijd geconsolideerd zonder dat dit samenging met lagere economische groei, bijvoorbeeld na het einde van de Tweede Wereldoorlog. Juist de huidige situatie, waarin de schuld fors is toegenomen, het vertrouwen broos is, en de financiële markten fors ingrijpen al hebben ingecalculeerd, voldoet aan de voorwaarden waaronder consolidatie in beginsel kan samengaan met economische herstel.40
Van uitstel komt afstel
Tot slot pleiten argumenten uit de politieke economie ervoor om nu te starten met de noodzakelijke consolidatie. In praktijk blijken ingrepen en belangrijke structurele hervormingen vooral tot stand te komen in slechte tijden. Pas bij een overstroming wordt duidelijk dat de dijken te zwak waren. En als het water weer weg is, herstellen mensen liever hun huis en tuin in oorspronkelijke staat dan te bouwen aan sterkere dijken. Ook dat komt naar voren uit de decennialange ervaring met budgettair beleid.
Concluderend geldt dat consolidatie van de overheidsfinanciën een negatief bestedingseffect zal hebben, maar eveneens positieve vertrouwenseffecten. Welk effect overheerst, kan variëren per land en in de tijd. In tijden van onrust op de financiële markten zijn de vertrouwenseffecten bijvoorbeeld belangrijker. De zorgelijke budgettaire situatie geeft aan dat ingrijpen onvermijdelijk is. Nederland heeft vooralsnog echter wel enige ruimte om de negatieve bestedingseffecten mee te wegen bij de vormgeving en timing van de noodzakelijke consolidatieslag.