In de vorige paragrafen is beargumenteerd dat budgettaire consolidatie noodzakelijk is en dat de randvoorwaarden aanwezig zijn om hier voortvarend mee van start te gaan. Voortbouwend op de voorgaande analyse wordt in deze paragraaf dieper ingegaan op de optimale vormgeving van de noodzakelijke consolidatie. Eerst wordt ingegaan op de vraag of de gezondmaking van de overheidsfinanciën vooral bereikt moet worden door lagere uitgaven of juist door hogere belastingen. Vervolgens wordt algemener ingegaan op enkele andere criteria, zoals bestedingseffecten op korte termijn, vertrouwenseffecten, de langetermijneffecten op houdbaarheid, de gevolgen voor economische groei en het belang van structurele hervormingen.

Bezuinigen of hogere belastingen?

Historisch blijkt dat de uitgaven verlagen doorgaans beter werkt dan de lasten verhogen.41 Hogere belastingen leiden in de regel namelijk tot zwakkere prikkels voor burgers en bedrijven om te werken en te ondernemen en dat heeft een negatief effect op de economische groei. Bovendien blijkt in de praktijk dat belastingverhogingen na verloop van tijd vaak weer teruggedraaid worden.42 Lagere overheidsuitgaven kunnen in sommige gevallen private uitgaven uitlokken en de marktwerking stimuleren. Ook kunnen bezuinigingen de overheid dwingen efficiënter te werken en betere prioriteiten te stellen, waardoor de productiviteit van de overheidsuitgaven toeneemt. Tot slot is in Nederland tijdens de crisis de uitgavenquote sterker gestegen dan dat de inkomstenquote is gedaald (zie ook hoofdstuk 1). Dat is een aanvullend argument om de nadruk op de uitgavenkant te leggen, zonder daarbij overigens de inkomstenkant te negeren.43

Het hoofdonderscheid tussen de uitgaven en de inkomsten verdient verdere uitwerking. Aan de uitgavenkant blijven de negatieve welvaartseffecten beperkt als bezuinigd wordt op uitgaven die het minste bijdragen aan structurele economische groei.44 Dit geldt voor een gedeelte van de internationale uitgaven, maar bijvoorbeeld ook voor het beter richten van uitgaven aan inkomensoverdrachten in sociale zekerheid en zorg. Dergelijke hervormingen kunnen structureel zelfs een positief effect hebben op de groei, als het hierdoor bijvoorbeeld lonender wordt om vanuit een uitkering te gaan werken. Uitgaven die het langetermijngroeivermogen van de economie aantoonbaar bevorderen en de concurrentiekracht versterken, moeten juist ontzien worden.

Als ervoor gekozen wordt om ook te consolideren via de inkomstenkant, is het raadzaam de nadruk te leggen op de belastingen die de economie het minste schaden.45 Belastingen op niet-mobiele grondslagen kunnen moeilijk worden ontweken en leiden slechts beperkt tot ongewenste gedragseffecten van bedrijven en huishoudens. Bovendien is de opbrengst meer solide, omdat er minder grondslagerosie optreedt. Daarnaast zijn indirecte belastingen, bijvoorbeeld op consumptie, op korte termijn minder verstorend dan directe belastingen. Directe belastingen op bijvoorbeeld winst en inkomsten, hebben een direct negatief effect op de productie en het arbeidsaanbod. Het beperken van belastinguitgaven en andere grondslagversmallers kan bijdragen aan de economische efficiëntie van het belastingstelsel.46 Tot slot kunnen sommige belastingen instrumenteel zijn om externe effecten tegen te gaan, bijvoorbeeld hogere milieubelastingen. Dergelijke belastingen kunnen weliswaar negatieve economische effecten hebben, maar sorteren in ruil daarvoor wel andere positieve effecten, bijvoorbeeld op het terrein van milieu.

De korte en lange termijn

Op korte termijn moeten de schadelijke bestedingseffecten van het noodzakelijke budgettaire herstel worden beperkt. Maar ook moet op korte termijn het vertrouwen van financiële markten en burgers in de houdbare toekomst van de overheidsfinanciën worden geborgd. Dit biedt handvatten voor het financiële beleid in de komende jaren. Allereerst kunnen maatregelen met een beperkt risico voor de economische vraag snel doorgevoerd worden. Ook gaat de voorkeur uit naar maatregelen waarvan het budgettair effect in de loop van de tijd automatisch toeneemt. Dit geldt vooral voor maatregelen op het terrein van vergrijzingsgerelateerde uitgaven zoals de zorg en de AOW.

Voor maatregelen die op korte termijn wel een grote en directe impact op de economische vraag hebben, is terughoudendheid, of in elk geval voorzichtigheid, op zijn plaats. Als toch voor dergelijke maatregelen wordt gekozen, zijn timing en een zorgvuldige implementatie cruciaal. Daarnaast moet expliciet rekening gehouden worden met de financiële gevolgen voor burgers. Hoe goed de consolidatie ook wordt vormgegeven, mensen worden direct of indirect getroffen in hun portemonnee. Het is zaak om vanuit het perspectief van een betrouwbare overheid de hervormingen zo te faseren en vorm te geven dat burgers de gevolgen op verantwoorde wijze op kunnen vangen.

De uitdaging voor de komende jaren is dus een balans te vinden tussen enerzijds de negatieve bestedingseffecten van sommige maatregelen en anderzijds de risico’s en negatieve vertrouwenseffecten van niets doen. Aannemelijk is dat de negatieve bestedingseffecten direct voelbaar zullen zijn. De voordelen van consolidatie, zoals lagere rentekosten en een verbeterd structureel groeivermogen, betalen zich gedeeltelijk direct uit en gedeeltelijk over de tijd. In de vormgeving zal het eerste effect zo beperkt mogelijk moeten worden gehouden. Het tweede effect zal zoveel mogelijk nu gekapitaliseerd moeten worden.

De kern is daarmee om nu geloofwaardig te maken dat de consolidatie ook echt zal gebeuren. Door een helder beeld te schetsen van welke maatregelen over de kabinetsperiode worden genomen, kan het vertrouwen van de financiële markten behouden blijven. Niet alle maatregelen moeten en kunnen dan echter al in 2011 geïmplementeerd zijn. Dat betekent dat de directe bestedingseffecten beperkt kunnen blijven. Door echter wel de noodzakelijke voorbereiding en wetgeving in werking te stellen, wordt de consolidatie geloofwaardig gemaakt. Ook de afbouw van het crisispakket en de bezuinigingen die in het Aanvullend Beleidsakkoord zijn afgesproken, dragen bij aan die geloofwaardigheid en aan de saldoverbetering in 2011. De voorgaande analyse maakt duidelijk dat uitstel geen optie is.

Bezuinigen door hervorming

De makkelijkste bezuinigingen worden gerealiseerd door te draaien aan de knoppen van bestaande regelingen. Voor een deel zal dit type bezuinigingen ook onvermijdelijk zijn. Het IMF stelt echter dat de nadruk in de consolidatie moet liggen op structurele hervormingen.47 Hervormingen kennen doorgaans minder negatieve bestedingseffecten. Dit geldt met name voor hervormingen die ervoor zorgen dat de flexibiliteit van en mobiliteit op de arbeidsmarkt groter worden en zo leiden tot extra arbeidsdeelname en economische groei, en daarmee ook hogere belastinginkomsten. Ook waarborgen voor een gezond vestigingsklimaat en ondernemingsklimaat, een goede kennisbasis en een goed opgeleide beroepsbevolking dragen bij aan toekomstige economische groei en vormen daarmee een essentieel onderdeel van een verantwoord begrotingsbeleid.

Dit betekent niet dat hervormingen eenvoudig en pijnloos zijn. De komende jaren zullen niet eenvoudig worden, zeker als het risico van een aantal jaren van slechts gematigde groei zich materialiseert. Dat risico is echter het sterkst als niet wordt ingegrepen. Bij uitstel van hervormingen en consolidatie bouwen de kosten zich op en is de uiteindelijke aanpassing nog pijnlijker.

Besluit

Het ontstaan van de problemen op de Amerikaanse hypotheekmarkt, de diepe recessie in de westerse wereld, en de crisis in Zuid- en Oost-Europese landen tonen de kwetsbaarheden van overmatige financiering met geleend geld. De schulden zullen moeten worden afgebouwd en de buffers worden opgebouwd. Internationaal dient het explosieve gevaar van de financiële sector te worden ingedamd. De Europese instituties moeten worden versterkt. Nederland kan ook veel zelf doen. Begrotingsdiscipline, structurele hervormingen en innovatie kunnen helpen om Nederland welvarend te houden in een nieuwe wereld.

De crisis is zeker in Europa nog niet voorbij en de onzekerheden blijven groot. De aanhoudende onrust op de financiële markten en de onzekere groeivooruitzichten wijzen op het belang om de buffers te herstellen, zodat het vertrouwen behouden blijft en nieuwe klappen kunnen worden opvangen. Een omvangrijk maar gebalanceerd pakket aan maatregelen in de komende kabinetsperiode kan de basis leggen voor houdbare overheidsfinanciën en duurzaam herstel. De opgaven zijn niet eenvoudig en zullen de komende jaren offers vragen.