In het Nederlandse begrotingsbeleid wordt, bij de start van een kabinetsperiode, een uitgavenkader vastgesteld. Het uitgavenkader bevat de maximale uitgaven die jaarlijks gedurende de kabinetsperiode worden gedaan. Het totaalkader wordt onderverdeeld in drie deelkaders: het kader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). In tabel 3.8 zijn de uitgavenkaders opgenomen die voor deze kabinetsperiode gelden. De uitgavenkaders zijn sinds de Miljoenennota 2009 gecorrigeerd voor de mutaties in de werkloosheidsuitgaven en de ruilvoetontwikkeling. Daarnaast is het stimuleringspakket buiten de kaders geplaatst (zie paragraaf 3.2).

Het totaalkader in 2011 laat een onderschrijding van 3 miljard euro zien, hetgeen overeenkomt met de in het Aanvullend Beleidsakkoord afgesproken tekortreductie van 1,8 miljard euro plus het deel dat aan de uitgavenkant wordt gerealiseerd ter invulling van de besparing van 3,2 miljard euro (zie tabel 3.8). Het realiseren van deze onderschrijding is niet zonder slag of stoot gegaan. Met name tegenvallers onder het BKZ hebben geleid tot een aanzienlijke budgettaire opgave, met een omvangrijk pakket aan maatregelen als gevolg (in totaal ruim 2 miljard euro). Ook onder het SZA-kader en het kader RBG-eng hebben zich tegenvallers voorgedaan. Op diverse begrotingen zijn zodoende aanmerkelijke inspanningen geleverd, ten einde de uitvoeringsproblematiek op te vangen. Ook zijn generieke maatregelen ingezet om het totaalkader te laten sluiten, waaronder het inhouden van de loonbijstelling en de nog niet uitgekeerde CA-enveloppen. In totaal zijn in 2011 voor bijna 3 miljard euro aanvullende maatregelen getroffen om de kaders te sluiten. Tezamen met de onderschrijding van het uitgavenkader met 3,0 miljard euro uit hoofde van het Aanvullend Beleidsakkoord betekent dit een totaal aan uitgavenmaatregelen in 2011 van 6 miljard euro. Daarnaast worden de uitgaven kaders sinds het Aanvullend Beleidsakkoord gecorrigeerd voor de ruilvoet en de werkloosheiduitgaven. Het totaal van de ruilvoet en de werkloosheidsuitgaven laten een meevaller zien welke is bestemd voor het EMU-saldo. Per deelkader wordt een overzicht van de kadertoetsing gegeven, inclusief een toelichting op de belangrijkste mutaties sinds Miljoenennota 2010.

De ontwikkeling in de uitgaven onder de drie uitgavenkaders sinds de vorige Miljoenennota wordt hieronder uitgesplitst en nader toegelicht.

Kadertoetsing Rijksbegroting

De uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking zijn gekoppeld aan het Bruto Nationaal Product (bnp). Omdat de raming van het bnp licht opwaarts is bijgesteld, komen de uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking in 2010 en 2011 hoger uit dan ten tijde van de Miljoenennota 2010 werd verwacht. De EU-afdrachten vallen juist mee ten opzichte van de raming bij Miljoenennota 2010. Deze vallen vooral lager uit als gevolg van een teruggave van niet-uitgekeerde gelden van de EU-begroting 2009, een lager dan verwacht bruto nationaal inkomen ten opzichte van andere lidstaten in 2010 en meer inzicht in de realisatiecijfers over 2010. Verder vallen de rente-uitgaven van het Centraal Kasbeheer en de dividendopbrengst van De Nederlandsche Bank mee, door een lage korte rentestand. Bij de heffings- en invorderingsrente zijn de ramingen voor 2010 aangepast aan de meest recente inzichten. De dividendraming van de Staatsdeelnemingen is voor 2010 naar boven bijgesteld. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door meevallende dividenden van de Gasunie en de Bank Nederlandse Gemeenten. Verder vindt een aantal kasschuiven plaats, hoofdzakelijk op de begrotingen van OCW, WWI en EZ en VWS.

Om de budgettaire nood in 2010 te lenigen is een aantal generieke maatregelen onvermijdelijk. De loon- en prijsbijstelling tranche 2010 wordt in 2010 ingezet ter dekking van de rijksbrede budgettaire problematiek. De invulling van de 3,2 miljard euro is verder toegelicht in paragraaf 3.2 (box 3.4).

De tegenvallers op de begroting van OCW komen vooral voort uit geraamde hogere leerlingen- en studentenaantallen en geraamde tegenvallende opbrengsten van de per 1 januari 2010 doorgevoerde aanpassingen in de gastouderopvang. De overschrijding in de kinderopvang wordt vanaf 2011 gedekt door een gelijke proportionele aanpassing van de kinderopvangtoeslagtabel voor zowel het eerste als het tweede kind. Op deze wijze heeft de aanpassing een procentueel gelijk koopkrachteffect voor alle inkomensniveaus tot circa 113 000 euro per jaar. De problematiek ten aanzien van leerlingen- en studentenaantallen wordt in 2011 gedekt door enerzijds meevallers in 2010 (met name studiefinanciering) die door middel van een kasschuif ten gunste van 2011 worden gebracht en anderzijds door diverse maatregelen op de OCW-begroting. Met ingang van 2012 vindt dekking plaats door inzet van een deel van de prijsbijstelling tranche 2010 (56 miljoen euro), door middel van maatregelen in de kinderopvang (135 miljoen euro) en door middel van beperking van subsidies (83 miljoen euro). De concrete invulling van de besparing op de subsidies wordt in het najaar van 2010 aan de Tweede Kamer gepresenteerd.

De ramingen van de asielinstroom worden geactualiseerd tot een realistisch niveau en de budgetten worden diensovereenkomstig gecorrigeerd. Toekomstige kosten voortkomend uit een hogere instroom komen niet meer automatisch ten laste van de schatkist.

De huurtoeslag laat een overschrijding zien in 2010. Vanaf 2011 worden betalingen in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) aan gemeenten vertraagd en vanaf 2012 worden ombuigingen op de huurtoeslag voorgesteld om verdere overschrijdingen te voorkomen.

Om verdergaande verspreiding van de Q-koorts tegen te gaan zijn ruim 50 000 geïnfecteerde drachtige schapen en geiten geruimd wat tot uitvoerings- en ruimingskosten leidt. Met betrekking tot het apurement wordt, om toekomstige financiële correcties vanuit de EU op te vangen, een reeks aan de LNV-begroting toegevoegd. Dit betreft correcties op Nederlandse declaraties bij Europese fondsen voor die gevallen, waarbij de uitvoering naar de mening van de Commissie niet conform Europese regelgeving heeft plaatsgevonden.

De in 2009 genomen maatregelen ter bestrijding van de Mexicaanse griep zorgen voor onvermijdelijke uitgaven op de begroting van VWS.

De opbrengsten van het optimaliseringsprogramma Boeten en Transacties vallen tegen ten opzichte van de ramingen. Ter dekking van de voorziene tekorten zullen enkele maatregelen genomen worden, waaronder een tariefsverhoging van 15 procent in 2011 en 20 procent in 2012 en daarnaast een verhoging van de aanmaningen per 2012. Deze maatregelen zullen ook bijdragen aan de verkeersveiligheid.

Kadertoetsing Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

Op basis van uitvoeringsinformatie van het UWV blijkt dat bij het SZA-kader zich verscheidene mee- en tegenvallers voordoen. De grootste tegenvaller doet zich voor bij de WAO/WIA en wordt veroorzaakt door dalende uitstroomkansen bij de WAO en stijgende instroom bij de WGA. Daarnaast laat de deeltijd-WW een meevaller zien. Er wordt minder gebruik gemaakt van de regeling dan eerder werd geraamd en daarom is de raming naar beneden bijgesteld. Op basis van realisaties van het UWV vallen de uitgaven aan het Vangnet ZW tegen. De gemiddelde uitkering van het vangnet is opwaarts bijgesteld als gevolg van een relatief dure groep zieke werklozen in het Vangnet. Tot slot stijgen de uitgaven aan Zwangerschaps- en Bevallingsverlofuitkeringen (WAZO) door een toename van de arbeidsparticipatie van vrouwen. De hiermee samenhangende positieve loonontwikkeling en stijgende omvang van het dienstverband in uren, leidt ook tot een hogere gemiddelde uitkering.

De per saldo tegenvallende uitvoeringsmutaties worden gecompenseerd door diverse maatregelen binnen de sociale zekerheid. Dit betreft onder meer de inzet van de eindejaarsmarge en de loonbijstelling van het jaar 2010. De invulling van de 3,2 miljard euro wordt verder toegelicht in paragraaf 3.2 (box 3.4). In het Wsw-budget is uitgegaan van een relatief hoge vergoeding per werkplek. Op basis van recente uitvoeringsgegevens blijkt echter dat de Wsw-werkplekken steeds minder duur worden. Anticiperend hierop wordt het Wsw-budget gekort zonder dat dit ten koste gaat van het aantal Wsw-werkplekken. Besloten is om de tegemoetkomingen AOW, Wajong en overige AO-regelingen te verlagen. Ook wordt met ingang van 2011 de AOW-tegemoetkoming vervangen door de Mogelijkheid Koopkrachttegemoetkoming Oudere Belastingplichtigen.

Kadertoetsing Budgettair Kader Zorg

De kadertoetsing van het Budgettair Kader Zorg (BKZ) is voor 2010 sterk verslechterd. Deze verslechtering komt met name voort uit de actualisering van de zorguitgaven op basis van nieuwe gegevens over 2009 van het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). Per 2011 wordt een aantal maatregelen genomen om deze overschrijding te compenseren.

De actualisering van de zorguitgaven bracht tegenvallers aan het licht als gevolg van hogere uitgaven door met name de medisch specialisten, ziekenhuizen, zelfstandige behandelcentra, tandheelkundige zorg, het persoonsgebonden budget en de zorg in AWBZ instellingen. De hogere uitgaven in 2009 werken door in de uitgaven vanaf 2010 en verder. Bij de geneesmiddelen is sprake van meevallende uitgaven als gevolg van het (ook door zorgverzekeraars) gevoerde preferentiebeleid de afgelopen jaren. Tegelijkertijd is de receptregelvergoeding voor apothekers wederom verhoogd, wat tot hogere uitgaven leidt.

Om de overschrijding te herstellen worden maatregelen genomen. Deze maatregelen leiden veelal pas in 2011 tot opbrengsten. In de curatieve zorg worden maatregelen genomen om de overschrijding bij de medisch specialisten terug te halen. Tevens wordt een tariefskorting opgelegd aan de ziekenhuizen en worden pakketmaatregelen genomen: tandheelkunde vanaf 18 jaar, anticonceptie boven 22 jaar en mobiliteitshulpmiddelen worden niet langer vergoed uit het basispakket. In de geneeskundige GGZ worden eigen betalingen ingevoerd en in de AWBZ wordt de minimale eigen bijdrage verhoogd.

De uitgaven aan persoonsgebonden budgetten zijn opnieuw sterk gestegen. Voor 2010 is daarom een subsidiestop ingesteld. Om per 2011 de uitgaven aan persoonsgebonden budgetten (pgb’s) in te perken wordt een pakket aan maatregelen voorbereid. Deze maatregelen betreffen het verlagen van de tarieven, het harmoniseren van de indicatiestelling van de Bureaus Jeugdzorg en het CIZ en, ten slotte, het aanscherpen van toegang tot en controle van het gebruik van pgb’s. De contracteerruimte in de AWBZ wordt structureel verlaagd. Dit is mogelijk doordat zorgkantoren scherper gaan inkopen door voor goed presterende instellingen hogere tarieven te hanteren dan voor minder presterende instellingen.

Om de stijging van de zorguitgaven ook intertemporeel te compenseren worden ook een aantal maatregelen genomen die per 2012 ingaan. Zo wordt het eigen risico in de ZVW met 40 euro verhoogd. Alle genomen maatregelen worden nader toegelicht in het Financieel Beeld Zorg in de begroting van VWS.