EMU-saldo
Nederland heeft de crisis beter doorstaan dan een aantal andere Europese landen. Voor een deel hangt dit samen met de relatief goede uitgangspositie: met een overschot op de begroting stond Nederland er vlak voor de crisis relatief goed voor. Daardoor kon de overheid de klap van de crisis opvangen (zie box 1.4). De Nederlandse overheidsfinanciën zijn daardoor flink uit het lood geslagen. In 2008 liet de Nederlandse begroting een overschot zien van 0,5 procent bbp. In 2009 was sprake van een tekort van 5,6 procent bbp. Afbouw van het tekort is cruciaal voor de kredietwaardigheid van Nederland en de reputatie op financiële markten. Het op orde brengen van de overheidsfinanciën is eveneens van groot belang om in internationaal onzekere tijden voldoende bewegingsruimte te hebben om schokken op te kunnen vangen.
Box 1.4 Gezinnen, bedrijven en collectieve sector
Bedrijven vingen in 2008 de eerste klappen van de crisis op. In 2009 stimuleerde het kabinet Balkenende IV de economie met verschillende maatregelen (Aanvullend beleidsakkoord).22 Door in economische slechte tijden niet extra te bezuinigen in reactie op hogere overheidsuitgaven en lagere overheidsinkomsten, ving de overheid toen de klappen van de crisis op. Ondanks dat in 2009 de economie met 3,5 procent kromp, was er voor gezinnen nog sprake van een verbetering van de (statische23) koopkracht met bijna 2 procent. Dit beeld komt ook naar voren als gekeken wordt naar hoe het netto nationale inkomen is verdeeld.24 Gezinnen lijken in het algemeen de crisis relatief goed te hebben doorstaan, terwijl de overheid en bedrijven de grootste klappen van de crisis opvingen.
Figuur 1.9 Verdeling groei nationaal inkomen gezinnen, bedrijven en overheid
De rekening kan echter niet kosteloos worden doorgeschoven naar toekomstige generaties; de buffers zijn na de financiële crisis van 2008 en 2009 op. De komende jaren zullen de koopkracht van burgers en de bestedingen voor collectieve voorzieningen onder druk staan. Het kabinet neemt maatregelen om de negatieve koopkrachteffecten voor ouderen, lage inkomens en middeninkomens met kinderen te beperken.
Figuur 1.10 EMU-Saldo in procenten bbp
Daar staat tegenover dat als gevolg van de naar beneden bijgestelde economische groei het EMU-tekort in 2011 en 2012 groter is dan geraamd werd in de eerste helft van 2011. Door de tegenvallende groei ontwikkelt het EMU-saldo zich inmiddels duidelijk slechter dan werd verwacht bij aanvang van de kabinetsperiode.
Het saldopad verankeren
De huidige situatie vraagt om duidelijkheid en standvastigheid. Daarom zal het kabinet het regeerakkoord onverkort uitvoeren en de begrotingsregels handhaven. Het kabinet bewaakt de kaders en zal de automatische stabilisatoren laten werken binnen de begrotingsregels. In tegenstelling tot in 2008 zijn er nu minder buffers om de automatische stabilisatoren onbeperkt te laten werken. Het opvangen van een nieuwe terugslag brengt saldo en schuld dan al snel richting de gevarenzone. De crisis is nu juist mede ontstaan door het laten oplopen van het saldo en onvoldoende geloofwaardige consolidatie in diverse landen. Daarom is er nu geen ruimte voor extra stimuleren zoals ten tijde van het Aanvullend Beleidsakkoord.
Om zeker te stellen dat het saldo niet te ver wegzakt in slechte economische tijden heeft het kabinet op advies van de Studiegroep Begrotingsruimte een zogenoemde signaalmarge afgesproken. Dit betekent dat het kabinet ingrijpt als de ontwikkeling van het EMU-saldo meer dan één procent afwijkt van het pad dat werd voorzien in het regeerakkoord. Op dit moment is dat niet aan de orde. Aan het einde van deze kabinetsperiode komt het saldo met de huidige ramingen echter wel gevaarlijk dicht in de buurt van de grens.
Verder worden de vereisten voor de overheidsfinanciën zoals vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact verankerd in de wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet Hof). In lijn met de wens van de Tweede Kamer worden in deze wet ook de uitgangspunten van het Nederlandse begrotingsbeleid opgenomen.
EMU-schuld
Figuur 1.11 EMU-schuld in procenten bbp
De EMU-schuld komt in 2012 lager uit dan werd verwacht bij de start van dit kabinet. Dit is het gevolg van een lagere dan geraamde schuld bij de lokale overheden. De lagere realisatie werkt door in de schuldraming voor latere jaren. Desondanks blijft de schuld deze kabinetsperiode boven de Europese schuldengrens van 60 procent bbp liggen. Hoewel het EMU-saldo deze kabinetsperiode naar verwachting verbetert, neemt de schuld nog steeds toe. Daarom is het niet zeker dat de Europese buitensporigtekortprocedure wordt gestopt zodra het tekort beneden 3 procent bbp is gebracht. Het stopzetten van de procedure is namelijk afhankelijk van ontwikkelingen in het EMU-saldo, de EMU-schuld en het zogenoemde structurele saldo (het EMU-saldo gecorrigeerd voor de stand van de conjunctuur). Tot slot heeft de Nederlandse overheid omvangrijke garanties afgegeven als gevolg van de kredietcrisis en de Europese schuldencrisis. Deze garanties vormen een risico voor de overheidsfinanciën.
Box 1.5 De risico’s van garanties
Gedurende de crisis heeft de overheid omvangrijke interventies gedaan om de financiële stabiliteit te waarborgen. Tevens heeft de overheid garanties afgegeven om de kredietverlening in Nederland op gang te houden. Deze garanties zijn vaak niet zichtbaar in de schuld- of tekortcijfers. Dat betekent niet dat garanties risicoloos zijn. Bij negatieve ontwikkelingen kunnen ze worden ingeroepen en de overheidsfinanciën onder druk zetten. Ter illustratie kan gewezen worden op Ierland. Het land gaf een zeer uitgebreide garantie op zijn bankensysteem. Toen de garantie werd aangesproken vanwege de problemen bij de grote banken, schoot het al forse tekort omhoog tot 32 procent bbp. Toen was Ierland genoodzaakt bij het IMF en de Europese Unie aan te kloppen voor financiële steun.
Het kabinet heeft een schokproef van de Nederlandse overheidsfinanciën uitgevoerd om inzicht te krijgen in de impact van fictieve schokken op de overheidsfinanciën. Deze wordt op korte termijn naar de Tweede Kamer gestuurd. De analyse biedt inzicht in de schokbestendigheid van de Nederlandse overheidsfinanciën in uitzonderlijke omstandigheden. Daarbij wordt rekening gehouden met de mogelijke samenhang tussen verschillende risico’s. Het rapport kijkt naar de directe budgettaire effecten van de economische verslechtering, maar ook naar mogelijke interventies in de financiële sector of het inroepen van overheidsgaraties. De schokproef laat zien dat interventies en garanties een aanzienlijk effect op de overheidsfinanciën kunnen hebben. Maatregelen om de schuldpositie te verbeteren zijn dan ook belangrijk, zodat ruimte wordt gecreëerd om negatieve klappen op te vangen. Daarnaast is het belangrijk om de risico’s van de garanties zelf te beheersen, bijvoorbeeld door een goede vormgeving, zodat de impact op de overheidsfinanciën wordt verkleind.
Gegeven de risico’s van garanties heeft het kabinet het «nee-tenzij»-beleid aangescherpt. De overheid verstrekt alleen nog garanties, leningen of verzekeringen als er een publiek belang is en de risico’s niet in de markt gedragen kunnen worden.
Lange weg schuldquote
Ondanks de verbetering van het EMU-saldo in 2011 en 2012, is Nederland momenteel nog ver af van reparatie van de beschadigde overheidsfinanciën. De schuld bedroeg 45 procent bbp in 2007. Als gevolg van de crisis is de schuldquote opgelopen tot 65 procent. Terugkeer naar een lagere schuld is niet vanzelfsprekend. Bij een structurele groei van 1,5 procent en een inflatie van 2 procent, blijft de schuldquote oplopen zolang het EMU-tekort groter is dan 2,2 procent bbp. Bij begrotingsevenwicht duurt het nog altijd tot ver na 2020 voor de schuld weer terug is op het niveau van 2007. Bij een terugkeer naar overschotten op de begroting wordt de beschadiging van de overheidsfinanciën wel relatief snel gerepareerd. Dat is ook nodig om de noodzakelijke buffers op te bouwen voor de vergrijzing. Overigens streeft het kabinet ernaar de belangen in de financiële instellingen weer af te bouwen, wat ook een belangrijke bijdrage kan leveren aan een lagere overheidsschuld.
Figuur 1.12 Schulddynamiek in verschillende varianten
Kwetsbaarheid Nederland
Door de opgelopen schuldquote is de ruimte om nieuwe klappen op te vangen afgenomen. De Nederlandse schuld ligt nog wel beneden het gemiddelde van de rijke landen, maar dat is geen reden om tevreden achterover te leunen. Ten eerste kent Nederland in verhouding tot andere landen een grote toename van vergrijzingskosten. Ten tweede betekent het feit dat anderen een groot probleem hebben niet dat ons probleem minder groot is. Schuldproblemen in andere landen kunnen de Nederlandse economie via de financiële markten en de export hard treffen. Ten derde is Nederland als zeer open economie met een grote financiële sector en gelegen in het eurogebied, kwetsbaar voor externe schokken van wat voor aard dan ook. Deze kwetsbaarheid onderstreept het belang van een prudent financieel-economisch beleid.
Box 1.6 Grenzen aan de schuld
De economische literatuur geeft geen optimale hoogte voor staatsschuld. Het ligt voor de hand om de schuld beperkt te houden om financierings- en houdbaarheidsproblemen te vermijden. Bij een hogere schuld moet de overheid over een groter bedrag aan rente betalen. Bovendien kunnen de financiële markten een hoger rentepercentage vragen. De hogere rentelasten kunnen de financierbaarheid van de overheidsschuld bemoeilijken en private investeringen ontmoedigen. Deze negatieve effecten kunnen binnen een monetaire unie via de rente, wisselkoers en financiële sector ook gevolgen hebben voor andere landen. Het Europese verdrag legt daarom een grens vast van 60 procent bbp, de gemiddelde schuldwaarde bij start van de EMU.25
Uit onderzoek blijkt dat de groei in landen met een hogere staatsschuld lager ligt, wat verlaging/stabilisatie van de schuldquote dus nog moeilijker zou maken. Analyse van het IMF toont aan dat een 10 procentpunt hogere schuld leidt tot een 0,15 procentpunt lagere groei.26 Reinhart & Rogoff laten zien dat de groei significant lager ligt in landen met een staatsschuld boven 90 procent bbp.27
Als de rentelasten sterk oplopen, kan dit leiden tot onhoudbaarheid van de overheidsfinanciën als gevolg van een negatieve spiraal. Door de hogere rentelasten loopt de schuld op. Dat leidt weer tot hogere rentelasten, wat weer resulteert in een verdere stijging van de schuld, enzovoort. Waar precies het omslagpunt naar onhoudbaarheid ligt, is afhankelijk van diverse factoren zoals de wijze waarop de schuld is gefinancierd, de bezittingen van de overheid, de totale balanspositie van de economie, de potentiële groei en het sentiment op de financiële markten.
In de schokproef van de overheidsfinanciën wordt gekeken naar de mogelijke effecten van nieuwe schokken op de overheidsfinanciën. De schokproef laat zien dat de budgettaire en economische effecten van een nieuwe crisis aanzienlijk kunnen zijn. In de gepresenteerde simulaties krijgt de economische groei een behoorlijke klap en loopt de overheidsschuld flink op. De 60 procentgrens uit het EU-verdrag raakt in de simulaties ver uit zicht. Gegeven de mogelijkheid van een negatieve schok is het prudent om een zekerheidsmarge aan te houden. Dat is ook de les uit deze crisis. Nederland profiteerde van de goede schuldpositie bij aanvang van de crisis. Deze buffer maakte het mogelijk om de klap op te vangen door de automatische stabilisatoren te laten werken en met interventies de stabiliteit van het financiële systeem te borgen.
De vergrijzing adresseren
Het repareren van de beschadigde overheidsfinanciën is ook noodzakelijk vanwege de vergrijzing. De effecten van de vergrijzing op de beroepsbevolking worden al in de nabije toekomst merkbaar. Het CPB heeft in diverse studies de grote budgettaire gevolgen van de vergrijzing inzichtelijk gemaakt. Op basis van dit werk heeft de Studiegroep Begrotingsruimte becijferd dat in de komende kabinetsperioden 29 miljard euro aan consolidatie nodig is om de overheidsfinanciën op een houdbaar pad te brengen. De Studiegroep stelt dat het prudent is om hiervan 18 miljard euro te realiseren in de huidige kabinetsperiode.28 Het kabinet hecht zeer aan stabiele overheidsfinanciën en heeft deze suggestie overgenomen.
Box 1.7 De waarde van begrotingsregels
Voor de reparatie van de overheidsfinanciën zijn de begrotingsregels van groot belang. In het begrotingsbeleid is namelijk sprake van een zogenoemde tijdsinconsistentie. Op korte termijn kunnen meer uitgaven of lagere belastingen goed zijn voor de economie. Als op termijn echter geen adequate dekking wordt gevonden, resulteert op langere termijn een hogere staatsschuld en hogere rentelasten. In 2004 wonnen Kydland en Prescott de Nobelprijs voor hun werk dat aantoont dat in het geval van tijdsinconsistentie regels en onafhankelijke instellingen het langetermijnbelang kunnen bewaken.29 Dit werk was van toepassing op het monetaire beleid, waar in de jaren tachtig steeds meer landen de stap hadden gezet naar een onafhankelijke centrale bank met een wettelijke inflatiedoelstelling. Inmiddels zetten ook voor het budgettaire beleid veel landen een stap van discretie naar regels.30
In Nederland spelen de onafhankelijke instituten CPB en Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) al sinds decennia een rol in het begrotingsproces. Met de introductie van het trendmatige begrotingsbeleid in de jaren negentig zijn de begrotingsregels versterkt. Deze regels bleken inderdaad aanzienlijk succesvoller dan de eerdere discretie (sturen op tekortdoelstellingen). De cijfers voor de EMU-schuld bieden een indicatie van het succes: bij de introductie van het trendmatige begrotingsbeleid in 1994 lag de schuld op bijna 80 procent bbp, vlak voor de crisis was de schuld gedaald richting 40 procent. Internationaal onderzoek bevestigt dat landen met sterke begrotingsregels en -instituties succesvoller zijn in het realiseren van hun tekortdoelstellingen.31 Overigens is de causaliteit hier niet eenduidig: landen die de begroting op orde willen brengen, zijn mogelijk eerder geneigd begrotingsregels in te voeren. Feit is dat van ambitieuze consolidatieplannen minder blijkt te komen zonder sterke begrotingsregels.
Kortom, ambitieuze consolidatieplannen en versterking van de begrotingsregels gaan hand in hand. Het kabinet heeft er daarom voor gekozen de begrotingsregels te versterken; hoofdstuk 2 gaat hier verder op in. Dankzij de sterke Nederlandse regels kunnen de financiële markten erop vertrouwen dat het pakket van 18 miljard euro ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd en de overheidsfinanciën weer op een houdbaar pad worden gebracht. Dat resulteert direct in lagere rentelasten.32
Ruimte voor de private sector
Het pakket van 18 miljard draagt bij aan het behoud van het vertrouwen van de financiële markten in de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Dat resulteert in lagere rentelasten voor de overheid en biedt ruimte aan de private sector. Een terugtrekkende overheid doet een kleiner beroep op de kapitaalmarkt, zodat het bedrijfsleven makkelijker aan leningen kan komen. Verder zijn de kredietwaardigheid van het bedrijfsleven en de overheid van invloed op elkaar. Dit geldt zeker voor het bankwezen, waar de credit ratings van banken sterk samenhangen met de rating van het land. De hoge kredietwaardigheid van de Nederlandse overheid verstevigt de stabiliteit van het financiële systeem en de Nederlandse economie. Bovendien verlaagt het de financieringskosten van banken, zodat zij goedkoop kunnen uitlenen aan burgers en bedrijven.
Werken aan financiële stabiliteit
Gezonde overheidsfinanciën en het bestrijden van de schuldencrisis maken deel uit van een bredere agenda om de financiële stabiliteit in Nederland en het eurogebied te verankeren. Meer transparantie, beter toezicht en striktere regels zijn daarbij de kernbegrippen.
Het kabinet zet vol in op een transparante en schokbestendige financiële sector. Op het gebied van transparantie is met het openbaar maken van de Europese stresstesten van financiële instellingen een grote stap gezet. Alle Nederlandse banken die aan de test meededen, zijn positief uit de test gekomen.
Betere regels
De afgelopen periode zijn diverse maatregelen genomen om de kans op financiële crises te beperken. Voorbeelden zijn de invoering van striktere kapitaal- en liquiditeitseisen onder Basel III, verbetering van het depositogarantiestelsel via risicogewogen bijdragen en een scherper toezicht op de beloningsstructuren. Verder wordt het nu beter mogelijk om bij een financiële crisis snel, effectief en tegen de voor de belastingbetaler laagst mogelijke kosten in te grijpen. De belangrijkste maatregel is hier het wetsvoorstel Bijzondere maatregelen financiële ondernemingen (Interventiewet). Dit wetsvoorstel heeft tot doel de interventiemogelijkheden bij financiële ondernemingen in problemen uit te breiden.
Ook op Europees niveau wordt gewerkt aan een kader om de schade van wanordelijke faillissementen in de financiële sector te voorkomen. Zo zullen financiële instellingen en overheden zogeheten recovery and resolution plans opstellen. In deze plannen wordt vastgelegd hoe de instelling zich in een eventuele crisissituatie kan herstructureren zonder hulp van de overheid. Het toezicht op de Europese financiële sector is versterkt met de oprichting van de European Systemic Risk Board (ESRB). Het doel van deze instelling is risico’s in het Europese financiële systeem te signaleren, zodat voortijdig kan worden ingegrepen.
Minder risico’s
Ook elders gaat het kabinet onverantwoorde financiële risico’s tegen. Zo zijn in 2011 de excessen in hypothecaire kredietverlening aangepakt met de aangescherpte Gedragscode Hypothecaire Financieringen (GHF). De invoering van de bankenbelasting draagt eveneens bij aan financiële stabiliteit door de financiering met risicovol vreemd vermogen minder aantrekkelijk te maken.
In 2008 en 2009 zag de overheid zich genoodzaakt tot uitzonderlijke maatregelen om de financiële stabiliteit in Nederland te bewaren. Inmiddels is de overheidssteun aan de Nederlandse financiële instellingen voor een groot gedeelte terugbetaald. Zo heeft ING inmiddels 7 miljard euro terugbetaald van de oorspronkelijke 10 miljard euro. De staat heeft hierop een rendement gemaakt van 17 procent op jaarbasis. Aegon heeft in juni 2011 het laatste gedeelte afgelost van de oorspronkelijke financiering van 3 miljard euro. Het rendement hierop was 18 procent per jaar.
Financiële stabiliteit en houdbare overheidsfinanciën
Het op orde brengen van de overheidsfinanciën en financiële stabiliteit hangen direct samen met de doelstelling van een concurrerende, dynamische economie. Enerzijds zijn gezonde overheidsfinanciën op termijn niet mogelijk als er onevenwichtigheden zijn in de economie. De eurocrisis heeft dat laten zien. Anderzijds zijn stabiele overheidsfinanciën een voorwaarde voor een sterke economie. Landen die hun overheidsfinanciën niet op orde brengen, zetten hun toekomstige vermogen tot groeiversterkende uitgaven op het spel.33 Juist vanwege de samenhang tussen financiële stabiliteit en economische groei zijn maatregelen om de overheidsfinanciën op orde te brengen het meest effectief als deze worden aangevuld met beleid dat de groei versterkt.34