Het uitgavenkader bevat de jaarlijkse, maximale uitgaven gedurende de kabinetsperiode. Het totaalkader wordt onderverdeeld in drie deelkaders: Rijksbegroting in enge zin (RGB-eng), Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ).

Met het aanvullend beleidspakket worden maatregelen getroffen die bijdragen aan solide overheidsfinanciën. De maatregelen geven tevens invulling aan de Europese vereisten uit het Stabiliteits- en groeipact en de daaraan verbonden recente aanbevelingen voor Nederland van de Europese Commissie. In samenhang met de verwerking van de maatregelen en de macro-economische doorwerking conform de MEV worden de uitgavenkaders herijkt. De op deze wijze herijkte uitgavenkaders gelden tot en met het einde van deze kabinetsperiode.

In tabel 3.6.3 wordt de opbouw van de afzonderlijke deelkaders weergegeven. Voor alle jaren vormen de (kaderrelevante) meerjarencijfers, zoals gepresenteerd in de Startnota 2012, het uitgangspunt. Op deze stand zijn de maatregelen uit het aanvullend pakket en de daarmee samenhangende correctie als gevolg van de overheveling van de ouderkorting verwerkt. Daarnaast hebben zich in het afgelopen jaar macro-economische mutaties voorgedaan, vooral als gevolg van de oplopende werkloosheid en een aantal overige mutaties (zoals kasschuiven) die niet tot het aanvullend pakket behoren. Ook deze mutaties zijn ten opzichte van de stand Startnota verwerkt, onder de post overig. Al deze wijzigingen tezamen leiden tot de nieuwe stand Miljoenennota 2014. De stand Miljoenennota 2014 vormt het herijkte uitgavenkader voor de komende kabinetsperiode. Toekomstige overschrijdingen ten opzichte van deze stand moeten conform de begrotingsregels onder het kader worden ingepast. In de kadertoetsen van RBG-eng, SZA en het BKZ is de aanpassing van het kader weergegeven in de regel herijking kader.

Rijksbegroting in enge zin

Tabel 3.6.4 geeft de kadertoets voor het deelkader RBG-eng weer. In deze kadertoets is de ontwikkeling van de uitgaven onder dit deelkader weergegeven ten opzichte van de raming bij Startnota. Bij Startnota is het uitgavenkader voor deze kabinetsperiode vastgesteld. Op dat moment waren de uitgaven onder het uitgavenkader gelijk aan de hoogte van het uitgavenkader. Zodoende is sprake van een sluitend uitgavenkader voor alle jaren van de kabinetsperiode. Sinds Startnota zijn de economische omstandigheden gewijzigd, waardoor een aantal macro-economische ramingen is geactualiseerd. Daarnaast zijn enkele beleidsmatige mutaties onder het uitgavenkader verwerkt. De afzonderlijke mutaties worden toegelicht.

Macromutaties

De ruilvoet laat een tegenvaller zien onder het kader RBG-eng. De ruilvoet is de verhouding tussen de nominale ontwikkeling van de uitgaven onder het kader en de nominale bijstelling van de hoogte van het uitgavenkader. De nominale bijstelling van de hoogte van het uitgavenkader gebeurt aan de hand van de prijs nationale bestedingen (pNB). Aangezien de pNB lager wordt geraamd dan eerder werd verondersteld, resulteert een neerwaartse aanpassing van het uitgavenkader. Ook de voor de uitgaven relevante inflatie en loonontwikkeling is lager dan tijdens de Startnota werd verondersteld. Zodoende wordt de nominale ontwikkeling van de uitgaven onder het kader eveneens neerwaarts bijgesteld. De neerwaartse kaderaanpassing is echter groter dan de nominale bijstelling onder het kader; per saldo resteert een ruilvoetverlies en dus een tegenvaller voor het uitgavenkader.

De verandering in de dividenden staatsdeelnemingen wordt in 2013 veroorzaakt door hogere dan geraamde winstafdracht/dividenden van DNB, UCN, Gasunie en Schiphol. In 2014 wordt de mutatie veroorzaakt doordat het aandeel van de crisisgerelateerde winst van DNB is afgenomen, bij een ongeveer gelijkblijvende winstraming.

De EU-afdrachten en de middelen voor internationale samenwerking vallen vanaf 2014 lager uit. De lagere EU-afdrachten zijn het gevolg van verslechterde economische vooruitzichten, waardoor ook de BNI-afdrachten lager uitvallen dan eerder werd verwacht. De uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking van de HGIS zijn gekoppeld aan het bnp. Het bnp is neerwaarts bijgesteld; hierdoor valt het budget voor ontwikkelingssamenwerking lager uit.

De mutatie GF/PF vloeit voort uit de toepassing van de normeringssystematiek van het Gemeente- en Provinciefonds. De neerwaartse bijstelling van het accres is met name het gevolg van de doorwerking van enkele maatregelen uit het aanvullende beleidspakket op het accres. Ook is sprake van lager dan verwachte nominale ontwikkeling op de rijksbegroting, ook dit werkt door in het accres. Een uitgebreide toelichting op de accresontwikkeling is opgenomen in bijlage 9.

Beleidsmatige mutaties

In het Woonakkoord is afgesproken dat het Rijk de bijdrage aan startersleningen verhoogt. Daarnaast wordt een revolverend fonds ingesteld voor energiebesparende maatregelen. Dit zorgt voor een incidentele tegenvaller onder het uitgavenkader.

Doordat de toerekening aan ODA van schuldkwijtschelding aan ontwikkelingslanden lager uitvalt, is in 2013 sprake van een tegenvaller van 150 miljoen euro. Hier tegenover staat dat in 2013 100 miljoen euro wordt afgeroomd van de vrije ruimte binnen het non-ODA deel van de HGIS.

VenJ ziet zich geconfronteerd met problematiek, onder andere op het terrein van de Raad voor de Rechtspraak, de Rechtsbijstand en DJI. De komende jaren wordt een stijging van de instroom bij de rechtspraak voorzien. Daarnaast stijgt de behoefte aan rechtsbijstand. Ook vallen de ontvangsten bij boeten en transacties in 2013 tegen. Om de problematiek te dekken wordt bij de rechtspraak en bij de rechtsbijstand een breed pakket aan maatregelen genomen. Ook worden verschillende beleidsbudgetten gekort. Het Masterplan DJI voorziet de sluiting van een aanzienlijk aantal gevangenissen hetgeen leidt tot een omvangrijke besparing in latere jaren. Vanaf 2013 wordt een reservering getroffen voor een deel van het boekwaardeverlies dat optreedt door het afstoten van gevangenissen.

De uitgaven aan de huurtoeslag vallen tegen. Omdat een aanpassing van de huurtoeslag in het lopende jaar niet mogelijk is, wordt de tegenvaller van 0,2 miljard euro ingepast onder het kader.

Indien in enig jaar een vertraging optreedt in de uitvoering van een voor dat jaar begroot project, dan mag het desbetreffende departement het hiervoor begrote budget (binnen een gemaximeerd totaal) doorschuiven naar de begroting van het volgende jaar. In het volgende jaar wordt dit budget aan de departementale begroting toegevoegd; dit wordt de eindejaarsmarge genoemd. Het uitkeren van de eindejaarsmarge zorgt voor een hoger dan geraamd uitgaventotaal. De ramingstechnische veronderstelling in=uit is de tegenhanger van het uitkeren van de eindejaarsmarge, om te voorkomen dat het uitkeren van de eindejaarsmarge leidt tot een overschrijding van het uitgavenkader. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat de onderuitputting die zich in het vorig jaar heeft voorgedaan, ook dit jaar zal optreden. De dit jaar optredende onderuitputting wordt vervolgens ingezet om de in=uit in te vullen. Als gevolg van de nu al ontstane onderuitputting onder het uitgavenkader is de in=uittaakstelling al voor 0,2 miljard euro ingevuld.

Naast de in het Zorgakkoord afgesproken loonmatiging voor 2014 tot en met 2017 wordt in 2014 tevens de loonbijstelling voor kabinets- en onderwijssectoren (exclusief zorg) ingehouden voor zover het contractloonontwikkeling betreft. Daarbij geldt de loonsombenadering. Dat wil zeggen dat als er loonruimte kan worden vrijgespeeld door bijvoorbeeld het versoberen van secundaire arbeidsvoorwaarden, deze kan worden ingezet voor stijging van het primair loon.

De meerjarige doorwerking van de tranche 2013 van de prijsbijstelling wordt ingehouden. De Staten-Generaal en Overige Hoge Colleges van Staat krijgen, op grond van de bijzondere staatsrechtelijke positie in de Comptabiliteitswet, de prijsbijstelling tranche 2013 wel uitgekeerd. Ook is het BES-fonds geïndexeerd.

Overeengekomen is om eenmalig 125 miljoen euro in 2013 vrij te maken om de toegang tot financiering voor bedrijven te vergroten, zodat ondernemers kunnen blijven investeren in nieuwe activiteiten. De verdeling van de 125 miljoen worden toegelicht in paragraaf 3.2.2.

In het SER energieakkoord is afgesproken dat de doelstelling duurzame energie van 16 procent niet in 2020 zal worden gerealiseerd maar in 2023. Redenen voor het uitstel zijn het kostenefficiënter realiseren van de doelstelling en daarmee een gunstigere lastenontwikkeling. Het later realiseren van de doelstelling heeft tot gevolg dat vanaf 2017 de SDE+-uitgaven en SDE+ ontvangsten lager zijn dan geraamd. Dit scheelt naar verwachting cumulatief 2,25 miljard euro tot 2020.

De hogere uitgaven aan de huurtoeslag van 111 miljoen euro per jaar worden vanaf 2014 gecompenseerd uit de beschikbare koopkrachtenveloppe.

De post kasschuiven bestaat uit meerdere componenten. De post bevat de wijzigingen in het kasritme voor de intensivering voor natuur, de intensvering veiligheid en het revolving fund ontwikkelingssamenwerking uit het pakket. Daarnaast bevat deze post kasschuiven die dit jaar onder het kader zijn ingepast. Het gaat om optelling van meerdere kasschuiven, die zich voornamelijk voordoen op begrotingen van Veiligheid en Justitie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Wonen en Rijksdienst.

De post overige mutaties bevat een aantal kleinere generale mutaties.

Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

De verslechterde economische omstandigheden ten opzichte van Startnota zorgen voor fors hogere werkloosheidsuitgaven. De ruilvoetmutatie zorgt voor een kleine meevaller: de neerwaartse bijstelling van de uitgaven onder het SZA-kader als gevolg van lagere contractloonontwikkeling is wat groter dan de bijstelling van het kader zelf naar aanleiding van de lagere prijs nationale bestedingen.

Het SZA-kader is na verwerking van het aanvullend pakket en de macro-economische doorwerking op basis van de huidige ramingen (MEV) herijkt.

Budgettair Kader Zorg

Ten opzichte van de Startnota is ondanks een ruilvoettegenvaller sprake van een forse kaderonderschrijding in alle jaren. Deze onderschrijding is voornamelijk het gevolg van de maatregelen uit het aanvullend pakket. Vanwege dit pakket is het kader vanaf 2014 herijkt.

Op basis van nieuwe gegevens van het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) zijn de zorguitgaven geactualiseerd. In deze actualisering zijn de medisch specialistische zorg en GGZ nog niet meegenomen aangezien voor deze sectoren nog geen betrouwbare cijfers beschikbaar zijn. Bij de grensoverschrijdende zorg en zorg in natura zijn de uitgaven toegenomen. Bij de geneesmiddelen is daarentegen sprake van een forse onderschrijding als gevolg van onder andere succesvol preferentiebeleid. De lagere uitgaven aan geneesmiddelen maken voor 2014 en verder onderdeel uit van het aanvullend pakket van 6 miljard euro.

In de nieuw afgesloten Hoofdlijnenakkoorden van 16 juli 2013 is afgesproken dat het groeipercentage van de zorguitgaven voor de medisch specialistische zorg en de GGZ verder wordt teruggebracht: naar 1,5 procent in 2014 en 1 procent per jaar van 2015 tot en met 2017. Bij de huisartsen wordt een additionele groei ten opzichte van de medisch specialistische zorg en de GGZ beschikbaar gesteld ten behoeve van substitutie en vernieuwing van 1 procent in 2014 en 1,5 procent vanaf 2015. De verlaging van de groei van de uitgaven, die door middel van de gezamenlijke inspanningen wordt bereikt, leidt tot een besparing van 250 miljoen euro in 2014 oplopend tot 1 miljard euro vanaf 2017. Deze besparing is onderdeel van het aanvullend pakket van 6 miljard euro. Deze opbrengst is in het aanvullend pakket ingezet om de lage ziektelast maatregel uit het Regeerakkoord Rutte I ongedaan te maken. Verder worden als gevolg van een samenhangend geheel van maatregelen besparingen gerealiseerd op de uitgaven aan geneesmiddelen.

In het voorjaar van 2013 zijn met diverse partijen uit het zorgveld afspraken gemaakt om een breed draagvlak voor de op handen zijnde hervormingen in de zorg te creëren. Onderdeel van dit akkoord is dat sectoren loonruimte inleveren (de incidentele loonontwikkeling wordt beperkt) en dat dit geld op een andere manier voor de sector beschikbaar komt. In de curatieve zorg komt zo onder andere geld beschikbaar voor een kwaliteitsimpuls voor personeel van algemene ziekenhuizen. De middelen uit de incidentele loonontwikkeling in de AWBZ worden aangewend voor het verzachten van diverse maatregelen uit het Regeerakkoord in het kader van de Hervorming Langdurige Zorg. Het gaat hierbij onder andere om verzachting van de korting huishoudelijke verzorging, het niet beperken van de aanspraak dagbesteding/persoonlijke verzorging in 2014 en verzachting van het extramuraliseren. Onderdeel van het met de sector gesloten zorgakkoord is ook een tariefmaatregel in de AWBZ bij intramurale zorg en extramurale verpleging en een korting van de contracteerruimte en tarieven PGB in 2014.