In deze paragraaf wordt verslag gedaan van de voltooide evaluaties naar doelmatigheid en doeltreffendheid van regelingen in het fiscale domein sinds de Miljoenennota 2018. Op hoofdlijnen wordt aandacht geschonken aan de conclusies en eventuele beleidsconsequenties die het kabinet heeft getrokken op basis van de uitgevoerde evaluaties. Verder komt de evaluatieprogrammering voor de periode 2018–2021 aan bod.

Gerealiseerde evaluaties sinds de Miljoenennota 2018

In september 2017 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de evaluatie van de Kamerverhuurvrijstelling aan de Tweede Kamer aangeboden.25 In het rapport wordt de achtergrond van de regeling beschreven en de ontwikkeling van het aantal studenten en hun woonsituatie geschetst. Kamerverhuur door hospita’s lijkt vooral een geschikte woonvorm voor studenten als opstap naar andere woonvormen. In het evaluatierapport is geconcludeerd dat er geen reden is tot aanpassing van de regeling. De vrijstelling heeft een positief effect op de uitvoerbaarheid. Belastingplichtigen hoeven de inkomsten uit kamerverhuur niet op te geven in de aangifte als deze onder het bedrag van de vrijstelling blijven. De Belastingdienst heeft dan ook geen informatie over deze groep. Naar aanleiding van de aanbevelingen uit het onderzoek is besloten dat er de komende jaren via de Landelijke Studentenmonitor en de gegevensverzameling in het kader van het Woononderzoek Nederland onderzocht wordt hoeveel hospita’s er zijn of hoeveel studenten bij een hospita woonachtig zijn. De evaluatie is aanleiding geweest om de raming van het budgettaire belang van de kamerverhuurvrijstelling te herzien. Dit is beschreven in hoofdstuk 5 van de evaluatie en ook in bijlage 6 van de Miljoenennota 2018. De raming komt uit op ongeveer een vijfde (€ 10 miljoen) van het bedrag dat in eerdere jaren werd vermeld in de Miljoenennota.

In maart 2018 is de evaluatie van de Werkkostenregeling (WKR) aan de Tweede Kamer aangeboden.26 De WKR is het systeem voor de behandeling van vergoedingen en verstrekkingen in de loonbelasting. Kenmerkend aan de WKR is de vrije ruimte, waarmee werkgevers tot 1,2% van de loonsom onbelast vergoedingen en verstrekkingen aan werknemers kunnen doen toekomen, naast enkele gerichte vrijstellingen. Dit systeem is in 2011 geïntroduceerd, met als voornaamste doel administratieve lastenreductie. De belangrijkste conclusie van de evaluatie is dat de administratieve lasten niet merkbaar zijn verminderd, maar dat er weinig animo is voor grote (systeem)wijzigingen. Zowel werkgevers als de Belastingdienst zijn gebaat bij rust in de regelgeving. Uit de evaluatie volgt een aantal kansrijke opties, gericht op vereenvoudiging van de uitvoering van de regeling. Dit zal worden uitgewerkt in wet- en regelgeving, na overleg met het bedrijfsleven. Op basis van de aangiften loonbelasting over 2015 en 2016 wordt vastgesteld dat 3–4% van de bedrijven eindheffing betaalt door overschrijding van de vrije ruimte. Grotere bedrijven betalen relatief vaker eindheffing dan kleinere bedrijven, maar de overschrijding van de vrije ruimte is bij hen wel een kleiner percentage van de loonsom. Het totaalbedrag dat wordt betaald aan eindheffing(en) in het kader van vergoedingen en verstrekkingen is gedaald door invoering van de WKR. Sinds 2015 is het mogelijk bepaalde gereedschappen belastingvrij te verstrekken als de werkgever deze noodzakelijk vindt voor de vervulling van de dienstbetrekking (het zogenoemde noodzakelijkheidscriterium). Van de werkgevers die bekend zijn met het noodzakelijkheidscriterium (22% van het totaal), geeft ruim 70% aan geen uitbreiding van het noodzakelijkheidscriterium naar andere vergoedingen en verstrekkingen te wensen. Ook de intermediairs uiten over het algemeen niet de wens om op dit punt iets te wijzigen.

In juni 2018 is door de Minister van Economische Zaken en Klimaat de evaluatie van de Energie-investeringsaftrek (EIA) aan de Tweede Kamer toegezonden.27 In totaal is in de periode tussen 2012 en 2016 € 4,2 miljard aan energiezuinige investeringen met de EIA ondersteund. Dit heeft geleid tot een geschatte jaarlijkse energiebesparing van 12–27 PJ en een jaarlijkse CO₂-reductie van 0,7 tot 1,5 Mton. Met name de attentiewaarde van de maatregelen op de Energielijst is een stimulans voor investeringen in energiezuinige bedrijfsmiddelen. De dynamiek in de Energielijst en met name de voortdurende aanscherping van efficiencynormen is een belangrijke aanjager voor leveranciers en producenten om de zuinigheid van apparaten te verbeteren. De financiële prikkel draagt ook bij, maar het precieze aftrekpercentage is in beperktere mate bepalend voor de effectiviteit van de regeling. Het totale budgettaire belang voor de periode 2012–2017 komt uit op € 0,5 miljard. Gemiddeld genomen is het netto fiscale voordeel iets meer dan 11% van het investeringsbedrag. Beide zijn daarmee iets lager dan in de voorgaande vijfjaarsperiode (2007–2011). De onderzoekers concluderen dat de nationale kosteneffectiviteit van de EIA relatief gunstig is, namelijk € 15–17 per ton CO₂-reductie – gecorrigeerd voor het aandeel freeriders. Het aandeel freeriders (gebruikers die de investering ook gedaan zouden hebben bij afwezigheid van de EIA) wordt geschat op iets minder dan 50%. Dit percentage is vergelijkbaar met eerdere evaluaties van de EIA en met andere subsidies of fiscale regelingen gericht op energiebesparing. Voor grote bedrijven geldt dat zij relatief vaker ook zonder de EIA tot energie-investeringen zouden zijn overgegaan. Het freeridereffect bij het mkb is in de afgelopen jaren verminderd door het minimale investeringsbedrag te verhogen naar € 2.500 conform de aanbeveling uit de vorige evaluatie. Op 1 januari 2019 loopt de periode van de huidige horizonbepaling van deze regeling af. Naar aanleiding van de positieve resultaten van deze evaluatie wil het kabinet de regeling continueren en hier een horizonbepaling met als datum 1 januari 2024 aan koppelen. In lijn met de aanbevelingen in het rapport beperkt het kabinet het huidige aftrekpercentage van 54,5% in het pakket Belastingplan 2019 tot 45%. Het netto belastingvoordeel wordt daardoor weliswaar iets verlaagd, maar blijft naar de mening van het kabinet op een voldoende niveau om ondernemers te prikkelen tot het treffen van energie-investeringen. Het vrijvallende EIA-budget blijft binnen de EIA beschikbaar en zal worden besteed voor verbreding van de EIA in verband met het Klimaatakkoord. Er zal onderzocht worden op welke wijze het freeridereffect kan worden verminderd.

In juni 2018 heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat de evaluatie van de Milieu-investeringsaftrek (MIA) en de Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (Vamil) aan de Tweede Kamer toegezonden.28 De onderzoekers concluderen in het evaluatierapport dat de regelingen er goed in zijn geslaagd om investeringen in bedrijfsmiddelen om te buigen richting het milieuvriendelijke alternatief. Ook wordt het beoogde effect op (door)ontwikkeling van milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen bij een deel van de technieken bereikt. De totale investeringen met MIA\Vamil bedroegen in 2014 tot 2016 bijna € 5,5 miljard, waarvan 95% van het mkb afkomstig is. In totaal bedroeg voor de overheid het budgettaire belang tussen 2011 en 2016 circa € 743 miljoen, waarvan € 557 miljoen door de MIA en € 186 miljoen door de Vamil. Op basis van een enquête trekken de onderzoekers de conclusie dat tussen de 13% en 40% van de gebruikers freerider is. Zij zouden op hetzelfde moment dezelfde investering in een milieuvriendelijk bedrijfsmiddel hebben gedaan als de regelingen er niet waren geweest. Het percentage freeriders is relatief beperkt in vergelijking met andere fiscale of subsidieregelingen. Dat leidt tot de conclusie dat de MIA\Vamil een (kosten)effectief instrument is om milieuwinst te realiseren. De MIA/Vamil is een bijdrage in de meerkosten van de investering in het milieuvriendelijke alternatief. Per euro overheidsbudget wordt netto € 8,2 tot € 11,9 van de investeringen in het milieuvriendelijke alternatief geïnvesteerd. Deze ratio is vergelijkbaar met de periode van de vorige evaluatie. Op 1 januari 2019 loopt de periode van de huidige horizonbepaling van deze regelingen af. Naar aanleiding van de positieve resultaten van de evaluatie wil het kabinet de regeling continueren en hier een horizonbepaling met als datum 1 januari 2024 aan koppelen. Wat de aanbevelingen in het rapport betreft zal het kabinet zich inzetten om de dynamiek van de Milieulijst te vergroten door per techniek te bezien of milieucriteria versneld kunnen worden aangescherpt. Het kabinet acht het daarbij zeer wenselijk om het budgetbeslag door freeriders zo klein mogelijk te houden en om overstimulering te voorkomen. Uit de evaluatie blijkt dat er na 2013 voortdurend een onderuitputting is op het Vamil-budget en een lichte overschrijding op het budget van de MIA. In 2014 heeft een budgetschuif van MIA naar Vamil plaatsgevonden van € 8 miljoen, ter compensatie van de incidentele overschrijding in 2013 van het Vamil-budget als gevolg van de stimulering van zuinige auto’s. Inmiddels is de incidentele overschrijding ruimschoots gecompenseerd en het kabinet zal de structurele budgetschuif uit 2014 vanaf 2019 ongedaan maken.

Bij brief van 15 juni 2018 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de evaluatie van de regeling Verlaagd tarief lokaal opgewekte duurzame energie in de energiebelasting (ook wel: de postcoderoosregeling).29 De onderzoekers concluderen dat de regeling erin slaagt om lokale energieproductie te stimuleren onder mensen die niet de mogelijkheid hebben om zonnepanelen op hun eigen dak te plaatsen. De realisatie van de postcoderoosregeling blijft echter achter bij de ambities die bij aanvang zijn geformuleerd. Hoewel verwacht wordt dat gebruik van de regeling nog zal toenemen, zal het totale opgestelde vermogen van postcoderoosprojecten klein blijven in vergelijking met projecten die gebruikmaken van de salderingsregeling of de SDE+. Tegelijkertijd is de postcoderoosregeling – net als de salderingsregeling – een relatief dure regeling per vermeden ton CO₂ en zijn de uitvoeringskosten relatief hoog. De onderzoekers geven aan dat een terugleversubsidie, losgekoppeld van de energiebelasting, een logische toekomstige variant voor de postcoderoosregeling zou kunnen zijn. In de kamerbrief van 15 juni 2018 is in lijn met deze aanbeveling daarom onder meer aangekondigd dat zal worden onderzocht hoe projecten van energiecoöperaties met een kleinverbruiksaansluiting kunnen worden opgenomen in de opvolger van de salderingsregeling.

In juli 2018 heeft de Staatsecretaris van Financiën de tussentijdse evaluatie van de maatregelen uit de Wet uitwerking Autobrief II aan de Tweede Kamer gestuurd.30 In deze evaluatie wordt geconcludeerd dat de Wet uitwerking Autobrief II heeft geleid tot meer stabiele belastinggrondslagen en – met name in de bijtelling – minder marktverstoring en minder complexiteit. Tegelijkertijd biedt de fiscale stimulering in de BPM, MRB en bijtelling voor emissievrije auto’s een belangrijke bijdrage aan het versnellen van de transitie naar emissievrij rijden. De maximering van het bijtellingsvoordeel op elektrische auto’s boven de € 50.000 draagt bij aan het voorkomen van overstimulering. Vanaf de inwerkingtreding van de MRB-toeslag op oude vervuilende dieselauto’s draagt de fiscaliteit tevens sterker bij aan het verbeteren van de luchtkwaliteit in Nederland. Het halftarief in de MRB maakt plug-in hybride auto’s aantrekkelijker voor de tweedehands markt. Uit de evaluatie blijkt dat er geen noodzaak bestaat om tussentijds in te grijpen met betrekking tot de maatregelen van de Wet uitwerking Autobrief II.

Evaluatieprogrammering 2018–2021

Hieronder wordt een overzicht gegeven van de evaluaties van fiscale regelingen die gepland staan voor de periode 2018–2021. Deze programmering is erop gericht om met een gerichte inzet van de beschikbare capaciteit relevante evaluaties af te leveren die voorzien in de informatiebehoefte van het parlement. De planning is afgestemd op de planning van de beleidsdoorlichtingen, zodat het beleid aan uitgaven- en inkomstenkant in de doorlichtingen integraal kan worden behandeld.

Voor evaluaties van fiscale regelingen zijn het Ministerie van Financiën en het betreffende vakdepartement beide verantwoordelijk. Als de invalshoek het (bredere) beleidsterrein van het departement is, ligt het voor de hand dat het vakdepartement het voortouw neemt. Als de invalshoek de fiscale wetgeving is, ligt het voor de hand dat het Ministerie van Financiën het voortouw neemt. Beide hebben een eigen verantwoordelijkheid en dus inbreng in de evaluatie.

Naast evaluaties van specifieke fiscale regelingen, is een aantal overkoepelende evaluaties gepland van de fiscale regelingen binnen een bepaalde belastingsoort. Deze evaluaties worden door het Ministerie van Financiën geïnitieerd en in samenwerking met betrokken departementen uitgevoerd.

In de bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen» bij deze Miljoenennota is per regeling aangegeven wanneer de volgende evaluatie gepland staat.