Uitgangspunten

Gemeenten en provincies beschikken over verschillende inkomstenbronnen om de uitgaven voor hun taken te financieren. Eén van de belangrijkste inkomstenbronnen voor decentrale overheden is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds.

De normeringsystematiek ‘samen trap op, samen trap af’ bestaat sinds 1994 en bewerkstelligt een evenredig, actuele, inzichtelijke en beheersbare indexatie van het Gemeentefonds en Provinciefonds. Het betreft één integrale indexatie voor zowel loon-, prijs- als volumeontwikkelingen. Beleidsintensiveringen, ombuigingen, mee- en tegenvallers en nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben via de normeringsystematiek direct invloed op de omvang van de fondsen (‘samen de trap op, samen de trap af’). De jaarlijkse toe- en afname van het Gemeentefonds en het Provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven wordt het accres genoemd.

Doel van de normeringsystematiek is dat budgettaire lusten of lasten op rijksniveau evenredig worden door vertaald naar de ontwikkeling van de fondsen voor decentrale overheden. De evenredigheid, is met de keuzes uit het Regeerakkoord Rutte III, met in gang van 2018 versterkt, door een koppeling in de normeringssystematiek aan de totale rijksuitgaven. Deze bredere basis zorgt in principe voor meer stabiliteit in de accresontwikkeling. Immers, verschuivingen tussen de verschillende budgettaire deelplafonds hebben niet langer effect op de accresontwikkeling.

Actualiteiten

De afgelopen jaren hebben fluctuaties in het accres regelmatig tot discussie geleid over de stabiliteit van de huidige normeringssystematiek. Deze fluctuaties worden onder andere veroorzaakt door het uitstellen van investeringen of intensiveringen in beleid. Tegen de achtergrond hiervan is na het uitbreken van de coronacrisis door het kabinet, in overleg met de VNG en IPO, besloten om het accres voor 2020 en 2021 vast te zetten op de standen uit de Voorjaarsnota 2020/ Meicirculaire 2020. Het is aan een nieuw kabinet om in overleg met gemeenten en provincies te besluiten hoe in de toekomst met het accres om te gaan. De onderstaande accresreeksen zijn daarom gelijk aan die uit de Voorjaarsnota/Meicirculaire.

Omdat het accres is vastgezet op de stand bij de Voorjaarsnota 2020, hebben enkel de budgettaire mutaties tussen de Miljoenennota 2020 en de Voorjaarsnota effect gehad op het accres. In 2020 zijn er verschillende accresrelevante mutaties in de rijksuitgaven geweest zoals de hoger bijgestelde loon- en prijsontwikkeling in het Centraal Economisch Plan (CEP) van het Centraal Planbureau en een aantal beleidsmatige ontwikkelingen die in de Voorjaarsnota zijn verwerkt en toegelicht. Per saldo zijn de accresrelevante uitgaven in 2020 hierdoor licht gestegen. Daarnaast is in de Voorjaarsnota ook het accres in latere jaren bijgesteld. Dit is onder andere het gevolg van hoger geraamde loon- en prijsontwikkeling en de meerjarige besluitvorming over de rijksuitgaven. Er zijn daarbij verschillende uitgavenbijstellingen verwerkt zoals het maatregelenpakket stikstof en hogere uitgaven aan onderwijs en de justitiële keten. De verwerking van de middellangetermijnverkenning (MLT) Zorg leidt daarentegen tot een neerwaartse bijstelling van de zorguitgaven. Ook werden de rentelasten meerjarig neerwaarts bijgesteld.

Presentatie en berekening van de accresontwikkeling

Bij de bepaling van de omvang van accresrelevante uitgaven (aru) vormen de netto uitgaven van het Rijk onder het uitgavenplafond het startpunt. Netto wil zeggen dat de rijksuitgaven worden gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. Op de netto uitgaven onder het uitgavenplafond (A) worden correcties (B) doorgevoerd voor verschillende posten zoals het Gemeentefonds en Provinciefonds zelf. Het saldo (C) geeft de accresrelevante uitgaven (aru) en vormt de basis voor de accresberekening. Het accres (G) is vervolgens het product van de grondslag (E en H) en de aru in procenten (D).

Bepaling accresrelevante uitgaven (aru)

Grondslag

De normeringsystematiek is van toepassing op alle middelen die worden verantwoord onder het Gemeentefonds en Provinciefonds en vallen onder het uitgavenplafond Rijksbegroting (voorheen genaamd: uitgavenkader Rijksbegroting in enge zin). Daarmee is de grondslag waarover de normeringsystematiek wordt uitgekeerd dus breder dan alleen de algemene uitkering van beide fondsen.

Voor de berekening van het accres in jaar t wordt de grondslag van het voorgaande jaar (t-1) genomen. Het accrespercentage in jaar t betreft immers ook de groei van de aru ten opzichte van het voorgaande jaar (t-1). Als de aru met x% stijgen in jaar t groeien het Gemeentefonds en het Provinciefonds via het accres in jaar t ook met x%. Hiermee wordt het principe van trap-op-trap-af gewaarborgd.

Dit heeft tot gevolg dat mutaties in de grondslag altijd met een jaar vertraging doorwerken in de normeringsystematiek. Via taakmutaties kunnen departementen geld toevoegen of onttrekken aan één van beide fondsen; dit werkt door als grondslagmutatie. Uitgangspunt is dat bij taakmutaties geen jaren ontstaan zonder indexatie van deze overgehevelde budgetten. Dat betekent dat bij overheveling van of naar het Gemeentefonds of Provinciefonds het verantwoordelijke departement een reeks overhevelt met indexatie over het lopende jaar.

Met het vastzetten van de normeringssystematiek bij de Voorjaarsnota is naast de aru-ontwikkling ook de grondslag voor de jaren 2020 en 2021 vastgezet.

Het BTW-compensatiefonds

Gemeenten en provincies kunnen de door hen betaalde btw onder voorwaarden terugvragen uit het Btw-compensatiefonds (BCF). Hierdoor speelt btw geen rol meer in de afweging tussen in- of uitbesteden. De bijdrage van het Rijk aan het BCF is geplafonneerd. Dit plafond groeit jaarlijks mee met de uitkomst van de normeringssystematiek. Als er minder geclaimd wordt uit het fonds dan het plafond, dan wordt de ruimte onder het plafond gestort in het Gemeente- en Provinciefonds. Als er meer wordt geclaimd uit het fonds dan het plafond, dan wordt het bedrag boven het plafond teruggevorderd uit het Gemeente- en Provinciefonds. Hierdoor zijn het BCF en het Gemeente- en Provinciefonds communicerende vaten.

Wanneer het Rijk een taak decentraliseert naar een gemeente of provincie, dan wordt er ook een toevoeging gedaan aan het BCF. Hierdoor hebben decentralisaties geen effect op de ruimte onder het plafond van het BCF.

Naar analogie van de normeringssystematiek is ook het accres van het BCF voor de jaren 2020 en 2021 bevroren. In deze periode wordt het plafond enkel nog gewijzigd voor taakmutaties.