De governance van de nieuwe fondsen vraagt om extra aandacht. In het coalitieakkoord is afgesproken dat er fondsen komen voor klimaat en landbouw, natuur en stikstof. Het IBO Publieke investeringen bevestigt dat fondsen meerjarige zekerheid kunnen bieden, maar wijst tegelijkertijd op het risico dat bij fondsen geld op zoek gaat naar een bestemming. De reservering van middelen gaat namelijk vaak vooruit op de uitwerking van plannen. Goede toetsing van plannen aan de voorkant is daarom extra belangrijk.
Het kabinet neemt daarbij de aanbevelingen over van het IBO Publieke Investeringen.60 Het coalitieakkoord formuleert vier aandachtspunten voor de inrichting van de fondsen, namelijk planningszekerheid (i), doorzettingsmacht van verantwoordelijke bewindspersonen (ii), controle op doelmatigheid en doeltreffendheid door de minister van Financiën (iii) en stevige parlementaire controle en democratische legitimering (iv). Deze principes zijn volgens het IBO niet onverminderd verenigbaar. Doorzettingsmacht kan bijvoorbeeld op gespannen voet staat met goede toetsing van beleidsplannen vooraf. Zoals het IBO aanbeveelt wordt bij de instellingswetten van de fondsen toegelicht hoe dit worden gewogen. De keuzes, afwegingen en uitgangspunten van het Klimaatfonds en het Transitiefonds Landelijk Gebied en Natuur zijn de afgelopen periode nader uitgewerkt. In de evaluatie van de fondsen zal worden meegenomen in hoeverre deze inrichting uiteindelijk ook leidt tot doelmatige uitkomsten. De wetsvoorstellen voor het Klimaat- en Transitiefonds zijn voor de zomer voor advies aan de Raad van State voorgelegd. Er wordt gestreefd de wetsvoorstellen in het najaar aan het parlement aan te bieden. Daarnaast zal het kabinet het parlement in het najaar ook informeren hoe de lessen van het Nationaal Groeifonds en het Fonds Economische Structuurversterking in de vormgeving van het Klimaat- en Transitiefonds zijn meegenomen. Tot slot zal het kabinet de Kamer informeren in de departementale begrotingen hoe invulling wordt gegeven aan de motie Segers-Hermans.61
Om ervoor te zorgen dat uitgaven vanuit het Transitiefonds doeltreffend zijn, wordt een samenhangend stelsel van kaders en afspraken ingericht. Dit ter bevordering van de zorgvuldige beoordeling van gebiedsprogramma's, maatregelpakketten en toedeling van middelen. De governance van het fonds wordt momenteel nader uitgewerkt. Het betreft onder meer het opstellen van criteria, een meerjarenprogramma en spelregels om invulling te geven aan een zorgvuldig proces van besluitvorming over uitgaven uit het fonds. Hierbij wordt ook rekening gehouden met de door de Kamer aangenomen moties, waaronder de motie van het lid Nijboer c.s. om middelen pas aan te wenden als getoetst is dat de gekozen aanpak effectief en doelmatig is. Daarnaast is er een Ecologische Autoriteit opgericht die verantwoordelijk is voor het (onafhankelijk) toetsen, met het oog op de huidige en beoogde kwaliteit van de beschermde natuur, of de essentiële ecologische informatie aanwezig is voor de besluitvorming.
Ook voor het Klimaatfonds geldt dat het kabinet er met duidelijke spelregels voor zorgt dat de middelen zo goed mogelijk worden besteed. Het Klimaatfonds is opgericht om tot en met 2030 te investeren in maatregelen voor additionele broeikasgasreductie. Dat is bedoeld voor verschillende onderliggende doelen, zoals het realiseren van een CO2-neutraal energiesysteem, maar ook het stimuleren van verduurzaming in de gebouwde omgeving en het bedrijfsleven. Het verstandig uitgeven van dit geld is essentieel om te zorgen dat de klimaatdoelen in beeld blijven. In de instellingswet voor het fonds stelt het kabinet daarom duidelijke spelregels voor. Bijvoorbeeld over de specifieke doelen van het fonds, de criteria waar voorstellen aan moeten voldoen, onafhankelijke toetsing van voorstellen, borging van parlementaire controle, en de manier waarop het kabinet de buitenwereld informeert over de voortgang van de bestedingen.
Het kabinet doet al eerste uitgaven uit de fondsen, zodat de maatschappelijke uitdagingen geen vertraging oplopen. Omdat de instellingswetten nog niet van kracht zijn, gaat dit enkel om urgente projecten en maatregelen. Het kabinet besteedt hiervoor in totaal ongeveer 4 miljard euro uit het Klimaatfonds, onder andere voor wind op zee en het stimuleren van waterstof. Daarnaast is 529 miljoen euro van de fondsmiddelen gebruikt voor uitvoeringskosten in het klimaatbeleid. Ook bij het Transitiefonds zijn versnellingsvoorstellen ingediend die, vooruitlopend op de provinciale gebiedsprogramma’s, in de jaren 2022 en 2023 bijdragen aan de doelen in de integrale gebiedsgerichte aanpak: natuur (inclusief stikstof), water en klimaat. De goedgekeurde voorstellen voorzien in de aankoop van onder andere bedrijven, de afwaardering van gronden, innovatie, kennisontwikkeling, het vergroten van maatschappelijke betrokkenheid en het uitvoeren van Kaderrichtlijn Water (KRW)-, natuur- en stikstofmaatregelen. Hiervoor is in totaal 504 miljoen euro vrijgemaakt.
Het kabinet geeft ook invulling aan de aanbeveling van het IBO Publieke investeringen om transparant te communiceren over de voortgang van investeringen. Dit kabinet investeert veel om grote maatschappelijke uitdagingen het hoofd te bieden. Het IBO bevestigt dat investeringen een belangrijk onderdeel van de oplossing kunnen zijn. Tegelijkertijd is een belangrijke observatie van het IBO dat de druk om met snelle en daadkrachtige oplossingen te komen voor maatschappelijke problemen, een dynamiek schept waarin realisme en transparantie over de planning van investeringen naar de achtergrond kunnen verdwijnen. Het kabinet herkent deze dynamiek. Het IBO beveelt daarom aan om jaarlijks een beknopte monitor in de Rijksbegroting op te nemen over de voortgang van het coalitieakkoord met aandacht voor de uitvoerbaarheid van voorgenomen investeringsbeleid.
Het kabinet rapporteert periodiek over de investeringen. Om invulling te geven aan deze aanbeveling zal het kabinet voortaan in de departementale begrotingen, jaarverslagen, de Miljoenennota en het Financieel Jaarverslag Rijk rapporteren over de investeringen uit het coalitieakkoord die onder het investeringsplafond vallen. Deze toelichting moet inzichtelijk maken in hoeverre de investeringsplannen van het kabinet op schema liggen en realistische ramingen bevorderen. Daarbij rapporteert het kabinet over de eventuele vertragingen, onderuitputting, en de onderliggende oorzaken en risico’s. Voor deze toelichting wordt gebruik gemaakt van voortgangsinformatie van vakdepartementen. Het doel hiervan is om de doelmatigheid en tijdigheid van investeringen te vergroten door oorzaken van vertragingen eerder en gerichter inzichtelijk te maken en aan te pakken. Deze toelichting biedt zo essentiële informatievoorziening aan het parlement en een waardevolle basis voor bijsturing. Met deze rapportage geeft het kabinet ook invulling aan de motie van de leden Grinwis en Stoffer over een analyse van het risico op onderuitputting.62 In bijlage 1 staat de eerste rapportage over de investeringen uit het coalitieakkoord onder het investeringsplafond. In aanvulling hierop zal er voor het Transitiefonds ook jaarlijks een meerjarenprogramma aan de Kamer worden voorgelegd. Dit programma heeft als doel de integrale weging, regie en bijsturing in de uitvoering te borgen.
Het kabinet geeft ook invulling aan de aanbeveling uit het IBO door verschillende vormen van overheidsingrijpen tegen elkaar af te wegen. Zo is bij Voorjaarsnota 2022 afgesproken dat bij zowel het Klimaatfonds als Transitiefonds wordt nagedacht over manieren om te normeren. Op beide beleidsterreinen zullen aanvullend normerende afspraken gemaakt worden zodat het doelbereik verbetert. Doordat deze normerende afspraken een belangrijke bijdrage leveren aan het doelbereik zijn minder subsidies nodig.
Figuur 2.3.9 Geplande uitgaven onder het investeringsplafond, miljarden euro's
Bron: ministerie van Financiën
Figuur 2.3.9 toont het totaal aan geplande uitgaven onder het investeringsplafond. Vanwege de krappe arbeidsmarkt en de onzekerheid rondom de stikstofuitspraak van de Raad van State kunnen mogelijk niet alle investeringsmiddelen in het huidige ritme uitgegeven worden. Om die reden wordt op diverse fondsen bij de Miljoenennota middelen naar later in de tijd geschoven. In de bijlage en in de departementale begrotingen wordt uitgebreider ingegaan op deze verschuivingen in de begrotingen.