Trendmatig begrotingsbeleid en automatische stabilisatoren

Een hoog begrotingstekort in tijden van hoogconjunctuur kan negatieve gevolgen hebben. Dit werkt immers procyclisch. Ook geldt dat bezuinigingen in economisch minder goede tijden extra negatieve gevolgen met zich mee kunnen brengen. Volgens een doorrekening van het CPB verslechtert het overheidssaldo door het coalitieakkoord met 2%-punt van ‒0,7% naar ‒2,7% in 2025.72 Bij mogelijke tegenwind in de toekomst kan dit tekort verder oplopen. Het risico daarvan is dat dit de werking van het trendmatig begrotingsbeleid en de automatische stabilisatoren kan beperken. De beweegruimte om het tekort te laten oplopen als gevolg van een verslechterende economie of om nieuw onverwachte uitdagingen te adresseren wordt kleiner indien de financiële houdbaarheid van de overheidsfinanciën in het geding zou raken. Gezien de gunstige schuldquote van Nederland is hier momenteel geen aanleiding toe. In tijden van economische onzekerheid fungeren Nederlandse obligaties vanwege de grote internationale rol van de euro en de gunstige Nederlandse schuldquote en kredietwaardigheid in internationaal perspectief bovendien als veilige haven voor investeerders. Extra overheidsbestedingen in tijden van hoogconjunctuur kunnen ook leiden tot ongewenste neveneffecten. Denk aan het mogelijk (verder) aanwakkeren van de inflatie of versterken van krapte op de arbeidsmarkt. Dit is afhankelijk van het type uitgave dat wordt gedaan.

Het verschilt per crisis in hoeverre ontwikkeling van het overheidssaldo en overheidsschuld gevoelig zijn voor economische schokken. De afgelopen jaren laten zien dat vooruitzichten snel kunnen omslaan. Hoewel de economie nog steeds positieve vooruitzichten heeft, lijkt het hoogtepunt van de conjunctuur achter ons te liggen. De conjuncturele indicatoren wijzen op een mogelijke neerwaartse tendens (zie paragraaf 1.2). In het geval dat Nederland terechtkomt in een (zware) recessie kan de schuldquote snel stijgen. Zo werd bijvoorbeeld in de Miljoenennota van 2009 verwacht dat de schuldquote in 2009 zou dalen naar 40% met een begrotingsoverschot van 1,2%. Echter, na het uitbreken van de financiële crisis liep het begrotingstekort op tot ruim 5% en steeg de schuldquote met bijna 20%-punt, ondanks verschillende bezuinigingspakketten. Tijdens de corona- en de energiecrisis is de schuldquote relatief stabiel gebleven, ondanks de grote uitgaven van het kabinet aan steunbeleid en koopkrachtmaatregelen.

Overheidsbestedingen en bezuinigingen hebben effect op de economie. Het CPB concludeert in een recente literatuurstudie dat bezuinigingen tijdens een recessie de economie extra schaden.73 Dit wordt uitgedrukt in de zogenoemde multiplier: de procentuele verandering in het bbp bij een verandering in de overheidsbestedingen. Een grote multiplier betekent dat bezuinigingen de economie meer schaden dan bij een kleine multiplier. Uit de CPB-studie volgt dat dit effect groter is tijdens economisch slechte tijden dan in goede tijden. Bezuinigingen hebben grotere effecten op de economie dan extra overheidsbestedingen. Deze bevindingen onderstrepen het belang van trendmatig begrotingsbeleid, om zo de werking van automatische stabilisatoren tijdens een recessie te ondersteunen en daarvoor ruimte in te bouwen in tijden van economische groei.

Figuur 1.3.4 Begrotingselasticiteit in Europese landen

Bron: Mourre et al. (2019) en Europese Commissie

De begrotingselasticiteit meet de impact van de groei van het bruto binnenlands product (bbp) op het overheidssaldo als percentage van het bbp. Volgens een schatting van de Europese Commissie is de Nederlandse begrotingselasticiteit gemiddeld 60%. Dit betekent dat een daling van het bbp met 1% leidt tot een verslechtering van het saldo met 0,6%. De Nederlandse begrotingselasticiteit is relatief hoog ten opzichte van andere Europese landen. Dat betekent dat het overheidssaldo relatief gevoelig is voor economische schokken. Hier komt bij dat de Nederlandse economie met haar exportafhankelijkheid sterk gevoelig is voor ontwikkelingen in de wereldeconomie. Deze gevoeligheid heeft twee kanten. Enerzijds zorgt de begroting in economisch slechte tijden via de werking van automatische stabilisatoren voor een stevige ondersteuning van de economie. Maar daarbij kunnen saldo en schuld bij economische tegenwind ook snel verslechteren. Deze gevoeligheid komt ook tot uiting in de DSA analyse van het CPB in (zie paragraaf 1.3.3).

Hogere rente brengt risico’s mee voor de overheidsfinanciën

De gestegen rente gaat gepaard met een stijging van de rente-uitgaven, maar deze zijn historisch gezien nog relatief laag. Door de hogere rentetarieven nemen de overheidsuitgaven hieraan naar verwachting de komende periode gestaag toe. De lange rente stijgt in de raming van het CPB verder naar 2,7% in 2023 en 2024. Een steeds groter deel van de overheidsschuld moet daardoor tegen hogere rentetarieven worden geherfinancierd. Hiermee is een einde gekomen aan een dalende trend van ongeveer 30 jaar. Ondanks deze oploop en trendbreuk zijn vanuit historisch perspectief de rente-uitgaven van de Nederlandse overheid in zowel absolute als relatieve zin nog steeds laag. In de afgelopen periode van lage rente is de looptijd van de overheidsschuld verder verlengd. De impact van schommelingen van de rente is hiermee verminderd, waardoor de hogere rente zich minder snel vertaalt in hogere rente-uitgaven.

Figuur 1.3.5 Rente-uitgaven

Bron: CPB en Ministerie van Financiën

Gezonde en voorspelbare overheidsfinanciën dragen bij aan lagere rentes. De Nederlandse overheid heeft sinds 2015 de hoogste kredietwaardigheid met een AAA-beoordeling bij de drie grootste kredietbeoordelaars.74 Deze rating is mede het gevolg van jarenlang gezond begrotingsbeleid en sterke economische ontwikkeling, wat heeft geleid tot een goede reputatie op de financiële markten. Deze factoren zorgen voor goede kredietwaardigheid van de Nederlandse overheid en daarmee ook voor voldoende belangstelling voor Nederlandse staatsobligaties. Dit draagt bij aan de relatief gunstige rentepercentages. Zo ligt de rentepercentage op 10-jaars staatsobligaties in de eurozone gemiddeld 55 tot 65 basispunten hoger dan de Nederlandse rente op eenzelfde obligatie.

Figuur 1.3.6 Rente op staatsobligaties en kredietrating (in %)

Bron: Bloomberg en Ministerie van Financien

Garanties

Tot slot kunnen uitstaande garanties de overheidsfinanciën raken. Een garantie legt geen direct beslag op de begroting, maar kan op termijn wel leiden tot kosten. Figuur 1.3.7 laat het verloop zien van de uitstaande garanties tussen 2019 en 2023. Na een forse stijging tijdens de coronacrisis is de omvang van het aantal garanties weer licht gedaald Er is echter een reëel risico dat een deel van deze coronagaranties toch tot kosten zullen leiden, doordat het aantal faillissementen oploopt. Ook heeft een groot deel van deze bedrijven nog niet of niet volledig de schulden terugbetaald die zijn opgebouwd tijdens de coronacrisis.75 Het aantal internationale en voornamelijk Europese garanties neemt de recente jaren wel toe. Deze ontwikkeling vergroot de afhankelijkheden en risicodeling tussen de Europese landen. Dit benadrukt des te meer het belang van een gezonde en stabiele financiële situatie binnen Europa met duidelijke regels en kaders. Zie bijlage 12 voor een gedetaileerd overzicht van de uitstaande garanties van het Rijk.

Figuur 1.3.7 Ontwikkeling uitstaande garanties (in miljarden euro)

Bron: Ministerie van Financiën