Het waarborgen van houdbare overheidsfinanciën is een essentieel aspect van het begrotingsbeleid. De financiële houdbaarheid van de Nederlandse overheidsschuld is niet in het geding, zoals hierboven beschreven. De houdbaarheid van de overheidsfinanciën gaat ook over een eerlijke verdeling van financiële welvaart over generaties. De houdbaarheid van de Nederlandse overheidsfinanciën op de middellange en lange termijn wordt beïnvloed door verschillende factoren, zoals economische groei, demografische veranderingen en renteontwikkelingen. Tegenover deze intergenerationele houdbaarheid van overheidsfinanciën staat ook de urgentie van een aantal maatschappelijke transities, bijvoorbeeld rondom klimaat en vergrijzing, die bij het uitblijven van maatregelen nu, een wissel trekt op volgende generaties.
Op de middellange termijn blijven vergrijzing en de risico’s en gevolgen van klimaatverandering een grote uitdaging. Een vergrijzende bevolking leidt zonder aanvullend beleid tot hogere uitgaven op het gebied van pensioenen, gezondheidszorg en sociale voorzieningen.76 Ook leidt vergrijzing tot uitdagingen op de arbeidsmarkt en kan het resulteren in lagere inkomsten voor de overheid. Hierdoor blijft vergrijzing de komende jaren druk uitoefenen op de overheidsfinanciën. Ook de uitdagingen van klimaatverandering brengen kosten met zich mee voor de korte en middellange termijn. Het IPCC schrijft in zijn laatste rapport dat de kosten van niets doen uiteindelijk hoger zullen zijn in de toekomst.77 Kosten komende uit klimaatverandering omvatten onder andere investeringen in klimaatadaptatie en klimaatmitigatie. Ook kunnen er economische kosten ontstaan als het gevolg van klimaatverandering zoals schade door extremer weer (langdurige droogte of juist extreme regenval en stormen). De keuze voor de aanpak van klimaatverandering is aan een volgend kabinet, bijvoorbeeld als het gaat om de beleidsmix tussen publieke en private investeringen.
Het DSA model van het CPB laat de middellangetermijnontwikkelingen van de overheidsschuld en het saldo zien. Een Debt Sustainability Analysis (DSA) is een instrument dat wordt gebruikt om de (lange termijn) schuldhoudbaarheid van een land te beoordelen en toekomstige risico's te identificeren. Het CPB heeft voor deze Miljoenennota de DSA-analyse geüpdatet op basis van de CEP-raming 2023.78 Figuur 1.3.8 toont de kans dat de overheidsschuld een bepaald niveau bereikt tot en met het jaar 2031. Deze voorspelling is gebaseerd op een stochastische schuldprojectie met duizend rente-, groei- en primair saldo scenario's.
Het model laat zien dat de oploop van de schuld op middellange termijn beperkt blijft en in 2031 net iets boven de 60% bbp uitkomt. De waarde komt in 2030 in deze nieuwe projectie met ruim 58% bbp iets minder dan 3%-punt lager uit dan de projectie op basis van het CEP 2022. Het 25ste percentiel en het 75ste percentiel zijn respectievelijk 53% en 68% in het jaar 2031. Het CPB berekent dus dat er een kans van 50% is dat de overheidsschuld tussen de 53% en 68% zal liggen. Het 10de en 90ste percentiel komen in 2031 uit op 46% en 77%. Er is dus vooralsnog een kleine kans dat de schuldquote boven de 90% uitkomt.
Figuur 1.3.8 Verwachte schuldontwikkeling tot en met 2031 (in % bbp)
Bron: CPB
Box 2 Studiegroep Begrotingsruimte
De Studiegroep Begrotingsruimte is een ambtelijke commissie die in 1971 is opgericht om advies te geven over de begrotingsruimte van de Nederlandse overheid. De studiegroep bestaat uit ambtenaren van de diverse ministeries79, CPB en DNB. Daarnaast worden ook andere planbureaus en diverse experts betrokken bij de totstandkoming van het advies.
De Studiegroep Begrotingsruimte brengt voorafgaand aan verkiezingen advies uit over de begroting van de Rijksoverheid. De politieke partijen kunnen het advies dan nog verwerken in hun verkiezingsprogramma’s.
Om het volgende kabinet in staat te stellen een goede afweging te maken over het te voeren begrotingsbeleid na 2024, heeft het kabinet de 17e Studiegroep Begrotingsruimte gevraagd een advies uit te brengen over zowel de begrotingssystematiek als de begrotingsdoelstelling voor de volgende kabinetsperiode.
De belangrijkste taak van de Studiegroep Begrotingsruimte is het analyseren van de economische ontwikkelingen en het beoordelen van de financiële positie van de overheid. Op basis hiervan doet zij aanbevelingen en geeft zij adviezen over het te voeren begrotingsbeleid en de budgettaire ruimte. Na instemming door de ministerraad wordt het rapport naar de Tweede Kamer gestuurd. Dit gebeurt zonder verdere standpuntbepaling van het kabinet.
Voor een overzicht van de conclusies en de aanbevelingen wordt verwezen naar het rapport van de 17e Studiegroep Begrotingsruimte.80