In de praktijk blijkt dat een deel van de uitgaven in de begroting niet tot besteding komt in het jaar waarin de uitgaven begroot zijn. Dit wordt onderuitputting genoemd. Of onderuitputting onwenselijk is, hangt af van de oorzaak. Als een ministerie een beleidsdoel goedkoper realiseert, leidt dat tot een meevaller. Deze meevaller kan worden ingezet om de overheidsschuld af te lossen of een tegenvaller elders op de begroting te dekken. Bij onderuitputting door vertraging in de uitvoering is het geplande beleidsdoel niet volgens planning gehaald. Als sprake is van structurele onderuitputting is dit aanleiding om de raming in het volgende voorjaar aan te passen.

Figuur 2.5.1 geeft een historisch overzicht van de onderuitputting op de Rijksbegroting in de afgelopen 15 jaar.

Figuur 2.5.1 Onderuitputting 2008-2022

Uit dit overzicht blijkt dat de onderuitputting de afgelopen jaren absoluut en relatief is toegenomen. De blauwe staven geven de gerealiseerde onderuitputting in miljarden euro weer. De gele lijnen tonen de relatie tussen de onderuitputting en de begrotingen. De lichtgele lijn geeft (in miljarden) aan hoeveel de onderuitputting is als maximaal 1% van het begrotingstotaal mag worden meegenomen naar het volgende jaar, de zogenoemde eindejaarsmarge.93 De donkergele lijn laat (in procenten) zien wat het daadwerkelijke percentage van de onderuitputting is ten opzichte van het begrotingstotaal. In deze analyse is geen rekening gehouden met kasschuiven. Bij verwachte onderuitputting kan een departement een kasschuif indienen om het budget naar een later jaar te verplaatsen waarin de uitgaven plaatsvinden. Hierdoor ontstaat geen onderuitputting aan het einde van het jaar.

Vanaf 2016 wordt zichtbaar dat de onderuitputting relatief en absoluut (fors) toeneemt en dat dit een stijgende lijn is.94 De forse toename in 2018 komt voornamelijk door de relatief hoge onderuitputting bij Defensie (meer dan 1 miljard) en het Mobiliteitsfonds. Dit is deels te verklaren door de ambitieuze investeringsagenda van het eerste kabinetsjaar Rutte III. Dit regeerakkoord bestond uit 5 miljard euro aan geplande intensiveringen in 2018 oplopend naar 14,5 miljard euro in 2021. De grootste intensiveringen waren gepland voor onderwijs, onderzoek en innovatie (1,1 miljard euro), defensie (0,9 miljard euro) en bereikbaarheid (0,5 miljard euro). In de praktijk koste het tijd om extra mensen aan te nemen of materieel aan te schaffen. Een andere verklaring is dat de hoge economische groei van het jaar daarvoor dit effect versterkte. Hierdoor ontstond meer vraag naar werknemers en producten en werden publieke investeringen verdrongen door private investeringen en andersom.

De ambitieuze investeringsagenda is ook goed zichtbaar in 2019. De onderuitputting is lager, maar dit komt doordat bij de Voorjaarsnota 2019 al een risico op onderuitputting is gesignaleerd. Op basis van deze signalen is de projectportefeuille van IenW en Defensie nader geanalyseerd en zijn opties in kaart gebracht om programmering, raming en de realisatie van alle projecten te optimaliseren. Dit heeft geleid tot het naar achteren schuiven van investeringsprojecten van in totaal 1,8 miljard euro. De onderuitputting in 2020 is lager dan in 2018 en 2019, maar nog steeds boven de gemiddelde onderuitputting uit de eerdere jaren.

Voor structurele uitgaven in de begroting is het vaak lastig te beoordelen of onderuitputting een incidenteel of structureel karakter heeft. Structurele onderuitputting op een begroting, waarbij een bepaald budget jaar op jaar niet volledig kan worden uitgegeven, is een reden om in het voorjaar de raming naar beneden bij te stellen. Deze bijstelling zorgt voor extra ruimte onder het uitgavenplafond, die voor andere prioriteiten kan worden ingezet. Incidentele onderuitputting zorgt daarentegen slechts voor ruimte in het lopende jaar, wanneer het budget vaak niet meer zinvol of rechtmatig kan worden uitgegeven. Het parlement wordt via de Voorjaarsnota en de Miljoenennota geïnformeerd over de aard van de onderuitputting en over eventuele ramingsbijstellingen. Op de middellange termijn gaat het kabinet er vanuit dat middelen tot besteding komen, tenzij besloten wordt het budget ook daadwerkelijk af te romen.

Sinds kabinet-Rutte IV is sprake van een apart investeringsplafond. In de Voorjaarsnota 2023 is een uitgebreide inhoudelijke en grafische toelichting gegeven over de realisatiecijfers en de onderuitputting in 2022 voor het investeringsplafond.95 De conclusie is dat het, ondanks alle inspanningen, nog steeds lastig is om de investeringen in het beoogde, ambitieuze tempo uit te voeren. Naast het toetsen of ramingen realistisch zijn, is in de afgelopen jaren op de grote onderuitputting geanticipeerd door het instrument aanvullende onderuitputting. Dit wordt in de volgende alinea's verder toegelicht.

Om ondoelmatige uitgaven aan het eind van het jaar te voorkomen, mogen departementen maximaal 1% van het (gecorrigeerde96) begrotingstotaal meenemen naar het volgende jaar. Deze zogenoemde eindejaarsmarge wordt bij de Voorjaarsnota toegevoegd aan de departementale begrotingen. Als tegenhanger van de eindejaarsmarge wordt een in=uittaakstelling geboekt op de aanvullende post. Het inboeken van een in=uittaakstelling voorkomt dat het uitkeren van de eindejaarsmarge leidt tot belasting van het uitgavenplafond. De gedachte hierachter is dat aan het einde van het jaar naar verwachting in min of meer dezelfde mate sprake zal zijn van onderuitputting op de begrotingen.

De in=uittaakstelling kan gedurende het jaar worden ingevuld met onderuitputting en per saldo meevallers op de begrotingshoofdstukken. Bij het FJR moet de in=uittaakstelling volledig ingevuld te zijn, aangezien het boekhoudkundig niet mogelijk is om een negatieve stand in de begroting te hebben. Mocht bij het FJR onvoldoende onderuitputting zijn opgetreden om de in=uittaakstelling te vullen, dan gaat dit ten koste van het EMU-saldo.

De afgelopen 15 jaar is in alle jaren de in=uittaakstelling volledig ingevuld. Figuur 2.5.2 laat de invulling van de reguliere in=uittaakstelling per begrotingsmoment zien. Sinds 2019 vindt een groot deel van de invulling van de in=uittaakstelling bij het FJR plaats.

Figuur 2.5.2 Invulling in=uittaakstelling per begrotingsmoment

Vanwege de omvangrijke onderuitputting de afgelopen jaren wordt voor de komende begroting extra incidentele onderuitputting verondersteld. Gezien de krappe arbeidsmarkt is de verwachte onderuitputting waarschijnlijk hoger de komende jaren. Ook het CPB voorziet dat middelen overblijven. De ingeboekte aanvullende onderuitputting werkt volgens hetzelfde principe als de in=uittaakstelling op de aanvullende post.

Het instrument van aanvullende onderuitputting is de afgelopen 20 jaar beperkt ingezet. Aan de Tweede Kamer is toegezegd om een overzicht te geven van hoe vaak de afgelopen 20 jaar aanvullende onderuitputting is ingeboekt en hoelang het heeft geduurd om dit in te vullen.97 In de Miljoenennota 2019 is voor het eerst aanvullende onderuitputting ingeboekt. In navolging hierop is dit instrument ook ingezet in de Voorjaarsnota 2020, Miljoenennota 2021, Miljoenennota 2023, Voorjaarsnota 2023 en Miljoenennota 2024 (zie tabel 2.5.1).

De ingeboekte aanvullende onderuitputting voor 2020, 2021 en 2022 is gedurende deze jaren volledig ingevuld. In deze Miljoenennota is 255 miljoen euro ingevuld van de aanvullende taakstelling in 2023, waardoor de openstaande aanvullende onderuitputting 1,8 miljard euro betreft. De aanvullende onderuitputting voor 2024 en 2025 is logischerwijs nog niet ingevuld en betreft 3,5 miljard euro in 2024 en 2,3 miljard euro in 2025. Mocht onvoldoende onderuitputting optreden, dan wordt het uitgavenplafond overschreden en verslechtert het EMU-saldo.

Het gebruik van het instrument aanvullende onderuitputting en de voor- en nadelen worden geëvalueerd in de beleidsdoorlichting van het begrotingsbeleid later dit jaar.