Het kabinet stuurt in zijn begrotingsbeleid op de uitgavenplafonds die voor ieder jaar van de kabinetsperiode zijn vastgesteld. Het uitgavenplafond geeft de maximale ruimte weer voor uitgaven en hoeft niet maximaal benut te worden. Voor het grootste deel van de rijksuitgaven geldt dit uitgavenplafond. In deze paragraaf toetst het kabinet of de verwachte uitgaven onder het vooraf afgesproken uitgavenplafond blijven in de kabinetsperiode. Het uitgavenplafond is onderverdeeld in de vier deelplafonds Rijksbegroting, Sociale Zekerheid, Zorg en Investeringen. De definitieve standen van het uitgavenplafond voor de huidige kabinetsperiode zijn vastgesteld bij de Voorjaarsnota 2022.

De plafondtoetsen in deze Miljoenennota tonen de wijzigingen vanaf de Voorjaarsnota 2023. Belangrijke wijzigingen sinds de Voorjaarsnota 2023 zijn de hogere rentelasten (regel 17 in plafondtoets Rijksbegroting) en lagere gasbaten (regel 19 in plafondtoets Rijksbegroting). Ook is de begroting aangepast voor de MEV-raming, de uitvoeringsformatie SZW en VWS, en zijn diverse kasschuiven verwerkt. In 2024 en 2025 is daarnaast aanvullende onderuitputting ingeboekt. De tegenvallers voor rente en de gasbaten in 2024 worden gedekt door de per saldo meevaller onder het uitgavenplafond in 2023.

Ten opzichte van de Voorjaarsnota 2023 zijn tevens enkele aanvullende voorstellen verwerkt in de ontwerpbegroting. Bijvoorbeeld de verlenging van het programma schoolmaaltijden voor 2024. De benodigde 166 miljoen euro is gedekt vanuit de begroting van OCW (102,5 miljoen euro), SZW (52,5 miljoen euro), VWS (10 miljoen euro) en envelop Caribisch Nederland (1 miljoen euro). Ook is de scholingssubsidie STAP voor 2023 conform de motie Van der Lee gerichter vormgegeven. Hierdoor valt in 2023 een bedrag vrij van 147 miljoen euro. Van dit bedrag wordt 73,5 miljoen euro aangewend om scholingssubsidie SLIM te verhogen in 2024-2027.

Sinds 2022 presenteert het kabinet een meerjarige Voorjaarsnota. Naast de wijzigingen op het lopende begrotingsjaar bevat de Voorjaarsnota sindsdien ook een doorkijk naar de begroting van het komende jaar en de meerjarige doorwerking hiervan. Hiermee wordt het parlement eerder geïnformeerd over de voorgenomen besluitvorming. Bij de Voorjaarsnota 2023 en de daarbij behorende antwoorden op de Kamervragen, is inzichtelijk gemaakt wat de wijzigingen bij Voorjaarsnota 2023 ten opzichte van de Miljoenennota 2023 waren, ook conform het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State in de voorjaarsrapportage 2023. Deze Miljoenennota bevat een totale plafondtoets met daarbij aansluitende deelplafondtoetsen en verticale toelichtingen. In de Voorjaarsnota 2024 zal deze werkwijze worden voortgezet.

Tabel 2.2.2 laat zien dat het niveau van de begrote uitgaven in 2024 0,7 miljard euro lager ligt dan het totale uitgavenplafond in 2024. De uitgaven onder het deelplafond Rijksbegroting is 3,5 miljard lager dan in de afgesproken deelplafonds. De uitgaven onder de deelplafonds Sociale zekerheid, Zorg en Investeringen zijn in 2024 hoger dan de afgesproken deelplafonds. Voor 2024 en 2025 laat de totaalplafondtoets een overschrijding zien van opgeteld 0,8 miljard euro.

De grootste mutaties per deelplafond worden in deze paragraaf verder toegelicht. In bijlage 17 van deze Miljoenennota en in de departementale ontwerpbegrotingen worden de mutaties ten opzichte van Voorjaarsnota 2023 in meer detail toegelicht.

De toets op het deelplafond Rijksbegroting laat een verwachte overschrijding van het plafond zien van 8,3 miljard euro in 2023. Een onderschrijding treedt op in 2024, met 3,5 miljard euro. In 2025 is er wederom een overschrijding met 2,5 miljard euro.

Aanpassingen van het uitgavenplafond naar aanleiding van:

2. Overboekingen met Sociale Zekerheid, Zorg en Investering

Per saldo wordt in 2023 en 2024 budget van het plafond Investeringen overgeboekt naar plafond Rijksbegroting. Dit komt met name door het overboeken van middelen uit het Mobiliteitsfonds naar de beleidsbegroting van Infrastructuur en Waterstaat voor de bijdrage Transitievangnet OV (TVOV) (65 miljoen euro) en de terugsluis vrachtwagenheffing (170 miljoen euro). In 2025 wordt per saldo ruim 2,3 miljard euro overgeboekt van plafond Rijksbegroting naar plafond Investeringen. Deze piek wordt veroorzaakt door een overboeking van EZK naar de aanvullende post. In het klimaatpakket van het voorjaar was een tekort aan dekking. Hierdoor is besloten om middelen uit de Subsidie Duurzame Energie (SDE) in te zetten als dekking voor dit pakket.

3. Loon- en prijsontwikkeling

De uitgavenraming voor loon- en prijsontwikkeling is geactualiseerd op basis van de economische ramingen van het CPB. Dit is inclusief het accres voor het Gemeentefonds en Provinciefonds en HGIS-ODA.

4. Oekraïne-uitgaven

Dit betreft onder andere extra steun voor het leveren van militaire goederen aan Oekraïne, een bijstelling voor de voor- en vroegschoolse educatie doordat er minder aanvragen gedaan zijn door gemeenten dan begroot, en vrijval van budget in 2024 voor het Landelijk Coördinatiecentrum Patiënten Spreiding (LCPS).

5. Norg Akkoord

Conform de afspraken in het Norg Akkoord betaalt de Staat een vergoeding aan NAM en EBN. De geraamde uitgaven voor het Norg akkoord worden bijgesteld als gevolg van de ontwikkeling van de gasprijs die lager zijn dan ten tijde van de bijgestelde raming in 2022, waardoor deze daalt in 2023 en 2024.

6. Grondbank

Deze middelen zijn bedoeld voor de aankoop van gronden, als onderdeel van de Transitie Landelijk Gebied. Met deze mutatie wordt 100 miljoen euro overgeheveld naar 2024, omdat de verwachting is dat dit bedrag in 2023 niet meer wordt uitgegeven.

7. Bijstelling energiepakket en gasbaten 2023

Om rust in het begrotingsproces te brengen is bij Voorjaarsnota 2023 besloten om op basis van het CEP 2023 de precieze dekkingsopgave voor het energiepakket voor 2023 vast te zetten. Dit betekent dat budgettaire gevolgen van verdere prijsontwikkeling gedurende het jaar ten laste of ten gunste van het saldo van 2023 komen, hiervoor wordt het uitgavenplafond gecorrigeerd. Ook wordt ook de ontwikkeling van de gasbaten in 2023 als plafondcorrectie meegenomen, omdat deze ook afhankelijk is van de gasprijs. In tabel 2.2.3-1 zijn de bijstellingen per regeling uitgesplitst.

Prijsplafond 2023

De totale geraamde uitgaven aan het prijsplafond bedragen 4,3 miljard euro. Ondanks de gedaalde energieprijzen betekent dit een tegenvaller van 0,3 miljard euro ten opzichte van de raming die dit voorjaar is gemaakt door EZK. In het voorjaar is geraamd op basis van een verwacht prijs- en verbruiksverloop, waarbij foutief is gecorrigeerd voor de energiebelasting die geen deel uitmaakt van de plafondtarieven.^[1] Hierdoor is de toenmalige raming lager uitgevallen. De subsidie die RVO heeft uitgekeerd aan energieleveranciers tot en met augustus is inmiddels bekend. Op basis van deze realisatiecijfers kan een beter beeld worden geschetst van de kosten van het prijsplafond. De extrapolatie van de realisatiecijfers naar het restant van 2023 laat een tegenvaller zien ten opzichte van de raming van dit voorjaar. Aangezien de dekking van de uitgaven aan het energiepakket in het voorjaar zijn vastgezet leidt dit niet tot een additionele dekkingsopgave. Daarnaast vinden in 2024 bijstellingen en afrekeningen plaats die mogelijk leiden tot additionele uitgaven, waarvoor middelen benodigd zijn. Een deel van de middelen is derhalve geschoven naar 2024.

Prijsplafond Caribisch Nederland

Het prijsplafond op Caribisch Nederland (CN) bestaat uit een vergoeding voor het vaste tarief per aansluiting en een vergoeding voor het vaste tarief van 50%, voor zover dat meer bedraagt dan 38 dollarcent. De ACM stelt halfjaarlijks de energieprijs voor CN vast en voor de tweede helft van 2023 is dit tarief minder dan 38 dollarcent. Derhalve wordt de raming van 16,3 miljoen euro voor het prijsplafond CN neerwaarts bijgesteld met 2,2 miljoen euro gerelateerd aan de vergoeding voor het variabele tarief in de tweede helft van 2023. De verwachte kosten voor het prijsplafond CN zijn in totaal geraamd op 14,1 miljoen euro.

Tijdelijke tegemoetkoming blokaansluitingen (TTB)

In verband met de gedaalde energieprijzen wordt de raming voor de tijdelijke tegemoetkoming blokaansluitingen bijgesteld naar 702 miljoen euro (inclusief uitvoeringskosten). Daarnaast is een deel van de uitgaven geschoven naar 2024. Aanvragen voor deze regeling kunnen namelijk tot eind september worden ingediend en kennen een beoordelingstermijn van 26 weken. Daarnaast kunnen in 2024 nog bezwaar, beroep, correcties en nacontroles plaatsvinden.

Tegemoetkoming energiekosten mkb (TEK)

Op basis van de subsidieregeling TEK in de afgelopen maanden wordt de raming van de TEK neerwaarts bijgesteld. De verwachting is dat in totaal 230 miljoen euro benodigd zal zijn voor de TEK, waarvoor het voorschot 330 miljoen bedraagt in 2023.

Tijdelijk prijsfplafond 2022

Dit betreft een deel van de kosten voor de tijdelijke tegemoetkoming van 190 euro in november en december 2022 (CEK22). Aangezien aanvragen hiervoor tot en met 31 december 2022 konden worden ingediend is een deel van de aanvragen pas in 2023 verwerkt en betaald.

Solidariteitsbijdrage

Uit de realisatiecijfers van EBN blijkt dat de te betalen solidariteitsbijdrage met 2 miljoen euro naar boven wordt bijgesteld ten opzichte van de Voorjaarsnota 2023. De solidariteitsbijdrage wordt in 2023 betaald.

Gasbaten 2023 (excl. NORG)

De gasbaten voor 2023 exclusief Norg worden naar boven bijgesteld op basis van realisatiecijfers van de ontvangsten Mijnbouwwet en door een bijstelling op het EBN dividend. EBN keert extra dividend uit doordat de kosten lager zijn dan geraamd voor de vulopdracht van gasopslag Bergermeer. Over vulseizoen 2022-2023 heeft EBN winst gemaakt.

8. Koopkracht

Voor toelichting zie 2.2.1.

9. Rente na kabinetsperiode

Volgens de begrotingsregels worden macro-economische uitgavenmutaties na de kabinetsperiode niet betrokken in de besluitvorming. Zo wordt voorkomen dat deze beslag leggen op budgettaire ruimte van het volgende kabinet. Het betreft hier de macro-economische doorwerking van de MEV-raming van de rentetarieven. De mutaties op de rente van de vlottende schuld zijn sterk afhankelijk van de rente en het kassaldo op de korte termijn. Deze mutaties worden vanaf 2025 niet betrokken bij de dekkingsopgave.

10. Overige plafondcorrecties

Deze post bevat enkele kleine correcties tussen niet-plafondrelevante en plafondrelevante uitgaven in 2024. Dit voorjaar zijn voor 2028 ontvangsten met betrekking tot de heffing gasleveringszekerheid ten onrechte op plafond Rijksbegroting verwerkt. Deze ontvangen hadden buiten het plafond geboekt moeten worden. Dit is met deze mutatie gecorrigeerd.

Uitgavenmutaties met beslag op budgettaire ruimte:

14. HGIS

Conform de reguliere systematiek is het budget voor Official Development Assistance (ODA) van de HGIS bijgesteld op basis van de verwachte volumeontwikkeling van het BNI uit de meest recente CPB-raming (MEV). Dit leidt tot een tegenvaller van 130 miljoen euro in 2023, een tegenvaller van 132 miljoen euro in 2024 en een tegenvaller van 135 miljoen euro in 2025 en verder.

15. EU-afdrachten

De mutatie op de EU-afdrachten is een saldo van enkele mee- en tegenvallers. Op basis van de jaarlijkse Lenteraming (Spring Forecast) heeft de Europese Commissie de Europese begroting geactualiseerd middels het Draft Amending Budget 3 (DAB3). Hierbij zijn onder andere de bni-, btw-, invoerrechten- en de plasticafdrachten geactualiseerd. De stijging van de raming van de bni-afdracht in 2028 komt door de gekozen ramingssystematiek voor de extrapolatie vanaf 2028 waarbij uitgegaan wordt van een hoger plafond. Daarnaast is de jaarlijkse technische aanpassing van de Commissie en een update op de bni-korting verwerkt. Tot slot is een actualisatie geboekt op de invoerrechten en de perceptiekostenvergoeding.

16. Dividenden staatsdeelnemingen

De dividendraming wordt bijgesteld aan de meest recente informatie over het verwachte dividend van de staatsdeelnemingen, als gevolg van de huidige marktomstandigheden.

17. Rente-uitgaven plafondrelevant deel

De structurele dekkingsopgave als gevolg van de opgelopen rente-uitgaven is 0,8 miljard euro. Dit betreft de macro-economische doorwerking van de MEV-raming van de rentetarieven. Zoals eerder beschreven is de oploop in de rente na de kabinetsperiode geen onderdeel van de besluitvorming.

18. TenneT

Na validatie door een extern adviseur is de kapitaalinjectie 2023 voor TenneT naar beneden bijgesteld (220 miljoen euro). Deze bijstelling is het gevolg van de toekenning van financieringsvoordelen van TenneT Holding aan TenneT Nederland. Daarmee is de kapitaalbehoefte voor de Nederlandse activiteiten in 2023 lager dan eerder geraamd. In 2024 is de geraamde terugbetaling van de kapitaalinjectie navenant neerwaarts bijgesteld.  

19. Gasbaten na 2023

De gasbaten dalen na 2023 doordat de geraamde gasprijzen dalen. De lagere gasbaten leiden tot lagere ontvangsten onder de Mijnbouwwet (Cijns en Winstaandeel). Daarbij keert EBN extra dividend uit doordat de kosten lager zijn dan geraamd voor de vulopdracht van gasopslag Bergermeer. Over vulseizoen 2022-2023 heeft EBN winst gemaakt.

20. WarmtelinQ

Voor het uitvoeren van de exploitatiesubsidie WarmtelinQ is 427 miljoen euro overgeheveld van de Aanvullende Post naar de EZK- begroting. Deze subsidie draagt bij aan de doelstellingen in het Klimaatakkoord en verlaagt de Nederlandse vraag naar gas door het aanleggen van een warmtetransportnet. De middelen zijn op de EZK-begroting, door middel van een kasschuif, in het juiste kasritme gezet.

21. Vrijval TEM

Het Hof van Justitie heeft in de Landen en Gebieden Overzee (LGO)-zaak bepaald dat Nederland een bedrag van 17 miljoen euro verschuldigd is, wat is gedekt vanuit de Traditionele Eigen Middelen (TEM) reservering op de Aanvullende Post. Hiervoor 34 miljoen euro geraamd, waarvan nu 17 miljoen euro vrijvalt. Daarnaast valt 40 miljoen euro vrij op de Aanvullende Post als gevolg van de lager uitgevallen nabetaling over de invoer van Lage Waarde Textiel en Schoenen (LWTS).

22. Pallas

Voor de publieke investering in Pallas is 1,68 miljard euro vrijgemaakt. Hiervoor is eerder 1,36 miljard euro dekking gevonden door de pakketmaatregel vitamine D. De resterende dekking is gevonden in de groeiruimte Zvw. De middelen zijn in het benodigde kasritme toegevoegd aan artikel 2 (Curatieve Zorg) en artikel 10 (Apparaat Kerndepartement), waarvan 647 miljoen euro binnen de meerjarenperiode.

23. Wetsvoorstellen BZK

De kosten van de wetsvoorstellen Versterking Regie op de Volkshuisvesting en Betaalbare huur vallen in enkele jaren lager uit dan de middelen die hiervoor waren gereserveerd op de Aanvullende Post. De inwerkingtreding van de Wet Vereenvoudiging van de Huurtoeslag is daarnaast een jaar vertraagd, omdat de parlementaire besluitvorming nog niet is afgerond.  Dit samen levert een incidentele meevaller op van 239 miljoen euro, die wordt ingezet ter dekking van generale problematiek.

24. SLIM-regeling

De scholingssubsidie STAP, welke per 2024 wordt stopgezet, is in 2023 conform motie Van der Lee gerichter vormgegeven. Hierdoor valt in 2023 een bedrag vrij van 147 miljoen euro. Van dit bedrag wordt 73,5 miljoen euro aangewend om het budget voor de scholingssubsidie SLIM incidenteel te verhogen van 2024 tot en met 2027. Hiermee wordt (eveneens cf. motie Van der Lee c.s.)  individuele scholing beschikbaar gesteld.   

25. Update VWS-begroting

Op plafond Rijksbegroting zijn in 2023 incidenteel lagere uitgaven bij diverse beleidsprogramma’s van VWS (-176 miljoen euro), waaronder de versterking van de basiszorg (-17 miljoen euro) en bij ZonMw (-45,5 miljoen euro). Vanaf 2024 is er per saldo een tegenvaller (structureel 23 miljoen euro), grotendeels veroorzaakt door een groter beroep op de regelingen voor zorg aan onverzekerden (OVV) van 13 miljoen euro structureel en onverzekerbare vreemdelingen (SOV) van 14,8 miljoen euro structureel.

26. Accres

Het accres is de jaarlijkse indexatie van het Gemeentefonds, Provinciefonds en het Btw-compensatiefonds. Deze post bevat de bijstelling van het accres als gevolg van volume-ontwikkelingen. Loon- en prijsontwikkelingen vallen onder post 3 van deze plafondtoets. Tot 2025 treden volume-ontwikkelingen enkel op in het accres voor het Provinciefonds. Vanaf 2027 bevat deze post het effect van de overstap naar bbp-indexatie van de fondsen en het effect van de volume-ontwikkeling van het bbp in de MEV-raming van het CPB. Zie bijlage 11: Accres Gemeentefonds en Provinciefonds voor meer toelichting op het accres.

27. Kasschuiven

Sinds Voorjaarsnota 2023 is een aantal kasschuiven verwerkt. Hieronder een kasschuif voor de vooruitbetaling van het OV (1 miljard euro van 2024 naar 2023) en het verschuiven van HVP-ontvangsten (1,4 miljard euro ontvangsten van 2023 naar 2024). Kasschuiven worden nader toegelicht in de Verticale Toelichting.

28. Aanvullende onderuitputting

De aanvullende onderuitputting is in 2024 met 1,5 miljard euro en in 2025 met 1,0 miljard euro verhoogd. Deze onderuitputting werkt hetzelfde als de in=uittaakstelling. De in=uittaakstelling wordt vanaf Najaarsnota voor het lopende jaar t gevuld vanuit de onderuitputting op de departementale begrotingen. Mocht er onvoldoende onderuitputting optreden, dan wordt het uitgavenplafond overschreden en verslechtert het EMU-saldo. Gezien de krappe arbeidsmarkt is de verwachte onderuit putting waarschijnlijk hoger de komende jaren. Ook het CPB voorziet in zijn ramingen dat er middelen overblijven.

29. Invullen taakstellende onderuitputting

Bij Voorjaarsnota 2023 is aanvullende onderuitputting ingeboekt van 2,1 miljard euro voor 2023. Deze wordt voor 255 miljoen euro ingevuld met de onderuitputting op de departementale begroting van Financiën.

30. Onderuitputting

Financiën levert 255 miljoen euro aan meevallers in. Dit bestaat uit meevallende apparaatskosten en lager uitvallende ICT kosten van de Belastingdienst. Ook zit hierbij een meevaller in de belasting- en invorderingsrente. Daarnaast zitten nog een aantal kleinere meevallers op verschillende posten binnen de begroting. In de Verticale Toelichting van Financiën worden deze meevallers uitgebreider toegelicht.

31. Overige

De post diversen bevat het saldo van de resterende uitgavenmutaties op de departementale begrotingen.

Uitgavenmutaties met aanpassing van het uitgavenplafond:

2. Koopkrachtpakket: Verhoging kindgebonden budget

Tijdens de koopkrachtbesluitvorming is besloten het kindgebonden budget structureel te verhogen. Hiermee wordt de koopkracht in 2024 bevorderd en neemt de (kinder)armoede komend jaar niet toe. Het bedrag voor het eerste kind gaat met 750 euro per jaar omhoog. Voor het tweede kind en verder wordt het bedrag met 883 euro verhoogd. Ook de opslag voor 12-15 jarigen en 16-17 jarigen wordt met 400 euro per jaar verhoogd. De alleenstaande ouderkop wordt met 619 euro verlaagd. Tot slot wordt het afbouwpunt voor paren verlaagd met 11.111 euro, waardoor paren met kinderen eerder hun recht op het maximale kindgebonden budget verliezen naarmate het inkomen stijgt. De dekking voor deze maatregel is gevonden aan de inkomstenkant van de rijksbegroting. Daarom wordt het uitgavenplafond voor deze maatregel gecorrigeerd.

3. Koopkrachtpakket: Bevriezen afbouw dubbele algemene heffingskorting minimumuitkeringen

Om de koopkracht van uitkeringsgerechtigden te verbeteren wordt de afbouw van de dubbele algemene heffingskorting (AHK) in de bijstand, Anw, Toeslagenwet en AIO in 2024 bevroren. Hierdoor wordt de uitkeringshoogte in 2024 net als per juli 2023 vastgesteld op basis van 1,575 keer de AHK. Dit leidt vanaf 2024 tot een hogere uitkering in de genoemde regelingen dan voorzien was in het coalitieakkoord totdat de dubbele algemene heffingskorting volledig is afgebouwd in 2036. In 2024 en 2025 stond een versnelling van de afbouw gepland, deze gaat niet door. Vanaf 2025 wordt de dubbele AHK afgebouwd conform het in de wet vastgelegde afbouwpad van 2,5%-punt per half jaar. De dekking voor deze maatregel is gevonden aan de inkomstenkant van de rijksbegroting. Daarom wordt het uitgavenplafond voor deze maatregel gecorrigeerd.

4. Arbeidsmarktpakket: Lastenverlichting bedrijfsleven

In het kader van het arbeidsmarktpakket is besloten om een deel van de CA-reservering voor loondoorbetaling bij ziekte in te zetten voor lastenverlichting voor bedrijven. Deze CA-reservering staat op de Aanvullende Post bij het Ministerie van Financiën. De middelen voor de lastenverlichting worden via de SZW-begroting overgeheveld van de uitgavenkant naar de inkomstenkant van de Rijksbegroting. De middelen worden onder andere ingezet voor de uitzondering op de hoge WW-premie voor voltijdscontracten. Daarnaast wordt het budget verhoogd van investeringsregelingen voor ondernemers, dit is gericht op innovatie-ontwikkeltrajecten (WBSO), de milieu-investeringsaftrek (MIA) en de energie-investeringsaftrek (EIA).

5. Overboekingen met andere uitgavenplafonds

Een deel van besparing op het STAP-budget in 2028 is bij de Voorjaarsnota 2023 per abuis afgeboekt op het uitgavenplafond Rijksbegroting terwijl deze afgeboekt moest worden op het uitgavenplafond van Sociale Zekerheid. Dit wordt met onderhavige boeking in 2028 gecorrigeerd. Verder vallen hieronder diverse relatief kleine overboekingen met het Gemeentefonds, EZK, VWS, OCW en Financiën.

6. Nominale ontwikkeling

De raming van de nominale ontwikkeling (verwachte indexatie van de uitkeringsregelingen onder uitgavenplafond Sociale Zekerheid aan de loon- en prijsontwikkeling) is geactualiseerd op basis van de recente economische raming van het CPB. De nominale ontwikkeling is opwaarts bijgesteld ten opzichte van de Voorjaarsnota 2023. Conform begrotingsregels wordt het uitgavenplafond voor deze mutaties aangepast.

7. Niet-beleidsmatige mutaties WW en bijstand

Op basis van uitvoeringsinformatie van het UWV zijn de WW-uitgaven naar beneden bijgesteld vanwege een lager dan verwachte instroom in de WW in 2023. De WW-uitkeringshoogte is daarentegen hoger uitgevallen dan verwacht. Ook zijn de WW-uitgaven voor de komende jaren opwaarts bijgesteld ten opzichte van de Voorjaarsnota 2023 op basis van de recente economische raming van het CPB. Ten opzichte van de vorige raming wordt naar de toekomst toe een hogere werkloosheid verwacht. Dit leidt tot per saldo hogere uitgaven in latere jaren. Daarnaast worden op basis van de nieuwe CPB-raming van de werkloze beroepsbevolking de bijstandsuitgaven neerwaarts bijgesteld in de periode 2024-2027, voor 2028 is er een opwaartse bijstelling. Conform begrotingsregels wordt het uitgavenplafond Sociale Zekerheid aangepast voor niet-beleidsmatige mutaties in de WW en bijstand.

8. Overige plafondcorrecties

Meerdere grote ondernemingen zijn per 1 januari eigenrisicodrager geworden voor de Ziektewet (ZW), waardoor de ZW-uitgaven afnemen. Omdat tegelijkertijd de premieontvangsten voor de ZW afnemen, wordt het uitgavenplafond Sociale Zekerheid hiervoor gecorrigeerd. Per saldo is er geen effect op het overheidssaldo. Ook vallen onder deze post diverse relatief kleine plafondcorrecties.

Uitgavenmutaties met beslag op de budgettaire ruimte

12. Kinderopvangtoeslag

De raming van de Kinderopvangtoeslag is bijgesteld op basis van uitvoeringsinformatie van de Dienst Toeslagen en op basis van de nieuwe CPB-prognose (cMEV 2024). Er zijn meerjarig lagere uitgaven doordat de werkloosheid sterker oploopt dan waar eerder rekening mee was gehouden en het gemiddelde vergoedingspercentage naar beneden is bijgesteld vanwege het gemiddeld hogere huishoudinkomen van ouders. Het lagere vergoedingspercentage werkt tot en met 2026 door in lagere uitgaven Kinderopvangtoeslag. Vanaf 2027 wordt de kinderopvangtoeslag inkomensonafhankelijk. Hier tegenover staan meerjarig hogere uitgaven doordat er meer kinderen naar de opvang gaan dan eerder verwacht werd. Daarnaast zijn de budgettaire gevolgen van het uitstel van het nieuwe financieringsstelsel in de kinderopvang geactualiseerd. Tot slot is de uitgavenraming gecorrigeerd omdat de kosten voor de verhoging van de maximum uurprijs 2023 per abuis dubbel waren meegenomen. 

13. Kindgebonden budget

De uitgaven aan het kindgebonden budget nemen meerjarig af doordat huishoudens een hoger inkomen hebben dan eerder verwacht, behalve in 2024 en 2025. In deze jaren zijn de huishoudinkomens in 2023 bij de bevoorschotting naar verwachting te hoog ingeschat. Dit resulteert in lagere voorschotten voor 2023 en hogere nabetalingen in 2024 en 2025.

14. Wajong

De uitgaven aan de Wajong vallen lager uit, voornamelijk door een bijstelling van de uitstroom in de Wajong. De komende jaren gaan naar verwachting meer mensen met pensioen dan eerder werd verwacht. Daarnaast vallen ontvangsten Wajong in 2023 hoger uit door de afrekening over het Wajong budget 2022. De afrekening is het verschil tussen de bevoorschotting aan UWV in 2022 en de uiteindelijke lagere realisatie over 2022.

15. Diversen

Deze post bestaat uit diverse relatief kleine mutaties. Het gaat onder andere om opwaartse bijstellingen van het macrobudget participatiewet, onder andere als gevolg van een hogere huisvestingstaakstelling voor statushouders in 2023. Daarnaast betreft dit onder meer een opwaartse bijstelling van de kinderbijslag en Ziektewet en een aantal kasschuiven.

De toets op het deelplafond Zorg liet een onderschrijding zien bij Voorjaarsnota van 0,6 miljard euro in 2023. Bij Miljoenennota is deze onderschrijding toegenomen naar 1,8 miljard euro. De totale netto zorguitgaven bedragen 87,9 miljard euro, inclusief de corona-uitgaven. De corona-uitgaven op het deelplafond Zorg betreffen voornamelijk de middelen voor de paramedische herstelzorg in 2023 (43 miljoen euro) en een ontvangsten­meevaller voor niet geleverde pgb zorg (-3,5 miljoen euro).

Uitgavenmutaties met aanpassing van het uitgavenplafond

2. Overboekingen met Rijksbegroting

Dit betreft een aantal overboekingen met het uitgavenplafond Rijksbegroting, waaronder een overheveling voor pandemische paraatheid (+21,1 miljoen euro structureel) en de inzet van niet-uitgedeelde groeiruimte Zvw tranche 2024 voor Pallas (-32 miljoen euro meerjarig). Verder is onder meer budget van plafond zorg naar plafond rijksbegroting overgeheveld voor Keteninformatie Kwaliteit verpleeghuiszorg (-3,9 miljoen euro structureel) en heeft een technische correctie plaatsgevonden (-6,2 miljoen euro structureel).

3. Loon- en prijsontwikkeling

De raming van de loon-en prijsontwikkeling in de zorg is aangepast op basis van actuele macro-economische inzichten van het Centraal Planbureau (MEV 2024).

4. Inzet voor lastenverlichting Zvw-meevaller

De per saldo meevaller op de premiegefinancierde zorguitgaven wordt gedeeltelijk gebruikt om de tegenvaller op de VWS-begroting te dekken. Per saldo heeft VWS een structureel meevallend beeld van ‒ 24 miljoen euro. Er is besloten om de per saldo meevaller in de Zvw, die na het toepassen van regels budgetdiscipline resteert, in te zetten voor lastenverlichting. Dit is conform de keuzemogelijkheid die is gecreëerd met de begrotingsregel over een Zvw-meevaller.

Uitgavenmutaties met beslag op budgettaire ruimte

8. Kasschuif IZA en overige kasschuiven

Op dit moment worden transformatieplannen nog veelal voorbereid en uitgewerkt: daarom zijn de uitgaven in 2023 nog beperkt. De transformatie­middelen voor 2023 blijven beschikbaar voor het verwezenlijken van de IZA-opgave, omdat de plannen grotendeels nog in gang moeten worden gezet. Dit argument zal voor de rest van de IZA-periode niet meer opgaan: voor alle resterende middelen moet aannemelijk gemaakt worden hoe deze in de periode tot en met 2027 daadwerkelijk tot doelmatige besteding komen. Het is daarom van belang dat de betrokken zorgpartijen voortvarend doorgaan met de transformatieplannen. Niet tijdig en doelmatig bestede transformatiemiddelen komen anders in de toekomst te vervallen.

Verder zijn ook de middelen voor onomkeerbare bouwplannen en pandemische paraatheid in het kader van de Wlz verschoven naar latere jaren.

9. Actualisatie Zvw

Op basis van actuele gegevens van het Zorginstituut en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) zijn de uitgaven in alle sectoren in 2023 incidenteel bijgesteld. De grootste meevaller doet zich voor in de wijkverpleging (circa 812 miljoen euro). Voor de sectoren die geen onderdeel zijn van het IZA zijn daarnaast de verwachte structurele effecten verwerkt. Dit betreft met name neerwaartse bijstellingen van 139 miljoen euro voor hulpmiddelen en 42 miljoen euro voor fysiotherapie.

10. Actualisatie Wlz

Op basis van de brief van de NZa over de benutting van het Wlz-kader worden de uitgaven opwaarts bijgesteld. Dit betreft onder andere een structurele opwaartse bijstelling voor GGZ-wonen van 220 miljoen euro.

11. Eigen risico Zvw

De geraamde opbrengst van het eigen risico in de Zvw wordt neerwaarts bijgesteld naar aanleiding van de actualisaties van de Zvw-uitgaven (2,8 miljoen euro structureel), en op basis van de MEV raming van het CPB (1,6 miljoen euro structureel).

12. Eigen bijdrage Wlz

De geraamde opbrengst van de eigen bijdragen in de Wlz wordt naar boven bijgesteld naar aanleiding van de actualisatie van het Wlz-kader (44 miljoen euro structureel) en op basis van de MEV raming van het CPB (45,3 miljoen euro structureel).

13. Vertraging Wlz

In de Wlz wordt in 2024 een incidenteel besparingsverlies verwacht. Deze ontstaat door de vertraagde registratie van het kwaliteitskader verpleeg­ huiszorg (100 miljoen euro) en vertraging in de maatregel meerjarig contracteren (125 miljoen euro).

14. Diversen

Dit betreft over onder meer de zorguitgaven voor het Mariadal ziekenhuis in Bonaire (5,7 miljoen euro in 2024) en de inzet van de loonbijstelling (-0,3 miljoen euro structureel). Ook wordt hier de technische mutatie ten behoeve van de inzet voor lastenverlichting zvw-meevaller zichtbaar. De inzet voor lastenverlichting is voor de Zvw-uitgaven budgetneutraal.

Uitgavenmutaties met aanpassing van het uitgavenplafond

2. Overboekingen met plafond RijksbegrotingPer saldo wordt in 2023 en 2024 budget van het plafond Investeringen overgeboekt naar plafond Rijksbegroting. Dit komt met name door een technische correctie voor de aankoop van de grondbank (200 miljoen euro), het overboeken van middelen uit het Mobiliteitsfonds naar de beleidsbegroting van Infrastructuur en Waterstaat voor de bijdrage Transitievangnet OV (TVOV) (65 miljoen euro) en de terugsluis vrachtwagenheffing (170 miljoen euro). Voor de dekking van het klimaatpakket in 2025 zijn middelen uit de Subsidie Duurzame Energie (SDE), die vallen onder het plafond Rijksbegroting, ingezet. In 2025 is daarom per saldo ruim 2,3 miljard euro overgeboekt van plafond Rijksbegroting naar plafond Investeringen.

3. Loon- en PrijsbijstellingDe uitgavenraming voor de loon- en prijsontwikkeling is geactualiseerd op basis van de economische ramingen van het CPB.

4. Kasschuiven IenWOp de IenW-begroting (inclusief Mobiliteitsfonds en Deltafonds) zijn enkele kasschuiven doorgevoerd sinds de Voorjaarsnota. De toegekende middelen uit het Nationaal Groeifonds (NGF) voor het project luchtvaart in transitie worden in een realistischer ritme gezet. De middelen worden grotendeels (circa 64 miljoen euro) naar 2023 gehaald omdat bijna alle subsidies dit jaar nog worden gegund. Op het Mobiliteitsfonds wordt 350 miljoen euro voor de ontsluiting van woningbouw van 2023 naar 2024 geschoven. De Tweede Kamer heeft verzocht geen onomkeerbare stappen te zetten totdat de behandeling in de kamer is afgerond waardoor de planning om de volledige middelen dit jaar uit te keren niet meer realistisch is. Daarnaast wordt op het Mobiliteitsfonds 500 miljoen euro uit 2023 naar latere jaren geschoven (grotendeels naar 2025 en 2027) en wordt 800 miljoen euro uit 2028 naar 2029 geschoven. Deze kasschuif volgt naar aanleiding van geactualiseerde projectplanningen waardoor de overprogrammering in verschillende jaren weer in het juiste ritme gezet moet worden. Vanwege onder andere krapte op de arbeidsmarkt is de maakbaarheid van plannen minder haalbaar geworden en dat leidt tot aanpassing van de programmering. Op het Deltafonds wordt circa 154 miljoen euro uit 2023 naar latere jaren geschoven. Met deze kasschuif wordt de programmering op het Deltafonds in een realistischer ritme gezet. Dit wordt met name veroorzaakt doordat de middelen voor instandhouding naar latere jaren worden geschoven omdat de maakbaarheid van projecten niet meer realistisch is.

5. Kasschuiven EZK (en NGF)De kasschuiven voor EZK bevatten een kasschuif voor IPCEI waterstof golf 3 (291 miljoen euro) en IPCEI waterstof golf 4 (110 miljoen euro). Daarnaast wordt 14 miljoen euro doorgeschoven naar 2024 voor de NIKI. Voor het NGF is de raming bij Voorjaarsnota 2023 licht naar beneden bijgesteld. Bij Miljoenennota 2024 is de raming verder naar beneden bijgesteld, met de grootste bijstelling in 2023. Er zijn verschillende kasschuiven verwerkt om budget naar latere jaren te schuiven. De oorzaak hiervoor zijn voornamelijk projecten die vertraging hebben opgelopen. Daarnaast is bij Miljoenennota 2024 een grote kasschuif doorgevoerd om de onverdeelde middelen in het juiste kasritme te zetten. Dit komt door een aanpassing in de eerder gemaakte planning voor de (voorwaardelijke) toekenningen. Op de fondsbegroting staat nog 8 miljard euro aan onverdeeld middelen die bestemd zijn voor ronde 4 en 5, daarnaast zijn er in de onverdeelde middelen reserveringen die in eerdere rondes zijn toegekend.

6. Kasschuiven LNVOp de LNV-begroting is er een kasschuif voor het NGF-project cellulaire agricultuur. Na faillissement van een van de beoogde uitvoerders moest LNV opnieuw in gesprek met NGF-fondsbeheerders om tot nieuwe afspraken te komen. Ook is er een kasschuif voor gewasbeschermingsmiddelen. De voorbereiding voor de uitwerking van het loskoppelen van de trajecten verkoop en advies vraagt meer tijd dan gepland.

7. Kasschuiven SZWBij SZW is een kasschuif benodigd om de middelen bij het UWV in het juiste kasritme te zetten voor de IT-ondersteuning van het programma ‘Vaardig met vaardigheden’.

8. Besluitvorming klimaatDit zijn middelen die zijn ingezet als dekking voor het klimaatpakket. Het gaat om 190 miljoen euro uit de Enveloppe Energieprestatie-eisen nieuwbouw industriële gebouwen van de AP en 352 miljoen euro uit de Subsidie Duurzame Energie van de EZK begroting.

9. OekraïneDefensie ontvangt aanvullende middelen voor een nieuw militair steunpakket t.b.v. Oekraïne. Voor de vervanging van het uit eigen (operationele) voorraad verstrekte materieel wordt het investeringenkader gecorrigeerd.

Uitgavenmutaties met beslag op budgettaire ruimte

13. Schuif klimaatfondsmiddelenDeze kasschuif is tot stand gekomen om de overboekingen van het Klimaatfonds te faciliteren. In het voorjaar is besloten om een totaal van 8 miljard euro over te hevelen. Dit is deze zomer verwerkt. Daarnaast is aanvullend hierop nog besloten om 3 miljard euro over te hevelen.

14. Kasschuif uitvoeringskosten Nationale GrondbankDeze kasschuif betreft het naar voren halen van middelen uit het Transitiefonds ten behoeve van uitvoeringskosten van de Nationale Grondbank.

Monitor Investeringen

In het voorjaar van 2022 zijn er bij de start van kabinet-Rutte IV miljarden euro’s beschikbaar gesteld voor nieuwe investeringen. De budgetten van de reeds bestaande fondsen, Mobiliteitsfonds, Deltafonds en Defensiematerieelbegrotingsfonds konden via coalitieakkoordmiddelen met meerdere miljarden euro's worden opgehoogd. Andere coalitieakkoordmiddelen zijn beschikbaar gesteld voor de oprichting van nieuwe fondsen: het Klimaatfonds en het Transitiefonds.

Sindsdien hebben deze middelen een specifieke bestemming gekregen op de verschillende begrotingshoofdstukken, fondsen en de Aanvullende Post. Op aanbeveling van het IBO Publieke investeringen wordt de ontwikkeling van deze coalitieakkoordmiddelen onder het investeringsplafond gemonitord.

Figuur 2.2.1 geeft het totaal aan investeringen weer onder het investeringsplafond bij de huidige stand van Miljoenennota 2024 vergeleken met de begrote stand bij Voorjaarsnota 2022. In 2023 wordt uiteindelijk minder uitgegeven dan werd verwacht bij Voorjaarsnota 2022. Hierin werd verwacht dat, indien gecorrigeerd wordt voor inflatie, circa 23 miljard euro zou worden uitgegeven. Inmiddels is de verwachting dat in 2023 circa 18 miljard euro tot uitgave komt onder het Investeringsplafond. Dat is ruim 20% minder dan eerder geraamd. Diverse plannen van het kabinet komen door vertraging later tot uitvoering dan aan het begin van de kabinetsperiode werd voorzien. In de onderstaande toelichting zijn de veranderingen per fonds uitgelegd.

Figuur 2.2.1 Overzicht investeringen onder het investeringsplafond (in miljarden euro)