Overzicht uitgavenbesluitvorming

De begroting wordt bijgesteld op basis van de macro-economische raming van het Centraal Economisch Plan 2023 (CEP) van het CPB. Op basis van het CEP zijn zowel de renteopgave als de dekking van het energiepakket bepaald. Ook worden de mee- en tegenvallers uit het uitvoeringsbeeld van het staand beleid verwerkt.

Generale dossiers

De rente-uitgaven zijn een generaal dossier aan de uitgavenkant van de begroting en moeten daarom volgens de begrotingsregels worden gedekt met lagere uitgaven elders. Conform de toepassing van de begrotingsregels in de vorige kabinetsperiode wordt de te dekken rente op de vaste schuld structureel bepaald op de rente-uitgaven in het laatste jaar van de kabinetsperiode. De oploop in de jaren daarna komt ten laste van het saldo en de schuld. Dit betekent dat de structurele dekkingsopgave voor de rente 2,5 miljard euro bedraagt. De totale oploop van de rentelasten na besluitvorming is vanaf 2028 7,4 miljard euro structureel. De oplopende rente leidt tot een structurele meevaller van 246 miljoen euro bij de rente studiefinanciering.

Daarnaast kunnen met de mogelijke verkoop van Tennet Duitsland de bestaande (structurele) reserveringen voor kapitaalstortingen vrijvallen. Uw Kamer is eerder geïnformeerd dat het kabinet inzet op de volledige verkoop van TenneT Duitsland (Kamerstuk 28165 nr. 386). Mocht een transactie onder acceptabele voorwaarden tot stand komen, dan zou de opbrengst van een dergelijke verkoop ten goede komen aan TenneT Holding, de verkopende partij en aandeelhouder van TenneT Duitsland. Met deze opbrengst zou dan vervolgens de Nederlandse kapitaalbehoefte in de komende jaren gefinancierd kunnen worden en zijn de gemaakte reserveringen in de begroting overbodig. Het kabinet acht het belangrijk dat Tennet voldoende gefinancierd is, conform de minimale kredietrating in de nota deelnemingenbeleid, om haar publieke taken te kunnen uitvoeren. Hier staat een tegenvaller bij de dividenden tegenover.

De meerjarige raming voor ontvangsten uit boetes en transacties kent een initiële verlaging door het uitvallen van flitspalen en trajectcontroles wegens onderhoudswerkzaamheden. Door investeringen in verkeershandhaving en het vervangen en onderhouden van trajectcontroles wordt deze tegenvaller gedurende de meerjarige periode per saldo gedempt. De afpakraming kende een technische neerwaartse bijstelling vanaf 2026 met 29 miljoen euro. De raming wordt vanaf 2026 naar boven bijgesteld zodat deze gelijk is aan de jaren daarvoor.

Bij de EU-afdrachten zijn er diverse mutaties als gevolg van onder andere jaarlijkse nacalculatie en actualisatie aan de hand van de meest recente inflatiecijfers. Dit leidt tot een per saldo (incidentele) meevaller van 398 miljoen euro in 2023, 721 miljoen euro in 2024 aflopend naar 50 miljoen euro structureel. Ook wordt het Herstel en Veerkrachtplan (HVP) in het juiste kasritme gezet en door de uitbreiding met REPowerEU en overheveling uit de Brexit Adjustment Reserve (BAR) zijn in totaliteit meer middelen voor Nederland beschikbaar. Zie voor een verdere toelichting paragraaf 4.4.

De ODA-middelen (official development assistance) binnen de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) zijn, conform reguliere systematiek, bijgesteld op basis van de groeiverwachting van het BNI in het Centraal Economisch Plan (CEP). Tot slot valt het accres voor het Provinciefonds met name in 2023 hoger uit.

Dekkingsopgave energiepakket

Met het tijdelijk prijsplafond neemt de overheid het risico van stijgende energieprijzen (tot een bepaalde volumegrens) over van consumenten. Een lagere gasprijs leidt tot lagere kosten voor het prijsplafond. Volgens berekeningen van het CPB heeft een hogere of lagere gasprijs een beperkt effect op het EMU-saldo. Om rust in het begrotingsproces te brengen is besloten om op basis van het CEP 2023 de precieze dekkingsopgave voor het energiepakket voor 2023 vast te zetten. Dit betekent dat budgettaire gevolgen van verdere prijsontwikkeling gedurende het jaar ten laste of ten gunste van het saldo van 2023 komen. In totaliteit, inclusief de benodigde dekking voor 2022 en na de reeds bestaande dekking aan de lastenkant, resteert een dekkingsopgave van incidenteel 5 miljard euro welke volledig aan de uitgavenkant wordt ingevuld door de inzet van SDE-middelen.

Samenvatting besluitvorming per begroting

Hieronder volgt op hoofdlijnen een toelichting op de uitgavenbesluitvorming. Een gedetailleerde toelichting per begroting is opgenomen in bijlage 1: de verticale toelichting.

BZK levert een structurele bijdrage voor de dekkingsopgave door de ruimte in de huurtoeslagraming in te zetten. Deze ruimte is onder meer het gevolg van de huurmaatregelen uit de afspraken met corporaties van afgelopen zomer. Omdat eventuele kosten van de wetsvoorstellen Regie op de Volkshuisvesting en Betaalbare huur mogelijk moeten worden gedekt door de verlaging van de eigen bijdrage in de huurtoeslag van afgelopen augustus vanaf 2025 gedeeltelijk terug te draaien, heeft het kabinet in deze Voorjaarsnota middelen gereserveerd voor een ingroeipad van vijf jaar om eventuele inkomensgevolgen te kunnen beperken. Tot slot wordt er 281 miljoen euro incidenteel gereserveerd voor het stimuleren van flexwoningen zodat onder andere meer statushouders kunnen worden gehuisvest.

Op dinsdag 25 april is de kabinetsreactie enquêtecommissie aardgaswinning Groningen gepubliceerd. Incidenteel wordt 4 miljard euro in de periode tot en met 2028 gereserveerd. Daarnaast wordt vanaf 2025 250 miljoen euro per jaar voor de generatielange betrokkenheid gedurende dertig jaar gereserveerd. Conform de gebruikelijke systematiek worden bij de Voorjaarsnota de ramingen voor schade- en herstel voor Groningen aangepast op basis van de recente inzichten. Voor de invulling van de rijksbrede dekkingsopgave zet EZK onder andere de loon- en prijsbijstelling van het Klimaat- en Nationaal Groeifonds en budget vanuit overig EZK-instrumentarium in.

Financiën zet de meevaller op de belasting- en invorderingsrente (BIR) in om de dekkingsbijdrage in te vullen. Vanuit de apparaatsbudgetten van het beleidsdepartement vindt vanaf 2026 een additionele bijdrage van 10 miljoen euro structureel plaats aan het rijksbrede beeld. Op toeslagenherstel is er een incidentele tegenvaller van circa 1,3 miljard euro die niet volledig opgevangen kan worden binnen de begroting.

In het coalitieakkoord heeft het kabinet een nieuwe financieringssystematiek voor medeoverheden aangekondigd met als doel een stabiele(re) financiering en meer autonomie voor medeoverheden. Bij Miljoenennota 2023 heeft het kabinet aanvullend eenmalig 1 miljard euro voor gemeenten en 0,1 miljard euro voor provincies beschikbaar gesteld voor 2026, vooruitlopend op de nieuwe financieringssystematiek. Dit bedrag, opgeteld 1,1 miljard euro, komt vanaf 2027 structureel beschikbaar. Daarnaast worden de fondsen vanaf 2027 geïndexeerd op basis van de ontwikkeling van het bruto binnenlands product. Tezamen komt het extra budget voor gemeenten en provincies in 2027 volgens de huidige raming uit op 1,3 miljard euro. Hiermee wordt een stabiele, solide en duurzame financiële basis geboden. Zie voor een verdere toelichting paragraaf 4.6.

Om het BZ-aandeel in de rijksbrede dekkingsopgave in te vullen wordt de eindejaarsmarge voor de HGIS non-ODA ingezet (2023-2025) en wordt de dekkingsopgave vanaf 2026 structureel ingevuld door een verlaging van het budget voor loon- en prijsbijstelling op de BZ-begroting (non-ODA). Daarnaast is conform de reguliere systematiek een deel van de kosten van eerstejaarsasielopvang gefinancierd uit het Official Development Assistance (ODA) budget. Een gedetailleerd overzicht van de HGIS-mutaties is opgenomen in de verticale toelichting van de HGIS (zie bijlage 1).

IenW vult de dekkingsopgave in door deze naar rato te verdelen over de drie begrotingen: de beleidsbegroting, het Mobiliteitsfonds en het Deltafonds. Op de beleidsbegroting en het Deltafonds is de concrete invulling verwerkt. De invulling op het Mobiliteitsfonds maakt onderdeel uit van de plannen voor de herprioriteringsopgave. Dit wordt de komende maanden concreet uitgewerkt en de gevolgen hiervan worden besproken met de regio's.

Uit de meest recente Meerjaren Productie Prognose (MPP) volgt een hogere asielinstroom dan waar in de huidige begroting rekening mee is gehouden. Dit heeft consequenties voor onder andere het Centraal Opvangorgaan Asielzoekers (COA), de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en Nidos (voor alleenstaande minderjarige vluchtelingen) omdat er meer opvang nodig is en meer asielaanvragen behandeld moeten worden. Voor de budgettaire verwerking is het medio-scenario als uitgangspunt gehanteerd. Dit leidt tot budgettaire bijstellingen voor de periode 2023 tot en met 2026. Vanwege de onzekerheid in de asielprognose wordt in 2026 uitgegaan van het uitgavenniveau in 2025. Conform de reguliere systematiek wordt een deel van de kosten van eerstejaarsasielopvang gefinancierd uit het Official Development Assistance (ODA) budget. Daarnaast worden er middelen gereserveerd op de Aanvullende Post voor de budgettaire gevolgen van de spreidingswet. Ook draagt JenV bij aan de rijksbrede dekkingsopgave. Tot slot ontvangt JenV aanvullende middelen voor het versterken van het stelsel Bewaken en Beveiligen en de jeugdbeschermingsketen.

LNV levert een bijdrage van 75 miljoen euro structureel aan de dekkingsopgave. Daarnaast wordt incidenteel 1 miljoen euro aan de begroting toegevoegd ten behoeve van de uitvoering van het LNV-deel van het Herstel- en Veerkrachtplan. Tot slot wordt problematiek, zoals incidenteel 106 miljoen euro voor derogatie, gedekt binnen de eigen begroting.

De OCW-begroting kent een structurele meevaller op de leerling- en studentenaantallen (de referentieraming) en de studiefinancieringsraming. Ook vinden enkele andere mutaties plaats, waaronder een tegenvaller op de nieuwkomersregeling in het primair en voortgezet onderwijs. Daarnaast draagt OCW op verschillende manieren bij aan de rijksbrede dekkingsopgave, zoals door het niet uitkeren van loon- en prijsbijstelling.

De uitgaven aan de socialezekerheidsregelingen vallen per saldo lager uit. Incidenteel vallen middelen vrij door vertraging van de hervorming van het financieringsstelsel van de kinderopvang. Structureel worden verschillende uitgavenposten verlaagd ten behoeve van de rijksbrede dekkingsopgave. Ook wordt het STAP-budget afgeschaft. Zie voor een verder gedetailleerd overzicht van de maatregelen paragraaf 4.1.2. Plafondtoets Sociale Zekerheid.

De begroting van VWS laat per saldo ruimte in het uitvoeringsbeeld zien die wordt ingezet om de generale problematiek te verzachten. Verder is besloten om het pgb-budget in de Wlz beter aan te laten sluiten op de daadwerkelijke zorgvraag van cliënten. Ook wordt in de Wmo de inkomens- en vermogensafhankelijke eigen bijdrage in de Wmo heringevoerd en wordt een taakstelling op de Zvw ingevuld met (een) maatregel(en) buiten het Integraal Zorgakkoord (IZA). Tot slot wordt een structurele korting doorgevoerd op diverse beleidsartikelen op basis van de onderuitputting. Zie voor een verder gedetailleerd overzicht paragraaf 4.1.3. Plafondtoets Zorg en de verticale toelichtingen van hoofdstuk 16 en 41.

Overig generaal beeld

Er worden diverse kasschuiven verwerkt op de departementale begrotingen. Hiermee worden middelen in het juiste kasritme gezet. Het gaat onder andere om kasschuiven op middelen voor toeslagen, defensie, slavernijverleden en de waterstofbackbone.

Departementen kunnen een deel van de middelen die in 2022 niet zijn besteed via de eindejaarsmarge meenemen naar 2023. Bij deze Voorjaarsnota wordt de eindejaarsmarge toegevoegd aan de departementale begrotingen. Als tegenhanger van de eindejaarsmarge is ook een in-uittaakstelling geboekt op de aanvullende post. Het inboeken van een in-uittaakstelling voorkomt dat het uitkeren van de eindejaarsmarge leidt tot belasting van het uitgavenplafond. De gedachte achter de in-uittaakstelling is dat er aan het einde van dit jaar naar verwachting weer in min of meer dezelfde mate als in 2022 sprake zal zijn van onderbesteding op de begrotingen.

Gelet op de omvangrijke onderuitputting de afgelopen jaren is ook in de komende begroting extra onderuitputting voor deze kabinetsperiode verondersteld, waarvan 1,5 miljard euro in 2024 en 1,25 miljard euro in 2025. De aanvullende onderuitputting werkt hetzelfde als de in-uittaakstelling op de aanvullende post. De in-uittaakstelling wordt voor het lopende jaar t gevuld vanuit de onderuitputting op de departementale begrotingen. Mocht er onvoldoende onderuitputting optreden, dan wordt het uitgavenplafond overschreden en verslechtert het EMU-saldo. Gezien de krappe arbeidsmarkt is de verwachte onderuitputting waarschijnlijk hoger de komende jaren. Ook het CPB voorziet in zijn ramingen dat er middelen overblijven.

Plafondtoetsen algemeen

In de Startnota heeft het kabinet vastgelegd hoeveel er in elk jaar maximaal kan worden uitgegeven, deze uitgavenstand is hierna bij Voorjaarsnota 2022 herijkt na doorrekening door het CPB. Dat heet het uitgavenplafond. Hiervoor is een verdeling gemaakt in vier deelplafonds: Rijksbegroting, Sociale zekerheid, Zorg en Investeringen. Sinds de coronacrisis gaan de nood- en steunmaatregelen buiten het reguliere uitgavenplafond om, omdat besloten is dat het niet wenselijk is om voor deze uitgaven te bezuinigen. Deze paragraaf geeft inzicht in de belangrijkste mutaties van de reguliere uitgaven. Daarnaast wordt het niveau van de reguliere uitgaven getoetst aan het uitgavenplafond voor de reguliere uitgaven.

Tabel 7 laat zien dat het niveau van de totale reguliere uitgaven in 2023 11,5 miljard euro hoger is dan het totale uitgavenplafond. Hiervan betreft 5,4 miljard euro de dekkingsopgave energiepakket dat wordt gedekt vanuit de lastenkant, door het terugdraaien van de verlaging energiebelasting. Daarnaast was er bij Miljoenennota in 2023 ook al een overschrijding van 1,6 miljard euro, als gevolg van het pakket dat intertemporeel gedekt was. Ook bij deze Voorjaarsnota sluiten de plafonds niet per jaar.

De overschrijding van het uitgavenplafond komt voort uit overschrijdingen op de deelplafonds Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Investeringen in 2023. Op deelplafond Zorg is er een onderschrijding van 600 miljoen euro. In 2024 is er op het totaalplafond een onderschrijding van 900 miljoen euro, deelplafond Sociale Zekerheid laat in dit jaar een overschrijding zien van 1,8 miljard euro maar die wordt gecompenseerd door onderschrijdingen op de andere plafonds. In 2025 is er per saldo een onderschrijding van 800 miljoen euro, in dit jaar is er een overschrijding op plafond Rijksbegroting die wordt gecompenseerd door de andere deelplafonds.

De mutaties per deelplafond worden in deze paragraaf verder toegelicht.

Figuur 2 toont de horizontale ontwikkeling van de uitgaven onder de vier deelplafonds. De uitgaven onder alle vier de deelplafonds nemen gedurende de hele meerjarenperiode toe, dit komt voor een groot deel door de loon- en prijsontwikkeling.

Figuur 2 Ontwikkeling per plafond (in miljarden euro)