Saldo en schuld tot en met 2028

Het overheidssaldo, ook wel het EMU-saldo genaamd, komt in 2023 naar verwachting uit op ‒ 2,6% bbp. Dit is te zien in tabel 3. Ten opzichte van de verwachting bij de Miljoenennota 2023 is dit is een verbetering van 0,4%-punt. Vanaf 2024 ligt het saldo rond de ‒ 3% bbp. Dit is een slechter saldopad dan werd geraamd in de Miljoenennota. In 2026 is het saldo slechter dan in de omliggende jaren. Dit komt door het omzetten van de begrotingsgefinancierde militaire pensioenen naar kapitaaldekking (affinancieren). Voor het invaren van de militaire pensioenen in het nieuwe pensioenstelsel is dit voorjaar een reservering is opgenomen.6 Dit leidt tot een eenmalige kostenpost van 8,5 miljard euro. In procenten bbp is dit 0,7%. Vanaf 2027 verslechtert het saldo verder ten opzichte van 2025

Het structureel EMU-saldo is het saldo gecorrigeerd voor de stand van de conjunctuur. Omdat de verwachte economische groei volgens het CPB tot 2025 hoger is dan de structurele economische groei, is het structureel EMU-saldo in deze jaren negatiever dan het reguliere EMU-saldo. Vanaf 2026 is het structureel saldo juist positiever dan het reguliere EMU-saldo.

De geraamde EMU-schuld ligt dit jaar naar verwachting op 49,2% bbp en loopt in latere jaren op naar 55,6% bbp.

Tabel 4 geeft een overzicht van de verschillende onderdelen van de overheidsfinanciën. De inkomsten worden opgeteld bij de uitgaven op de verschillende uitgavenplafonds, de coronagerelateerde maatregelen en de overige netto-uitgaven en correcties voor het EMU-saldo. Dit leidt tot het EMU-saldo van de centrale overheid. Hier wordt het EMU-saldo decentrale overheden bij opgeteld om tot het totale EMU-saldo voor de collectieve sector te komen.

Verticale ontwikkeling overheidssaldo en schuld tussen Miljoenennota en Voorjaarsnota

Ten opzichte van de inschatting in de Miljoenennota verbetert het saldo in 2023 en verslechtert het saldo in latere jaren. Dit is te zien in tabel 5.

In 2023 valt het saldo 0,4%-punt gunstiger uit dan geraamd in de Miljoenennota 2023. Onderliggend zijn er enerzijds hogere uitgaven aan het energiepakket (in de tabel onder overige uitgavenmutaties) en Oekraïne (in de tabel grotendeels onder niet-plafondrelevante uitgaven). Anderzijds zijn de belasting- en premie-inkomsten ook gestegen. Deze hogere inkomsten zijn zowel het gevolg van autonome ontwikkelingen als van het schrappen van de verlaging van de energiebelasting in 2023. Dit laatste was onderdeel van de aanvullende maatregelen energierekening uit september 2022.7

Meerjarig gezien heeft de loon- en prijsontwikkeling het grootste effect op het saldo. Op basis van de CEP-raming van het CPB lopen de overheidsuitgaven op als gevolg van de gestegen loon- en prijsontwikkeling. Deze ontwikkeling werkt ook door in gestegen belasting- en premie-inkomsten, maar niet genoeg om de verwachte stijging van uitgaven sinds de Miljoenennota te compenseren. Samengenomen is er daarom een verslechtering van het saldo. In latere jaren leiden ook de overige uitgaven onder het uitgavenplafond tot een verslechtering van het saldo. Dit komt onder andere door de oploop van de rentelasten na de kabinetsperiode die, conform de begrotingsregels, nog niet wordt voorzien van budgettaire dekking en daarmee het saldo verslechtert. Specifiek in 2026 verslechtert het saldo ook door de reservering van 8,5 miljard euro voor het omzetten van de begrotingsgefinancierde militaire pensioenen naar kapitaaldekking. In de tabel valt dit onder de post niet-plafondrelevante uitgaven.

Tabel 6 toont de ontwikkeling van de EMU-schuld per jaar ten opzichte van de inschatting in de Miljoenennota. In 2023 en 2024 is de schuld lager dan verwacht in de Miljoenennota, in de jaren daarna is de huidige inschatting hoger dan die in de Miljoenennota. De stijging van de schuld in latere jaren komt voornamelijk door het negatievere EMU-saldo. Daarnaast is de realisatie van de schuld 2022 (zoals vastgesteld door het Centraal Bureau voor de Statistiek, CBS) hoger dan eerder geraamd. Dit werkt door in het schuldniveau vanaf 2023. Hier tegenover staat dat het nominaal bbp vanaf 2023 stijgt door de hogere inflatieverwachting. Ook zijn er in 2023 en 2024 relatief grote zogeheten kas-transverschillen. Deze ontwikkelingen hebben een dempend effect op de schuldquote. De kas-transverschillen komen onder meer door de inkomsten uit de tijdelijke solidariteitsbijdrage en uit belastingen waarvan de inning door corona is uitgesteld. Deze ontvangsten zijn op kasbasis in de komende jaren geraamd, maar voor het EMU-saldo worden deze toegeschreven aan 2022 en eerdere jaren.