Deze Voorjaarsnota verschijnt ruim een jaar na aantreden van het kabinet, dat werkt aan een ambitieuze investeringsagenda voor de brede welvaart. Er zijn grote uitdagingen op het gebied van onder meer klimaat, onderwijs en de woningmarkt die vragen om investeringen voor de toekomst. In de Miljoenennota 2023 heeft het kabinet zeven prioriteiten geformuleerd op het gebied van brede welvaart: democratische rechtsorde, gelijke kansen, veiligheid en sterke samenleving, duurzaamheid, gezondheid, de economie en internationale samenwerking.1 Op basis van deze prioriteiten werkt het kabinet aan een duurzaam, welvarend land voor de huidige en toekomstige generaties, waarin alle inwoners naar vermogen mee kunnen doen. Het kabinet heeft hier in het coalitieakkoord voor gekozen en acht deze investeringen van groot belang, juist ook voor toekomstige generaties.
Tegelijkertijd zorgen de ingrijpende gebeurtenissen uit het afgelopen jaar voor forse tegenvallers op de begroting. Zo ondersteunt het kabinet Oekraïne, dat nog steeds wordt geconfronteerd met een vreselijke oorlog. Daarnaast zorgt de hogere asielinstroom voor budgettaire tegenvallers. In reactie op de inflatie hebben centrale banken hun beleidsrentes verhoogd, wat leidt tot hogere rente-uitgaven. Ook wordt in reactie op de conclusies van de parlementaire enquête over de gaswinning in Groningen, geld uitgetrokken om recht te doen aan het leed van de getroffen bewoners in de aardbevingsgebieden. In combinatie met de investeringsagenda en de krappe arbeidsmarkt loopt het kabinet tegen de grenzen aan van wat mogelijk is, zowel budgettair als qua uitvoeringskracht. De kosten van het energiepakket, waaronder het energieplafond en de ondersteuning voor MKB-bedrijven, moesten nog worden gedekt. Dat gebeurt in deze Voorjaarsnota.
Het kabinet heeft op Prinsjesdag een pakket aan maatregelen genomen om huishoudens voor de hoge (energie-)prijzen te ondersteunen. Doorrekening van onder andere het CPB laten zien dat de maatregelen werken. In 2023 blijft de koopkracht naar verwachting gelijk. De gasprijzen zijn weer wat gedaald en de lonen stijgen de laatste maanden sneller. Hierdoor verwacht het CPB dat de koopkracht van meeste huishoudens zal verbeteren, ondanks het aflopen van de maatregelen. Het CPB geeft hierbij aan dat de huidige, generieke, maatregelen tijdelijk van aard moeten zijn. Generieke maatregelen zijn niet structureel houdbaar voor de overheidsfinanciën, bieden ondersteuning aan bedrijven en huishoudens die dat niet nodig hebben en kunnen verduurzaming in de weg staan. Daarom heeft het kabinet mogelijkheden geïnventariseerd om kwetsbare huishoudens in 2024 meer gericht tegemoet te komen als dat nodig is. Hierover is uw Kamer in februari een eerste keer geïnformeerd met de Kamerbrief «Verkenning instrumenten voor gerichte compensatie huishoudens kwetsbaar voor hoge energieprijzen na 2023.»2 Tegelijkertijd met deze Voorjaarsnota stuurt het kabinet een brief waarin wordt ingegaan op de maatregelen die zijn verkend en de (on)mogelijkheden in de uitvoering van deze maatregelen. Het kabinet zal in augustus, bij de koopkrachtbesluitvorming, definitief besluiten welke maatregelen worden ingezet.
Ondanks de onzekerheden gaat het goed met de Nederlandse economie, ook in internationaal opzicht. Na een periode van forse economische groei in de eerste helft van het jaar, werd ook in het laatste kwartaal van 2022 - tegen de verwachtingen in - aanzienlijke groei gerealiseerd. Naar verwachting zwakt deze groei in het komende jaar wel af, maar zal deze nog positief zijn. Bij de verwachte afkoeling van de economie spelen vooral de stijgende rentes en hoge inflatie een grote rol. Tegelijkertijd blijft de werkloosheid naar verwachting nog steeds zeer laag. Zowel de werkgelegenheid als de economische groei kunnen niet los worden gezien van de steunpakketten waartoe het kabinet in de afgelopen periode heeft besloten. Met het oog op de inflatie is het van belang dat de steunmaatregelen worden afgebouwd.
Met de investeringsagenda uit het coalitieakkoord vaart het kabinet budgettair bewust scherp aan de wind. Het EMU-saldo wordt tot en met 2025 geraamd rond de ‒ 3% bbp en loopt in de jaren daarna op. De EMU-schuld wordt geraamd op 49,2% bbp in 2023, waarna het geleidelijk stijgt tot 55,6% bbp in 2028. Hiermee blijft Nederland onder de Europese grenswaarde van 60% bbp. Tegelijkertijd kan dit beeld bij een verslechtering van de economische situatie snel omslaan.
Het is daarom nodig de begroting op orde te houden. De uitgavenproblematiek zoals bijvoorbeeld de renteopgave, de kosten van het energiepakket, de hogere verwachte uitgaven aan toeslagen en asiel zijn voorzien van budgettaire dekking. Voor de rente betreft dit 2,5 miljard euro structureel en de asielopgave wordt gedekt tot en met 2026. Daarnaast zijn additionele middelen voor medeoverheden ingepast. Dekking is gevonden, in lijn met motie Heinen3, door meevallers en incidentele onderuitputting te gebruiken. Daarbij heeft het kabinet een aantal structurele maatregelen genomen om te komen tot een evenwichtig pakket. Per saldo blijven de overheidsuitgaven in den brede stijgen. Het incidenteel budgettair beslag voor het aanvullende compensatiepakket voor Groningen komt ten laste van het EMU-saldo.
Deze Voorjaarsnota heeft sinds vorig jaar een meerjarig karakter. Naast de wijzigingen van de begrotingen van het lopende jaar ten opzichte van de Miljoenennota 2023, bevat deze Voorjaarsnota ook de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming en schetst het een meerjarig beeld voor zowel de uitgaven als de hoofdlijnen van de inkomsten. Hiermee wordt het parlement eerder geïnformeerd over de besluitvorming. Dit is transparanter, leidt daarmee tot een betere informatievoorziening en geeft het parlement meer tijd voor de behandeling van de begroting en het pakket Belastingplan. Daarmee wordt ook het budgetrecht van het parlement versterkt.
Leeswijzer
De Voorjaarsnota begint in paragraaf 2 met het huidige economische beeld. Vervolgens toont paragraaf 3 de huidige ramingen voor het EMU-saldo en de EMU-schuld. Paragraaf 4 schetst het beeld van de uitgavenkant. Paragraaf 5 bevat een overzicht van de belasting- en premie-inkomsten. Tot slot toont paragraaf 6 de horizontale ontwikkeling van zowel de uitgaven als de inkomsten.
Deze Voorjaarsnota heeft dertien bijlagen. Bijlage 1 bevat de verticale toelichting. Dit is een cijfermatig overzicht voor iedere begroting van budgettaire veranderingen die zich hebben voorgedaan sinds de Startnota. Bijlage 2 geeft een overzicht van de overboekingen van coalitieakkoordmiddelen vanaf de aanvullende post. Bijlage 3 bevat een overzicht van de dossiers rond de schade- en versterkingsoperatie in Groningen. Bijlage 4 geeft een overzicht van de uitgaven rondom de toeslagen. Bijlage 5 geeft de uitgaven weer die gerelateerd zijn aan de oorlog in Oekraïne. In bijlage 6 worden de uitgaven rondom klimaat weergegeven. In bijlage 7 worden de coronagerelateerde uitgavenmaatregelen vermeld. Bijlage 8 gaat in op het stikstofdossier. In bijlage 9 wordt de normeringssystematiek toegelicht. Vervolgens bevat bijlage 10 de geraamde belasting- en premieontvangsten van 2022. Bijlage 11 toont de fiscale sleuteltabel. Bijlage 12 en 13 gaan in op de vermogensverdeling en fiscale constructies.