45 Algemene doelstelling

Om de veiligheid, gezondheid, energiezuinigheid en bruikbaarheid van woningen, overige gebouwen en bouwwerken duurzaam te borgen en de integrale milieubelasting van woningen en overige gebouwen te verminderen, wordt op nationaal niveau een minimumkwaliteitsniveau vastgesteld. Daarmee wordt bereikt dat voor alle partijen in de bouw dezelfde regels van toepassing zijn. Het Rijk rekent het daarnaast tot zijn verantwoordelijkheid om een hoger (dan minimaal vereist) kwaliteitsniveau te stimuleren.

Het Rijk heeft ook een rol om te komen tot een reductie van de CO₂-uitstoot. Dit wordt bereikt door verbetering van de energetische kwaliteit van woningen en overige gebouwen. De sector gebouwde omgeving (huishoudens en utiliteitsbouw) moet een belangrijke bijdrage leveren aan de vereiste CO₂-reductie zoals vastgelegd in de nationale doelstellingen van het «Werkprogramma Schoon en Zuinig: Nieuwe Energie voor het Klimaat». Deze rol komt tot uitdrukking in het stimuleren en faciliteren van burgers, marktpartijen en andere overheden, het aanspreken van deze partijen op hun verantwoordelijkheid en, indien nodig en mogelijk, het vaststellen van wettelijke kaders.

Het opstellen van de bouwregelgeving en het aanreiken van instrumenten ten behoeve van de naleving van de wettelijke voorschriften en het stimuleren van een hogere kwaliteit van woningen, overige gebouwen en bouwwerken.

Financiële toelichting

Op het artikel Stimuleren van een duurzame kwaliteit van woningen, gebouwen en bouwwerken is minder uitgegeven dan begroot. Onderstaand volgt een toelichting op artikelonderdeel om dit inzichtelijk te maken.

Uitgaven

45.1 Er is minder uitgegeven dan begroot. De voor 2011 beschikbare budgetten voor het Energiebesparingskrediet zijn niet volledig tot betaling gekomen vanwege het geringe gebruik van de regeling en daardoor een beperkt beroep op deze garantie. Het betreffende budget is verlaagd bij Najaarsnota.

45.2 Er is meer uitgegeven dan begroot, waarvoor budget bij Najaarsnota is toegevoegd. De hogere uitgaven zijn een gevolg van een technische correctie waarmee een juiste belasting van het artikelonderdeel plaatsvindt.

• – Bereidheid naleving nationale bouwregelgeving;

• – Bereidheid van burgers en bedrijven om te investeren in energiebesparingsmaatregelen;

• – Medewerking en inzet van marktpartijen en andere overheden bij de uitvoering van het klimaatbeleid gebouwde omgeving.

In het regeerakkoord is aangegeven dat de rijksoverheid weliswaar terugtreedt, maar nadrukkelijk maatschappelijke initiatieven blijft ondersteunen, duidelijke normen en eisen stelt en waar mogelijk het goede voorbeeld geeft. Het kabinet bouwt de inzet van subsidies tijdens deze kabinetsperiode af. Tegelijkertijd wordt er een beroep op marktpartijen en andere overheden gedaan om met de successen die met eerdere regelingen zijn behaald, verder te gaan.

Het belangrijkste instrument om energiebesparing in de gebouwde omgeving te bereiken is het Plan van Aanpak Energiebesparing Gebouwde Omgeving. Het Plan van Aanpak bouwt voort op het werkprogramma Schoon en Zuinig. Daarbij heeft wél een omslag van beleid plaatsgehad en is het ambitieniveau gelijkgeschakeld met de Europese energie- en klimaatdoelen, zonder een nationale kop erop. Het Plan van Aanpak is op 25 februari 2011 naar de Tweede Kamer gestuurd en in maart 2011 in de Kamer behandeld. Het bestaat uit maatregelen als gedragsbeïnvloeding, het verbeteren van de energetische kwaliteit van gebouwen, innovatie en kennisoverdracht. De inzet van het kabinet is mede gericht op het aanspreken van de samenleving (burgers, marktpartijen en andere overheden) op de eigenverantwoordelijkheid. Dit kwam in 2011 concreet tot uitdrukking bij de start van Blok-voor-Blok en de Green Deals, waarbij er wordt ingezet op een grootschalige aanpak voor energiebesparing in de bestaande voorraad.

45 Operationele doelstelling 1

Borgen en bevorderen van de bouw- en gebruikstechnische kwaliteit

Vernieuwing bouwregelgeving

Op basis van de Woningwet worden in de bouwregelgeving voorschriften gegeven voor het minimum prestatieniveau waaraan bouwwerken in bouw- en gebruikstechnisch opzicht moeten voldoen. Het kabinet wil regels en procedures in de woningbouw beperken en vereenvoudigen. Het huidige Bouwbesluit 2003 is grondig herzien en geïntegreerd met het Gebruiksbesluit waardoor tot minder en eenvoudigere regels is gekomen. Dit nieuwe Bouwbesluit zal op 1 april 2012 van kracht zijn. Daarnaast werkt het kabinet aan een fundamentele herziening van de bouwregelgeving en aan de uitvoering van de Adviezen van de Commissie Dekker. Op 15 december 2011 is een brief naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II, 2011–2012, 28 325, nr. 146), waarin de hoofdlijnen hiervan worden geschetst.

Voorlichting- en ondersteuning uitvoering «nieuwe AMvB

Omdat de Wabo veel eerder in werking is getreden dan het nieuwe Bouwbesluit is de uitleg over het Bouwbesluit 2012 los hiervan uitgevoerd. Hierbij zijn en worden diverse instrumenten ontwikkeld zoals het Praktijkboek Bouwbesluit 2012, trainingen Bouwbesluit 2012, diverse infobladen en een actuele website. De Tweede Kamer is hierover op 28 april 2011 geïnformeerd tijdens de voorhangprocedure via het algemene deel van de toelichting van het Bouwbesluit 2012.

Toezicht op de uitvoering en naleving van bouwregelgeving in de praktijk

Praktijkmeting effect nieuwe AMvB

Aangezien het Bouwbesluit 2012 later in werking treedt (1 april 2012) dan vooraf beoogd is er in 2011 nog geen aanvang gemaakt met het betreffende onafhankelijke onderzoek waarvan de resultaten worden benut om verbeteringen in het bouwbesluit toe te passen.

Benchmark NL-woningbouwkwaliteit

Vanwege sturing vanuit de politiek is de «algemene vergelijking» omgezet naar een doelgerichte vergelijking waarbij prioriteit is gegeven aan invoering van private bouwkwaliteitsborging conform het regeerakkoord (uitvoering adviezen Commissie Dekker). Er is een vergelijkend onderzoek uitgevoerd naar de vormgeving van private bouwkwaliteitsborging in een aantal landen waar met dit fenomeen wordt gewerkt (Australië, Canada etc.). Vervolgens is een model uitgewerkt voor de Nederlandse situatie waarvan de verwachting is dat daarmee het doel, kwaliteitsborging en -bevordering, het best is gediend.

Versterking risicobewustzijn brandveiligheid

In de Visie op brandveiligheid is een aantal concrete doelen gesteld op het gebied van de brandveiligheid:

• a) Voor het uitwerken van een doelkwantificering, als het gaat om slachtoffers bij brand, heeft het ministerie van Veiligheid en Justitie het voortouw. Op dit moment ligt de focus hierbij op het uniformeren en stroomlijnen van brandonderzoek om zodoende tot eenduidige cijfers te kunnen komen. Vanuit BZK wordt hierbij input geleverd vanuit de bouwregelgeving. Een eerste resultaat van deze doelstelling is een jaarlijks uniform onderzoeken naar de oorzaken van fatale woningbranden. De resultaten hiervan worden jaarlijks door VenJ aan de Kamer aangeboden.

• b) Met betrekking tot brandveiligheidsbewustzijn zijn twee meetbare doelstellingen genoemd:

  • 1. In 2011 is een «Battle of Concepts» – een wedstrijd om te komen met goede ideeën om rookmelders in huurwoningen te krijgen – georganiseerd om verhuurders te overtuigen van het belang van rookmelders. (http://www.battleofconcepts.nl/battledetails.aspx?m=1&t=2&i=4&bid=154 ) In 2012 worden de beste ideeën opgepakt door het CCV.

  • 2. Het lectoraat heeft in 2011 enige tegenslag gekend in verband met het wisselen van de lector brandveiligheid in de bouw. Inmiddels is de hoofdlijn van een onderwijsprogramma en het bijbehorende lesmateriaal opgesteld, maar nog niet vrijgegeven. In 2012 wordt het lesprogramma afgerond.

• c) In 2011 zijn – in samenwerking met het NIFV, SBR en NEN – pilotprojecten georganiseerd op het gebied van grote brandcompartimenten en hoogbouw. Hierbij zijn een aantal specifieke knelpunten bij de totstandkoming van een risicobenadering geadresseerd. Aan betrokken partijen is in 2011 opdracht gegeven deze punten uit te werken.

Materiaalgebonden milieuprestatie van gebouwen

Om de toezichthouder inzicht te geven in de materiaalgebonden milieuprestaties van een gebouw, is met de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 geregeld dat bij aanvraag om omgevingsvergunning een berekening moet worden overlegd. Dit resultaat is gepubliceerd in het besluit van 29 augustus 2011 houdende vaststelling van voorschriften met betrekking tot het bouwen, gebruiken en slopen van bouwwerken (Bouwbesluit 2012) en zal voor dit onderwerp in werking treden op 1 juli 2012.

Pilots private borging bouwkwaliteit

Naast praktijkexperimenten waarin verschillende toezichtsmodellen worden beproefd, loopt sinds de zomer van 2011 een aantal pilots met woningbouwprojecten waarbij Woningborg als plantoetser en verzekeraar optreedt. Zodra alle pilots zijn afgerond zullen deze worden geëvalueerd en zullen de resultaten hiervan worden meegenomen in de uitwerking van een wetsvoorstel ter uitvoering van de Adviezen van de Commissie Dekker. Zie ook de brief aan de Tweede Kamer d.d. 15 december 2011 (Kamerstukken II, 28 325 nr. 146)

Registratie van incidenten met constructieve veiligheid

Om een exacter beeld te krijgen van het soort en aantal calamiteiten en een toename van de constructieve veiligheid te bewerkstelligen is gestart met de registratie van incidenten en met diverse acties om de constructieve veiligheid te verbeteren. Hiervoor is in 2011 de website www.abcmeldpunt.nl in het leven geroepen.

Gezondheid

De verbetering van het binnenmilieu van scholen en van kinderdagverblijven is in 2011 onder verantwoordelijkheid van de respectievelijke ministeries van OC&W en SZW opgepakt in samenwerking met de branchepartijen. Voor zover het de bouwregelgeving betreft heeft afstemming plaatsgevonden door BZK met de betrokken departementen en branches.

45 Operationele doelstelling 2

Realisatie CO₂-reductiedoelstelling in de gebouwde omgeving

Het Plan van Aanpak Energiebesparing Gebouwde Omgeving richt zich op het realiseren van energiebesparing in de gebouwde omgeving via twee sporen: het gedrag van de gebruiker en de energetische kwaliteit van het gebouw. De doelen van het Plan van Aanpak Energiebesparing Gebouwde Omgeving zijn:

• 1. Energiebesparing inzetten als middel om burgers en bedrijven meer greep te laten krijgen op de stijging van de woonlasten en energiekosten.

• 2. Het stimuleren van de bouw- en installatiesector.

• 3. Het leveren van een bijdrage aan de Europese doelstelling voor CO₂-reductie:20% in 20205.

Het rijksbeleid is verbreed van vooral milieu- en klimaatdoelen naar óók economische aspecten, in het bijzonder meer greep krijgen op woonlasten van burgers en energiekosten van bedrijven. Andere belangrijke pijlers voor het kabinet zijn het handhaven van de diverse verplichtingen in zowel de woningbouw als de utiliteitsbouw, het herijken van de bestaande convenanten voor de bestaande bouw, de nieuwbouw en de huursector, en het afsluiten van Green Deals op het terrein van energiebesparing in de gebouwde omgeving. In 2011 is een breed scala aan maatregelen, instrumenten en werkzaamheden opgepakt. De belangrijkste activiteiten waren:

Investeren in grootschalige energiebesparing

• – De «Tijdelijke regeling blok voor blok» is op 16 juni 2011 in werking getreden. Eind 2011 zijn dertien pilotprojecten van start gegaan: acht projecten in het kader van de tijdelijke regeling en vijf Green Dealprojecten. Bij deze aanpak gaat het erom dat marktpartijen, met betrokkenheid van corporaties, gemeenten en provincies, een gezamenlijk plan uitvoeren om minimaal 2 000 woningen (bij de Blok-voor-Blokprojecten) en 1 500 woningen (bij de Green Dealprojecten) in één gemeente fors energiezuiniger te maken. Het doel is om kennis uit de projecten te halen, zowel procesmatig als inhoudelijk van aard, ten einde te bezien of een landelijke opschaling door marktpartijen kan plaatsvinden;

• – In 2011 heeft de Minister van BZK negentien Green Deals gesloten; bij zeven ervan was sprake van een financiële bijdrage. Naast de vijf Green Deals die meelopen in het Blok-voor-Bloktraject, zijn dit de Green Deal Overijssel (energiebesparing in minimaal 10 000 bestaande woningen) en de Green Deal Rotterdam (energieprestatiecontracten voor het maatschappelijk vastgoed van de gemeente, zoals scholen, sportaccommodaties en theaters). Bij de andere Green Deals bestaat de betrokkenheid van het ministerie onder meer uit de inzet van specifieke expertise en/of themagerichte ondersteuning, bijvoorbeeld op het gebied van warmte in de gebouwde omgeving.

Bijdrage aan de nationale energiebesparingsaanpak Meer Met Minder

• – In 2011 zijn in de bestaande bouw in 162 000 woningen ten minste twee substantiële gebouwgebonden energiebesparende maatregelen genomen, hetgeen neerkomt op 20 tot 30% energiebesparing per woning oftewel circa twee labelstappen. Dit aantal is een afname ten opzichte van voorgaande jaren. De afname is vooral toe te rekenen aan de categorie eigenaar-bewoners en wordt vermoedelijk veroorzaakt door de economische crisis;

• – Voor nieuwbouw geldt dat er sprake is van een stijgende trend in het aantal vergunningen met een Energieprestatiecoëfficiënt (EPC) die significant lager is dan de eis. In 2011 was bijna 4% van de afgegeven woningbouwvergunningen minimaal 50% lager dan de referentie-eis van 2007. Door de aanscherping van de EPC per 1 januari 2011 wordt door de hele sector een besparing van 25% behaald ten opzichte van de referentie-eis van 2007 op nieuwbouwvergunningen ingediend na  januari 2011. Bij de utiliteitsbouw wordt met name in de onderwijssector en de bijeenkomstsector al op grote schaal lager dan de referentie-eis van 2011 gebouwd.

Beëindiging tijdelijke subsidieregelingen

• – De meeste subsidieregelingen zijn in 2011 beëindigd (onder meer de regelingen voor het maatwerkadvies en isolatieglas voor eigenaar-bewoners en vereniging van eigenaren en de «Tijdelijke verruiming van de Energie-investeringsaftrek voor huurwoningen» voor verhuurders) dan wel na 2011 niet meer vigerend (onder meer de «Tijdelijke stimuleringsregeling energiebesparende voorzieningen aan woningen»; deze regeling is in 2011 volledig in reserveringen belegd die in 2012 tot uitbetaling komen, nadat burgers energiebesparende voorzieningen in de woning hebben laten aanbrengen). Het hoofddoel van deze regelingen was om eigenaren, beheerders en bewoners van woningen te stimuleren om in energiebesparing te investeren, waardoor de energieprestatie van de woning verbeterde en daarmee een besparing op het energiegebruik zou worden behaald. Veel regelingen waren ook onderdeel van het crisispakket waartoe het vorige kabinet had besloten. De regelingen waren mede bedoeld om de werkgelegenheid binnen de bouwsector te stimuleren;

• – In 2011 is de subsidieregeling voor isolatieglas in particuliere woningen afgewikkeld en geëvalueerd. Naast een jaarlijkse besparing op het gasgebruik en extra werk voor glaszetters, zijn andere positieve effecten lagere woonlasten voor de bewoners, méér wooncomfort en een positief effect op de waarde van de woning. Meer dan 100 000 huishoudens hebben een waardebon voor subsidie aangevraagd;

• – Na de eerste tranche van de «Tijdelijke stimuleringsregeling energiebesparende voorzieningen aan woningen» ter grootte van € 5 miljoen die in juni 2010 is gepubliceerd, is op 31 mei 2011 de tweede, tevens laatste, tranche ter grootte van € 10 miljoen gepubliceerd. Er was veel belangstelling voor deze premie, zodat de regeling uiteindelijk vóór het eind van het jaar moest worden gesloten vanwege het bereiken van het maximumbedrag aan reserveringen. De premie heeft in 2011 veel eigenaar-bewoners aangezet tot energiebesparende maatregelen in hun woning.

Afspraken met de sector

• – In mei 2011 is het traject gestart om de drie bestaande convenanten over energiebesparing in de gebouwde omgeving – voor de bestaande bouw, de nieuwbouw en de huursector – te actualiseren en herijken. Partijen benadrukken dat energiebesparing onvermijdelijk is en dat er in de komende jaren door alle partijen met veel ambitie aan de uitvoering zal worden gewerkt;

• – Op 29 juni 2011 zijn afspraken gemaakt over energiebesparing in de financiële sector tussen de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB), het Verbond van Verzekeraars en het ministerie van BZK. Banken en verzekeraars spannen zich volgens de meerjarenafspraken energie-efficiency (MJA3) in om in 2020 30% efficiënter om te gaan met energie dan in 2005. De Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra (NFU) en het ministerie van BZK hebben op 1 december 2011 soortgelijke afspraken gemaakt over energiebesparing in de universitair medische centra.

Implementatie Europese richtlijnen

• – De invoering van de herziene Europese richtlijn Energieprestatie van gebouwen (EPBD) is in volle gang. In 2011 is de implementatie met onder meer verdergaande eisen aan het energielabel, de handhaving en de sanctionering voortgezet. Het doel van de richtlijn is om meer energiebesparing in de gebouwde omgeving te realiseren door professionele partijen en burgers meer bewust te maken van de mogelijkheden voor energiebesparing (en daarmee kostenbesparing) in gebouwen. Op 16 december 2011 is het voorstel voor de Wet kenbaarheid energieprestatie gebouwen naar de Tweede Kamer gestuurd;

• – In 2011 is ook gestart met de implementatie van de Europese richtlijn hernieuwbare energie (RES). Dit wordt door zowel het ministerie van EL&I als het ministerie van BZK opgepakt. Voor het ministerie van BZK staat centraal het door de markt laten ontwikkelen en implementeren van een certificatieschema voor installateurs Duurzame Energie.

Communicatie landelijke bewoners- en consumentenorganisaties

• – In 2011 is de samenwerking tussen overheid, bewoners- en consumentenorganisaties en marktpartijen van zowel aanbod als vraagzijde verder uitgebouwd. Om het marktmechanisme op gang te krijgen moet aanbod worden ontwikkeld en vraag gestimuleerd; ook is maatschappelijk draagvlak noodzakelijk. Hiertoe zijn subsidies verstrekt aan onder meer Milieu Centraal (nadruk op het proces dat de burger doorloopt om te komen tot energiebesparing), de uitvoeringsorganisatie Meer Met Minder (nadruk op woning- en gebouweigenaren en huurders om in energiebesparende maatregelen te investeren), Vereniging Eigen Huis (nadruk op eigenwoningbezitters) en de Woonbond (nadruk op huurders en huurdersorganisaties). De meerwaarde van de samenwerking is – vanuit kennis van de achterban – het eenduidig en effectief informeren van burgers en bedrijven, zodat zij op basis van kennis en informatie in staat zijn om energiebesparende keuzes te maken.

Lenteakkoord/excellente gebieden

• – In 2010 zijn dertien excellente gebieden aangewezen. In het verlengde hiervan zijn de drie noordelijke provincies in 2011 in de gelegenheid gesteld om zogenoemde «koplopersgebieden» aan te wijzen (uiteindelijk acht gebieden). Deze excellente/koplopersgebieden behelzen nieuwbouwprojecten die met energiezuinige innovaties bouwen, met een verscherpte Energieprestatiecoëfficiënt (EPC) waarmee wordt vooruitgelopen op de geplande aanscherping in 2015. De resultaten van de vernieuwingen worden in een kennis- en leertraject verspreid.

Meetbare gegevens

• – Per 1 januari 2011 is de EPC voor woningen, die eisen stelt aan de energiezuinigheid van nieuwbouw, verder aangescherpt tot 0,6. Daarnaast is in april 2011 de nieuwe norm voor de Energieprestatie gebouwen (EPG) gepubliceerd, met nog een tweetal correctiebladen in mei en december 2011. Naar verwachting wordt deze norm per 1 juli 2012 in de bouwregelgeving aangewezen. Met softwareontwikkelaars zijn afspraken gemaakt dat zij tijdig met nieuwe software voor nieuwbouw, aansluitend op de nieuwe EPG-EPC, op de markt komen;

• – In 2011 is de voornorm van de bepalingsmethode voor de Energieprestatie maatregelen op gebiedsniveau (EMG) ten aanzien van de gebouwde omgeving gepubliceerd. Deze voornorm wordt momenteel in de praktijk getoetst en is hiertoe in de EPG als bepalingsmethode aangewezen om gebiedsmaatregelen mee te kunnen nemen bij de EPC-bepaling. Het toetsingskader EMG voor gemeenten is opgeleverd en opgenomen in het EPCheck handboek. Hiermee kunnen gemeenten EMG-maatregelen in de bouwaanvraag beter toetsen;

• – Eind 2011 is de pilot energielabel bij oplevering gestart. Hierbij wordt samen gewerkt met gemeenten en de convenantpartijen van het Lenteakkoord. Het doel is ervaring op te doen met het conceptopnameprotocol nieuwbouw en na te gaan op welke wijze de naleving kan worden verbeterd;

• – Energiesprong, het programma dat de Stichting Experimenten Volkshuisvesting (SEV) in opdracht van het ministerie van BZK uitvoert, heeft een looptijd van 2010 tot en met 2014. In 2011 zijn diverse innovatieregelingen opgestart en verder tot uitvoer gebracht, onder meer «Kleinschalige Binnenstedelijke Gebieden» met initiatieven om een bestaand bebouwd gebied grootschalig en samenhangend te verduurzamen; «Lokaal Alle Lichten op Groen» met initiatieven rond de energieneutrale renovatie van minmaal twintig particuliere woningen; en de «Trajectaanpak Woningbouw» met initiatieven om ten minste dertig nieuwe of bestaande woningen zo aan te pakken dat ze een totale energiereductie van minimaal 60% opleveren, om daarna met dertig andere woningen aan de slag te gaan die dat doen voor 80%. Alle projecten worden gevolgd in het kader van het kennis- en leertraject, en de bevindingen worden gedocumenteerd en verspreid via database, brochures en nieuwe media. Kennisoverdracht staat immers centraal;

• – Gebieden Energieneutraal (GEN) is ingesteld om kennis te ontwikkelen voor energieneutrale gebiedsontwikkeling. Het programma moet drie complete businesscases opleveren: één voor een nieuwbouwproject, één voor een stedelijk herstructureringsproject en één voor een renovatieproject. Op 30 september 2011 is de samenwerkingsovereenkomst getekend voor een businesscase voor energieneutrale nieuwbouw op voormalig Marinevliegkamp Valkenburg.

45.1 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid

In het kader van een integrale herziening van de planning van beleidsdoorlichtingen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is besloten om in 2012 een integrale beleidsdoorlichting uit te voeren naar beide operationele doelen gezamenlijk.