Artikel
Algemene doelstelling
De overheid bevordert de maatschappelijke samenhang en sociale stabiliteit door participatie en inburgering van iedereen met een migrantenachtergrond.
In het integratiebeleid ligt de nadruk op het doen ontstaan van een sociaal stabiele samenleving. Een sociaal stabiele samenleving betekent dat:
-
• Mensen zonder belemmeringen kunnen meedoen;
-
• Zij in al hun verscheidenheid met elkaar samenleven;
-
• Iedereen zich thuis voelt ongeacht herkomst, religie of levensovertuiging.
Het betekent ook dat migranten en hun kinderen zelfredzaam zijn en nieuwkomers verantwoordelijk zijn voor hun inburgering. Dit wordt gerealiseerd door:
-
• Het bevorderen van samenhang en het voorkomen van maatschappelijke spanningen;
-
• Het werken aan een evenredige positie en participatie in de Nederlandse samenleving en aan een evenredig bereik en effectiviteit van voorzieningen voor alle burgers in Nederland;
-
• Er voor te zorgen dat nieuwkomers snel de Nederlandse taal machtig zijn en kennis hebben van de Nederlandse samenleving.
Rol en verantwoordelijkheid
De Minister stimuleert met behulp van onder andere financiële instrumenten de zelfredzaamheid en deelname aan de samenleving van migranten. Hij financiert inkomensondersteuning met een sociaal leenstelsel en een uitkeringsregeling (Remigratiewet). Hij is in deze rollen verantwoordelijk voor:
-
• De vormgeving, het onderhoud en de werking van het inburgeringsstelsel;
-
• De visie en samenhang van het integratiebeleid en de daarvoor benodigde kennis;
-
• Het aanspreken van de vakdepartementen op hun verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat reguliere voorzieningen toegankelijk en effectief zijn voor alle burgers;
-
• De uitvoering van de Remigratiewet, de Wet inburgering en de Wet inburgering buitenland.
Beleidsconclusies
De inrichting van de expertise-unit sociale stabiliteit werd in 2016 op een hoger plan gebracht, waarbij de formatie op volle kracht kwam. Er werden in 2016 onder meer tools en trainingen ontwikkeld om maatschappelijke spanningen te herkennen en te voorkomen. Ook kregen circa 50 gemeenten individuele adviezen over onder andere de opbouw van netwerken van sleutelfiguren, radicalisering, rechtsextremisme en spanningen bij inwoners van Turkse afkomst.
In het najaar van 2016 is het wetsvoorstel Wijziging van de Wet inburgering en enkele andere wetten in verband met het toevoegen van het onderdeel participatieverklaring aan het inburgeringsexamen en de wettelijke vastlegging van de maatschappelijke begeleiding bij deTweede Kamer ingediend (Tweede Kamer, 2016–2017, 34 584, nr. 2). Daarmee is invulling gegeven aan het voornemen om asielmigranten en overige migranten van buiten de Europese Unie een participatieverklaringstraject te laten doorlopen. Het participatieverklaringstraject is gepositioneerd als het beginstuk van de inburgering en markeert een vast moment in de doorlopende leerlijn over de Nederlandse kernwaarden. Invoering is per 1 juli 2017 voorzien.
Naast bovengenoemde resultaten kenmerkte 2016 zich vooral door intensiveringen op bestaande regelingen. Vanwege de verhoogde asielinstroom heeft het kabinet maatregelen getroffen om deze instroom te beperken en om degenen die wel in Nederland worden toegelaten zo te faciliteren dat integratie in de Nederlandse samenleving zo soepel mogelijk plaatsvindt. Daarbij wordt participatie op de arbeidsmarkt als belangrijk doel gezien. De intensiveringen leiden tot hogere uitgaven op het terrein van de voorinburgering, maatschappelijke begeleiding inclusief participatieverklaring, het leenstelsel en de screening (opleiding, competenties en werkervaring) van vergunninghouders.
Op 11 oktober 2016 heeft de Minister van SZW in een brief aan de Tweede Kamer uiteengezet welke knelpunten en belemmeringen binnen het huidige inburgeringsstelsel extra inzet of kennis behoeven (Tweede Kamer, 2016–2017, 32 824, nr. 161). Aanleiding van deze probleemanalyse en mogelijke oplossingen vormden de tegenvallende resultaten van het nieuwe inburgeringsstelsel waarover de Tweede Kamer in april van dat jaar geïnformeerd is.
In de tweede helft van het jaar heeft de Algemene Rekenkamer (AR) separaat een onderzoek uitgevoerd naar het nieuwe inburgeringsstelsel (Wet inburgering 2013). De AR constateert eveneens dat de resultaten van het inburgeringsbeleid achter blijven bij de verwachtingen. Onder verwijzing naar onder meer de brief van 11 oktober 2016 heeft de Minister aangegeven hoe SZW met de aanbevelingen van de AR zal omgaan.
In 2016 vond tevens de beleidsdoorlichting plaats van artikel 13 van de begroting van SZW over de periode 2000–2015. In de beleidsdoorlichting is eerst gekeken naar het doel van het integratiebeleid: groepen met een Nederlandse en een migratieachtergrond zijn op een aantal integratiethema’s evenredig vertegenwoordigd. Het eindrapport concludeert dat op de meeste integratiethema’s sprake is van een voortschrijdende positieve ontwikkeling in de richting van doelbereik: een evenredige maatschappelijke positie van groepen met een migratieachtergrond in Nederland. Een uitzondering hierop is de positie op de arbeidsmarkt. En dat is een zorgwekkende uitkomst voor de integratie van groepen met een migratieachtergrond.
Inzicht in doeltreffendheid en doelmatigheid ontbreekt bij veel aspecten van het integratiebeleid. Wel concludeert de doorlichting dat het beleid rond inburgering en voortijdig schoolverlaten doeltreffend is.
Het kabinet zet in de reactie op de beleidsdoorlichting (Tweede Kamer, 2016–2017, 30 982, nr. 31) in op het creëren van een gelijk speelveld, met gelijke behandeling en waarbij discriminatie aangepakt wordt. Het kabinet wil voorkomen dat mensen met een migratieachtergrond zich minder thuis voelen in Nederland. Het kabinet gaat daarom in gesprek met verschillende maatschappelijke partijen, om te bevorderen dat groepen nader tot elkaar komen, waardoor meer samenhang in Nederland ontstaat. Het kabinet hecht aan beleid gericht op het uitdragen van de Nederlandse waarden. Met de positionering van participatieverklaring in de verplichte inburgering voor nieuwkomers is een instrument geïntroduceerd dat een bijdrage levert aan de kennis van onze waarden bij immigranten. Gemeenten krijgen hierin een taak. Het kabinet beziet de mogelijkheden om de werking en de resultaten van het inburgeringsstelsel verder te verbeteren.
Het kabinet heeft voorts aandacht voor adequate monitoring van gegevens, om in de toekomst meer te kunnen zeggen over doelbereik (zoals bij het thema anti-discriminatie), doeltreffendheid en/of doelmatigheid. Omdat het integratiebeleid bij meerdere departementen vorm krijgt is een stevige verankering van de coördinatiefunctie een vereiste. Er kunnen dan niet alleen vooraf afspraken worden gemaakt over vormgeving en invulling van het beleid, en over verantwoordelijkheden, maar ook over de wijze waarop de voortgang van het beleid wordt gemonitord en geëvalueerd.
In het kader van de verhoogde vluchtelingeninstroom is SZW in 2016 in samenwerking met de Ministeries van V&J, OCW en VWS een longitudinaal onderzoeksproject opgestart voor een periode van vijf jaar, waarin onderzoekers de integratie volgen van vluchtelingen die in de periode 2014 – eerste helft 2016 een verblijfsstatus hebben verkregen. Jaarlijks zal over de resultaten uit het onderzoek gerapporteerd worden. Het SCP voert het onderzoek uit. Het is de bedoeling dat hiermee onder meer informatie wordt verkregen over de stand en ontwikkeling van de sociaaleconomische en sociaal-culturele integratie en over de factoren die deze ontwikkelingen verklaren.
In de zomer werden de onderlinge verhoudingen in de Turks-Nederlandse gemeenschap op scherp gezet, als gevolg van de zogenoemde couppoging in Turkije van 15 juli 2016. Bedreigingen en intimidaties vormden daarbij geen uitzondering. Onder regie van SZW is de ontstane problematiek kabinetsbreed aangepakt, waarbij de inzet gericht was op het kanaliseren en verminderen van de toegenomen spanningen (Tweede Kamer, 2016–2017, 32 824, nr. 148).
Budgettaire gevolgen van beleid
| Artikelonderdeel | Realisatie 2012 | Realisatie 2013 | Realisatie 2014 | Realisatie 2015 | Realisatie 2016 | Begroting 2016 | Verschil 2016 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Verplichtingen | – | 87.409 | 97.515 | 148.410 | 278.628 | 144.278 | 134.350 |
| Uitgaven | 238.495 | 95.434 | 94.761 | 145.465 | 250.574 | 144.278 | 106.296 |
| Inkomensoverdrachten | – | – | 40.761 | 45.714 | 44.221 | 41.463 | 2.758 |
| Remigratieregeling | – | – | 39.266 | 44.834 | 44.105 | 41.463 | 2.642 |
| Inburgering | – | – | 1.495 | 880 | 116 | 0 | 116 |
| Subsidies | 12.198 | 13.016 | 8.504 | 6.641 | 7.546 | 5.940 | 1.606 |
| Kennisinfrastructuur | 5.885 | 5.795 | 5.546 | 2.845 | 2.708 | 3.240 | – 532 |
| LOM | 3.280 | 6.191 | 326 | 1.101 | 30 | 0 | 30 |
| Vluchtelingenwerk | 3.033 | 1.030 | 1.030 | 1.030 | 1.298 | 1.032 | 266 |
| Overige subsidies | – | – | 1.602 | 1.665 | 3.510 | 1.668 | 1.842 |
| Opdrachten | 10.102 | 16.843 | 12.504 | 8.738 | 9.310 | 20.764 | – 11.454 |
| Programma inburgering | 8.523 | 11.037 | 5.721 | 2.927 | 7.614 | 19.064 | – 11.450 |
| Programma integratie | 1.579 | 4.103 | 5.083 | 4.111 | 0 | 0 | 0 |
| Remigratie | 0 | 1.703 | 1.700 | 1.700 | 1.696 | 1.700 | – 4 |
| Bijdrage aan mede-overheden | 166.776 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Gemeenten | 166.776 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Bijdrage aan agentschappen | 4.201 | 11.000 | 7.950 | 8.943 | 10.640 | 9.300 | 1.340 |
| DUO | 4.201 | 11.000 | 7.950 | 8.943 | 10.640 | 9.300 | 1.340 |
| Bijdrage aan ZBO's/RWT's | 41.061 | 51.605 | 8.759 | 27.282 | 74.577 | 28.266 | 46.311 |
| SVB | 36.852 | 38.156 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| COA | 4.209 | 13.449 | 8.759 | 27.282 | 74.577 | 28.266 | 46.311 |
| Leningen | 4.157 | 2.970 | 16.283 | 48.147 | 104.280 | 38.545 | 65.735 |
| DUO | 4.157 | 2.970 | 16.283 | 48.147 | 104.280 | 38.545 | 65.735 |
| Ontvangsten | 3.578 | 178.858 | 7.933 | 4.357 | 4.727 | 800 | 3.927 |
A. Inkomensoverdrachten
Toelichting financiële instrumenten
In 2013 is de Remigratiewet aangescherpt en tevens is bepaald dat vanaf 2025 geen nieuwe uitkeringen meer kunnen worden aangevraagd. De aanscherping betrof onder meer de criteria leeftijd en verblijfsduur in Nederland, en de afschaffing van de basisvoorziening verhuiskosten.
In 2016 is € 2,6 miljoen meer aan de remigratieregeling uitgegeven dan in de begroting was opgenomen. Een klein deel van deze overschrijding betreft de afrekening over 2015. Daarnaast heeft een hogere dan aanvankelijk geraamde bevoorschotting plaatsgevonden, die achteraf toch niet noodzakelijk bleek. Het te veel bevoorschotte bedrag van circa € 2 miljoen zal in 2017 verrrekend worden.
Onder inburgering zijn uitgaven aan bonussen opgenomen voor inburgeraars die op een hoger niveau zijn ingeburgerd dan strikt genomen noodzakelijk is. De betreffende regeling is opgeheven en de uitgaven hebben betrekking op de uitfasering.
Beleidsrelevante kerncijfers
B. Subsidies
Aan subsidies is in 2016 € 1,6 miljoen meer uitgegeven dan begroot. De verklaring daarvan ligt geheel op het terrein van de overige (incidentele) subsidies, waar een grote bijdrage is verstrekt aan Divosa in het kader van de screening en matching van vluchtelingen. Deze bijdrage volgt uit het Uitwerkingsakkoord Verhoogde Asielinstroom waarbij is afgesproken dat er zal worden ingezet op het snel registreren van opleidingsniveau en vaardigheden met het oog op een spoedige participatie op de arbeidsmarkt. Voor dit doel zijn extra middelen vrijgemaakt. Bij de uitvoering van dit voornemen heeft Divosa een taak op zich genomen en zijn er subsidiemiddelen toegekend.
C. Opdrachten
C1. Programma Inburgering en C2. Programma Integratie
Budgettaire ontwikkelingen
Vanaf 2016 zijn de budgetten programma inburgering en programma integratie samengevoegd. De middelen zijn vooralsnog geplaatst onder programma inburgering. Op dit nieuw gevormde budget van € 19 miljoen is € 11,4 miljoen minder uitgegeven dan begroot. In de 2e suppletoire begroting is hiervan melding gemaakt en zijn op dit budget reeds middelen ingeleverd. Oorzaak van de onderuitputting is dat een aantal aanbestedingen vertragingen hebben opgelopen (w.o. nieuw inburgeringsexamen, de tender in het kader van het door de VN uitgeroepen Decade van de mensen van Afrikaanse herkomst) als gevolg van langere dan voorziene besluitvormingstrajecten.
Beleidsrelevante kerncijfers
De realisaties in 2016 vallen merendeels hoger uit dan de verwachtingen in de begroting. De oorzaak hiervan is de verhoogde asielinstroom die vanaf eind 2015 op gang is gekomen.
| Realisatie 2014 | Realisatie 2015 | Realisatie 2016 | Begroting 2016 | Verschil 2016 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Inburgeringsplichtige nieuwkomers die een kennisgeving van DUO krijgen (x 1.000 personen, ultimo)1 | 19 | 26 | 34 | 25 | 9 |
| Inburgeraars die slagen voor het inburgeringsexamen of NT2-examen (x 1.000 personen, ultimo)1 | 13 | 7,4 | 10 | 10 | 0 |
| Asielgerechtigde nieuwkomers die deelnemen aan de voorbereiding op inburgering in de opvang van COA (x 1.000 personen, ultimo)2 | 5,6 | 10 | 13 | 7 | 6 |
| Asielgerechtigde nieuwkomers die deelnemen aan de maatschappelijke begeleiding door gemeenten (x 1.000 personen, ultimo)2 | 5,9 | 13 | 20 | 18 | 2 |
| Aantal aan inburgeraars toegekende leningen (x 1.000 personen, ultimo)1 | 9,8 | 18 | 26 | 15 | 11 |
C3. Remigratie
De uitgaven op dit budget zijn conform de begroting en betreffen de bekostiging van het Nederlands Migratie Instituut.
D. Bijdrage aan agentschappen
De bijdrage aan DUO betreft de uitvoering van het inburgerings- en leenstelsel. De kosten hiervan zijn € 1,3 miljoen hoger uitgevallen dan begroot als gevolg van hogere uitvoeringskosten door de verhoogde asielinstroom, enkele uitvoeringstoetsen bij wet-en regelgeving en doordat het inburgeringsexamen is uitgebreid met een arbeidsmarktmodule.
E. Bijdrage aan ZBO’s/RWT’s
De uitgaven aan COA betreffen de uitvoering van de voorinburgering van asielmigranten en het financieren van gemeenten in verband met de maatschappelijke begeleiding van aldaar geplaatste vergunninghouders. De uitgaven zijn € 46,3 miljoen hoger dan begroot. Dat hangt samen met de volumeontwikkeling als gevolg van de verhoogde instroom van vluchtelingen en de afspraken die daarover eind 2015 en begin 2016 zijn gemaakt bij bestuurlijk akkoord Rijk-provincies-gemeenten inzake de verhoogde instroom vluchtelingen. Zo is bijvoorbeeld de bijdrage voor maatschappelijke begeleiding aan gemeenten opgehoogd van € 1.000 naar € 2.370 per vergunninghouder met plicht tot inburgeren.
F. Leningen
De uitgaven aan leningen liggen € 66 miljoen hoger dan de begroting. Ook in dit geval zijn met name de volumeontwikkelingen als gevolg van de verhoogde instroom van vluchtelingen hiervoor verantwoordelijk.
G. Ontvangsten
De gerealiseerde ontvangsten zijn € 3,9 miljoen hoger dan in de begroting is opgenomen. Dit komt door een verrekening van uitkeringen doordat klanten van de SVB een beroep zijn gaan doen op de Remigratiewet, waardoor SZW van de SVB middelen ontvangt. Daarnaast zijn in beperkte mate leningen terugbetaald, waarmee in de begroting geen rekening is gehouden.