A. Algemene beleidsdoelstelling
Via het provinciefonds wordt bewerkstelligd dat de provincies middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee beleidsthema’s:
-
1. provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken;
-
2. een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.
B. Rol en verantwoordelijkheid
De fondsbeheerders, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Financiën – namens deze de Staatssecretaris van Financiën – hebben een regisserende en financierende rol ten aanzien van het provinciefonds. De fondsbeheerders zijn op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk en provincies. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het provinciefonds. Tevens zorgen zij voor een adequate uitbetaling en vaststelling van de algemene uitkering, de integratie-uitkeringen en decentralisatie-uitkeringen aan de verschillende provincies.
Van tijd tot tijd kunnen vragen opkomen of provincies als collectiviteit andere prioriteiten zouden kunnen stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven maatschappelijke opgaven. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de provincies bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de provincies. Naast de fondsbeheerders hebben hierbij ook de desbetreffende vakministers een rol.
In het regeerakkoord zijn op dit vlak ambitieuze beleidsvoornemens geformuleerd. Maatschappelijke opgaven spelen steeds vaker op meerdere schaalniveaus tegelijk en oplossingen liggen niet in het bereik van één overheidslaag. Een toenemend aantal maatschappelijke opgaven is alleen op te lossen wanneer gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk als één overheid samenwerken richting partners. Samenwerking vindt ook in toenemende mate plaats op regionaal niveau. Vrijwel overal in Nederland zijn regionale coalities van overheden en andere partijen op zoek naar passende governance arrangementen om aan te sluiten op hun regionale opgaven. In de uitvoering van overheidstaken spelen medeoverheden een steeds belangrijkere rol. Daarom heeft het kabinet extra geld beschikbaar gesteld aan provincies.
Voor de realisatie van de beschreven beleidsthema’s wordt een aantal instrumenten en activiteiten ingezet.
Beleidsthema 1: provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken.
A) Normeringssystematiek
De jaarlijkse ontwikkeling van de omvang van de algemene uitkering van het provinciefonds wordt – naast taakmutaties – bepaald door de normeringssystematiek. De normeringssystematiek houdt in dat de ontwikkeling van het fonds gekoppeld is aan de ontwikkeling van de accres-relevante uitgaven van het Rijk (ARU), dit wordt ook wel aangeduid als het principe «samen de trap op, samen de trap af». De jaarlijkse toe- of afname van het provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven, wordt het accres genoemd. De normeringssystematiek is in werking sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Met ingang van 2018 is de basis van de normeringssystematiek verbreed. Naast de uitgaven onder het kader rijksbegroting worden nu ook de uitgaven onder de kaders zorg en sociale zekerheid meegenomen in de normeringssystematiek.
B) Artikel 2 Financiële-verhoudingswet
Er zijn jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het provinciefonds kunnen leiden. Uitgangspunt hierbij is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dit artikel geeft aan dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies, in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen wordt omkleed en met kwantitatieve gegevens wordt gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies zijn. Tevens wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de provincies kunnen worden opgevangen.
C) Bestuurlijk overleg financiële verhouding
Het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv) tussen de fondsbeheerders, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen (UvW) zal twee keer per jaar plaats vinden, rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij kan agendapunten inbrengen. Zo nodig kunnen ook andere bewindspersonen dan de fondsbeheerders aan het overleg deelnemen. De uitkomst van de normeringsystematiek (vgl. A) kan – indien bekend – in het Bofv bestuurlijk worden gewogen.
Beleidsthema 2: een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.
D) Verdeelmaatstaven
Het budget van de algemene uitkering van het provinciefonds wordt over de provincies verdeeld via een systeem van verdeelmaatstaven. De fondsbeheerders zijn verantwoordelijk voor ontwikkeling en onderhoud van het systeem van verdeelmaatstaven dat de verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem heeft als doel provincies in staat te stellen hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de provincies.
Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de provincies bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een provincie uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld wordt nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Dit streven geldt ook voor integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Als er gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar definitieve volumegegevens beschikbaar komen, leidt dit tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het provinciefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.
C. Beleidsconclusies
Het provinciefonds heeft in 2018 gefunctioneerd zoals beoogd; provincies hebben middelen toebedeeld gekregen om hun taken naar behoren uit te voeren. Via het verdeelmodel zijn de middelen zodanig verdeeld dat provincies in staat waren hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenniveau te bieden tegen globaal gelijkwaardige lasten.
In het kader van de aangekondigde heroverweging financiële verhoudingen (TK 34775-C, nr. 18) wordt onder meer de verdeling van de algemene uitkering van het provinciefonds in zijn totaliteit tegen het licht gehouden.
Met ingang van 2018 is de basis van de normeringssystematiek verbreed. Naast de uitgaven onder het kader rijksbegroting worden nu ook de uitgaven onder de kaders zorg en sociale zekerheid meegenomen in de normeringssystematiek. Dit zorgt voor een stabielere accresontwikkeling, omdat verschuivingen tussen de budgettaire kaders geen invloed meer hebben op de omvang van het accres.
De intensiveringen uit het Regeerakkoord werken via de normeringssystematiek door in het accres, waardoor meer middelen beschikbaar zijn voor gemeenten en provincies.
D. Budgettaire gevolgen van beleid
In onderstaande tabel worden de budgettaire gevolgen van beleid weergegeven.
| Provinciefonds | Realisatie | Vastgestelde begroting | Verschil | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2018 | 2018 | |
| Verplichtingen: | 1.295.704 | 1.114.507 | 2.493.652 | 2.569.565 | 2.454.353 | 2.187.740 | 266.613 |
| Uitgaven: | 1.295.743 | 1.114.540 | 2.493.504 | 2.569.563 | 2.454.311 | 2.187.740 | 266.571 |
| Opdrachten | |||||||
| 1. Kosten Financiële-verhoudingswet | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 100 | -100 |
| Bijdragen aan medeoverheden | |||||||
| 1. Algemene uitkering ca en de aanvullende uitkeringen | 347.342 | 309.431 | 229.520 | 2.051.405 | 2.051.980 | 2.019.582 | 32.398 |
| 2. Integratie-uitkeringen | 40.330 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| 3. Decentralisatie-uitkeringen | 908.071 | 805.109 | 2.263.984 | 518.158 | 402.331 | 168.058 | 234.273 |
| Ontvangsten: | 1.295.743 | 1.114.540 | 2.493.504 | 2.569.563 | 2.454.311 | 2.187.740 | 266.571 |
E. Toelichting op de financiële instrumenten
Onderdeel verplichtingen
Ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting zijn de verplichtingen met € 266,6 mln. opwaarts bijgesteld. Dit bedrag is het saldo van de mutaties die bij 1e suppletoire (€ 124,8 mln.), 2e suppletoire (€ 142,2 mln.) en in de slotwet (– € 0,4 mln.) zijn aangebracht. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (TK 34 960-C, nr. 2 en TK 35 095-C, nr 2) en in de slotwet.
Onderdeel uitgaven
Opdrachten
Kosten Financiële-verhoudingswet
Het gerealiseerde bedrag komt € 0,1 mln. lager uit dan in de ontwerpbegroting 2018 werd geraamd, doordat geen onderzoeken zijn uitgevoerd. Het gerealiseerde bedrag voor de kosten Financiële-verhoudingswet komt hiermee op € 0. Een toelichting is te vinden in de memorie van toelichting van de 2e suppletoire begroting (TK 35 095-C, nr 2).
Bijdragen aan medeoverheden
Algemene uitkering
De uitgaven van de algemene uitkering van het provinciefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 32,4 mln. en komen daarmee in totaal op € 2.052,0 mln. De hogere uitgaven hangen vooral samen met de toekenning van accres en van ruimte onder het plafond van het BTW-compensatiefonds.
Bij de 1e en 2e suppletoire begrotingen hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 46,6 mln. en – € 14,2 mln. In de slotwet vindt geen mutatie plaats. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (TK 34 960-C, nr. 2 en TK 35 095-C, nr 2).
Decentralisatie-uitkeringen
De uitgaven van de decentralisatie-uitkeringen van het provinciefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 234,3 en komen daarmee in totaal op € 402,3 mln. De hogere uitgaven zijn vooral een gevolg van het toevoegen van nieuwe decentralisatie-uitkeringen in de loop van 2018.
Bij de 1e en 2e suppletoire begrotingen hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 78,2 mln. en € 156,5 mln. en in de slotwet van – € 0,4 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (TK 34 960-C, nr. 2 en TK 35 095-C, nr 2) en in de slotwet.
Onderdeel ontvangsten
Ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet
Sinds de invoering van de Financiële-verhoudingswet zijn de uitgaven en de inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting van het provinciefonds voor 2018 worden de ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet, met € 266,6 mln. verhoogd tot € 2.454,3 mln. Deze verhoging is de som van de mutaties die bij 1e suppletoire (€ 124,8 mln.), 2e suppletoire (€ 142,2 mln.) en in de slotwet (– € 0,4 mln.) zijn aangebracht.