In deze bedrijfsvoeringsparagraaf wordt nader ingegaan op de bedrijfsvoeringsvraagstukken die zich in 2019 bij het ministerie van Financiën hebben voorgedaan. De informatie in deze paragraaf geeft de Staten-Generaal de mogelijkheid om tot een afgewogen oordeel te komen over de stand van de bedrijfsvoering.

De bedrijfsvoeringsparagraaf is een uitzonderingsrapportage. Dit houdt in dat alleen majeure bedrijfsvoeringsvraagstukken hierin zijn opgenomen. Voor de overige onderdelen van de bedrijfsvoering is sprake geweest van ordelijk en beheerst verlopen bedrijfsprocessen.

Inleiding

2019 was voor de Belastingdienst een jaar met twee gezichten. Aan de ene kant verbeterde de bedrijfsvoering en is voortgang geboekt in het oplossen van de onvolkomenheden die de Algemene Rekenkamer over 2018 heeft geconstateerd. Aan de andere kant wordt de Belastingdienst nog steeds geconfronteerd met hardnekkige uitvoeringsproblemen (onder meer de bereikbaarheid van de Belastingtelefoon en de afhandeling van bezwaarschriften) en een geschaad vertrouwen. Het beeld van de Belastingdienst is het afgelopen jaar vooral bepaald door de fouten die zijn gemaakt met de stopzetting en terugvordering van toeslagen in vermoedelijke fraudezaken, met name de wijze waarop de Belastingdienst richting de burger met de dossiers is omgegaan.

Door jarenlange toename van complexiteit in wet- en regelgeving is, gegeven de budgettaire kaders, het aanpassingsvermogen van de uitvoering kwetsbaar geworden. De werklast neemt eerder toe dan af (door stijgende volumes, zoals de groei van het aantal ondernemers, het aantal klantcontacten en het aantal bezwaarschriften) en dit roept spanning op. De Belastingdienst heeft het afgelopen jaar werklastanalyses gemaakt voor de primaire dienstonderdelen, waar burgers en bedrijven rechtstreeks mee te maken hebben. Deze werklastanalyses geven inzicht in de verhouding tussen formatie en werklast voor de verschillende werkprocessen, rekening houdend met de productiviteitsontwikkeling. Het beeld dat hierbij naar voren komt is dat de formatie voor het toezicht en de massale administratieve processen steeds meer onder druk komt te staan.

De Belastingdienst heeft de afgelopen jaren hard gewerkt aan oplossingen om deze problemen het hoofd te bieden en om een omslag te realiseren. Veel van de problemen heeft de Belastingdienst proactief aangepakt, zoals de stapelingsproblematiek, maar ook zaken als werving en de hiervoor genoemde werklastenanalyses. Om de Belastingdienst aan de eisen van deze tijd te laten voldoen en toekomstbestendig te maken, wordt gewerkt aan een grondige modernisering. Deze aanpak staat in de brief Beheerst Vernieuwen90, die de staatsecretaris in april 2018 aan de Tweede Kamer heeft gestuurd, met als pijlers ICT, Personeel en Sturing en beheersing. In 2019 is de noodzaak tot een cultuurverandering als vierde pijler aan deze aanpak toegevoegd. Met de aanpak van beheerst vernieuwen is de koers ingezet om van de Belastingdienst een professionele organisatie te maken die zich richt op burgers en bedrijven. Het consequent vasthouden aan gemaakte keuzes heeft duidelijkheid gegeven en gezorgd voor een geleidelijk opgaande lijn in het presteren van de organisatie. Het afgelopen jaar is veel werk gemaakt van het terugdringen van de technische schuld van de ICT-systemen, het sturen op het ICT-portfolioproces, de werving van personeel en de eerste verbeteringen op het gebied van managementinformatie en risicomanagement. Voor cultuur is een externe klankbordgroep met experts ingericht en wordt (extern) onderzoek gedaan naar de cultuur bij de Belastingdienst.

De genomen maatregelen hebben nog niet overal tot de gewenste veranderingen geleid. Problemen blijven hardnekkig, waardoor het risico bestaat dat daardoor de nodige vernieuwingen achterblijven. Om die reden heeft de minister in zijn brief van 11 januari 202091 aan de Tweede Kamer aangekondigd de besturing van de Belastingdienst te versterken en interventies te doen op het terrein van dienstverlening, cultuur, managementinformatie en ICT. In de brief van de staatssecretaris van 27 februari 202092 zijn de vervolgstappen beschreven voor een beter functioneren, met in achtneming van de menselijke maat, van Belastingdienst, Douane en Toeslagen. Er wordt extern advies ingewonnen om de dienstverlening te verbeteren. In het onderzoek wordt bekeken welke concrete maatregelen bij de Belastingtelefoon kunnen worden getroffen om eerder en beter tot voor burgers en bedrijven merkbare verbeteringen van de dienstverlening te komen, waarbij ook oog is voor de menselijke maat.

Fraudeaanpak toeslagen

De Belastingdienst startte in 2013 met de aanpak om fraude, gepleegd door facilitators zoals bemiddelingsbureaus, te bestrijden en te voorkomen. In de CAF 11-zaak van een gastouderbureau is bij een aantal ouders de kinderopvangtoeslag voor 2014 stopgezet en is de toeslag over de jaren 2012-2014 teruggevorderd.

Eind mei 2019 is de Adviescommissie uitvoering toeslagen ingesteld. Deze adviescommissie bracht in november 2019 haar eerste deeladvies uit. De belangrijkste conclusie was dat de Belastingdienst in de CAF 11-zaak met een institutionele vooringenomenheid had gehandeld en dat de gebruikelijke middelen van rechtsbescherming daar geen of onvoldoende bescherming tegen boden. Met het stopzetten van de toeslagen van de betrokken ouders, zonder eerst de gevraagde informatie af te wachten, is volgens de commissie vooringenomen gehandeld. De commissie heeft advies gegeven over de wijze waarop ouders gecompenseerd moeten worden. Dit advies is volledig overgenomen. De staatssecretaris heeft de Tweede Kamer bij brief van 15 november 201993 geïnformeerd over maatregelen die herhaling van dit soort zaken in de toekomst moeten voorkomen. In de brief van 27 februari 2020 aan de Tweede Kamer hebben beide staatssecretarissen laten weten dat, om voor alle getroffen ouders een zorgvuldig en snel herstel mogelijk te maken, naast de huidige uitvoeringsorganisatie Toeslagen een aparte crisisorganisatie is ingericht die met ingang van 24 februari 2020 van start is gegaan. De Belastingdienst laat verder een extern onderzoek instellen naar de mogelijkheden tot verbetering van de praktische rechtsbescherming van de burger. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) doet onderzoek naar het gebruik van bijzondere persoonsgegevens bij de Belastingdienst, zoals nationaliteit. De Adviescommissie uitvoering toeslagen heeft op 12 maart een tweede deeladvies uitgebracht over het handelen van Toeslagen in andere zaken waar vermoedens waren van georganiseerde fraude. Daarnaast heeft de AuditDienst Rijk (ADR) onderzoek gedaan in hoeverre er bij (andere) toeslaggerelateerde CAF-zaken in de periode 1 januari 2013 tot heden sprake was van een vergelijkbare behandeling als met de aanpak die bij CAF 11 is gehanteerd.

Bereikbaarheid Belastingtelefoon

De bereikbaarheid van de Belastingtelefoon kwam in 2019 over het hele jaar genomen uit op 85%. In de begroting is als streefwaarde een minimale bereikbaarheid van 90% aangegeven. De bereikbaarheid van de Belastingtelefoon was daarmee niet op het gewenste niveau. De noodzaak wordt onderkend om met moderne middelen burgers en bedrijven meer mogelijkheden te geven om met de Belastingdienst te communiceren. De Belastingtelefoon maakt onderdeel uit van het hiervoor genoemde onderzoek naar concrete verbetering van de dienstverlening.

Doorlichting directie IV en IV-portfolioproces

In 2019 is zowel de IV-organisatie doorgelicht als het IV-portfolioproces onderzocht. EY voerde de doorlichting uit van de IV-organisatie van de Belastingdienst en heeft vastgesteld dat de IV-organisatie marktconforme servicelevels behaalt, maar qua levering en voortbrenging nog niet voldoende in control is. De instroom in combinatie met de uitstroom is nog onvoldoende om het aantal externen in de IV-organisatie te verminderen. Ook blijft de kostenefficiëntie van de voortbrenging achter bij die van vergelijkbare organisaties. De aanbevelingen van EY richten zich op het verbeteren van de besturing en de managementinformatie, de resultaatgerichtheid en het verbeteren van de procesbeheersing.

Het IV-portfolio­proces van de Belastingdienst is door KPMG onderzocht. Op hoofdlijnen constateert KPMG dat er, sinds de herijking van dit proces medio 2018, voortgang is geboekt met portfolio­management, maar dat het volwassenheids­niveau nog laag is. Het huidige IV-portfolioproces kenmerkt zich door het ontbreken van meerjarige, integrale planningen, onderhoudsplannen en beperkte prioritering op basis van financiële, kwalitatieve en kwantitatieve wegingscriteria. De sturing en control op realisatie van de planningen moet worden verbeterd. KPMG beschrijft dit in een stappenplan van 3 jaar. Daarnaast stelt KPMG evenals EY vast dat de brongegevens die ten grondslag liggen aan de IV-portfolio en de beheersmaatregelen verbetering behoeven om correctheid en volledigheid ervan te waarborgen. De Tweede Kamer is met de brief van 17 januari 202094 over de reactie van het kabinet op de twee onderzoeken en de vervolgstappen geïnformeerd.