PERIODIEK ONDERHOUDS RAPPORT GEMEENTEFONDS 2007

INHOUDSOPGAVE

HOOFDSTUK 1: INLEIDING

1.1 Inleiding

1.1.1. Doel van het POR

Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport, dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Ook geeft het POR inzicht in vraagstukken die spelen in de financiële verhouding in bredere zin.

De aanleiding tot het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd de noodzaak geconstateerd om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen, zodat grote schoksgewijze veranderingen als in 1997 zouden kunnen worden vermeden.

Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en dit vindt zijn neerslag in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.

In het POR 2007 staan de volgende twee vragen centraal:

1. Welke effecten hebben beleidsvoornemens en – maatregelen van het Rijk op de verdeelsystematiek en op de financiële verhouding in brede zin?

Een overzicht hiervan wordt gepresenteerd in hoofdstuk 2.

2. Is het verdeelstelsel van het gemeentefonds nog in voldoende mate in overeenstemming met de ontwikkeling van de kostenstructuur van de gemeenten?

Om deze vraag te beantwoorden is een scan ontwikkeld, waarbij de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geconfronteerd met de gegevens zoals die uit de gemeentelijke begrotingen naar voren komen. De bevindingen worden, deels in grafische vorm, gepresenteerd in hoofdstuk 3.

Uit de twee genoemde vragen vloeien de onderwerpen voort die een plaats krijgen op de Onderhoudsagenda van het verdeelstelsel. Zie figuur 2.1. Op deze Onderhoudsagenda is per onderwerp aangegeven in welke fase van het onderhoud het onderwerp zich bevindt, waarbij drie fasen worden onderscheiden: signalering, onderzoek en aanpassing.

Signalering betekent dat het onderwerp door de fondsbeheerders wordt gevolgd met het oog op de vraag of nader onderzoek nodig is; Onderzoek betekent dat er nader onderzoek naar dit onderwerp plaatsvindt en Aanpassing houdt in dat daadwerkelijke aanpassingen in de financiële verhouding aan de orde zijn. Indien relevant is aangegeven op welk uitgavencluster van het gemeentefonds het onderwerp betrekking heeft. Bij elk onderwerp is tevens aangegeven wanneer de Tweede Kamer zal worden geïnformeerd.

Overigens worden er naast de onderhoudsonderwerpen van bestuurlijke aard, ook onderhoudsactiviteiten van meer technische aard uitgevoerd. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de kwaliteit en de werking van de verdeelmaatstaven.

1.1.2. Andere rapportages Financiële Verhouding

Naast het Periodiek Onderhoudsrapport zijn nog andere documenten voor de fondsbeheerders van belang in het kader van hun verantwoordelijkheid voor de financiële verhouding.

Financieel Overzichtsgegevens in de begroting

In het Bestuurlijk overleg financiële verhouding tussen de fondsbeheerders en VNG en IPO is afgesproken geen afzonderlijk Financieel Overzicht Gemeenten (FOG) meer uit te brengen. In plaats daarvan zullen de relevante gegevens in de fondsbegroting worden opgenomen. Het gaat daarbij om gegevens die inzicht geven in de totale financiële ruimte van gemeenten. Dit inzicht speelt een rol bij het oordeel over de vraag of de omvang van het gemeentefonds toereikend is, en of de werking van de normeringssystematiek adequaat is.

Overzicht Specifieke Uitkeringen (OSU)

Het overzicht Specifieke Uitkeringen geeft een overzicht van alle specifieke uitkeringen ten behoeve van kabinet en parlement. Het geeft per uitkering informatie over het bestuurlijk arrangement, de verantwoordingsregels, het bedrag dat erin omgaat etc.

Circulaires gemeentefonds

Meerdere malen per jaar, o.a. in mei en september, verschijnt de circulaire gemeentefonds. Deze informeert de gemeenten over de ontwikkeling van de algemene uitkering, die het gevolg is van de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (het accres) èn van allerlei beleidsmaatregelen van het Rijk die leiden tot toevoegingen en uitnames. De informatie uit de circulaire is voor gemeenten dus cruciaal voor het opstellen van de eigen begroting. De circulaire is aldus een belangrijke schakel tussen de ontwikkeling van de rijksbegroting en de financiële doorwerking daarvan in de gemeenten. Het moment van verschijnen is dan ook gekoppeld aan de voorjaarsnota resp. de miljoenennota van het Rijk. De circulaires worden ter kennisneming naar de Eerste en Tweede Kamer gezonden.

1.1.3 Korte toelichting op de werking van het verdeelstelsel

De belangrijkste uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat, maar een algemene geldstroom vormt, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld zoals dat bij specifieke uitkeringen wel het geval is.

Kostenoriëntatie betekent dat deze globale verdeelsystematiek wèl moet inspelen op verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. De verdeling moet zodanig zijn dat gemeenten over een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit kunnen beschikken bij een gelijke belastingdruk. Of de voorzieningen in de gemeenten daadwerkelijk hetzelfde zijn is daarbij niet relevant: dat is een kwestie van gemeentelijk beleid. Waar het om gaat is dat gemeenten een gelijkwaardige uitgangspositie hebben en niet vanwege bepaalde structuurkenmerken een voor- of nadeel ondervinden. De belastingcapaciteit wordt ook bij die afweging betrokken.

Deze uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van verdeelmaatstaven, die met hun relatieve gewichten zijn gegroepeerd in zogenaamde clusters die een globaal beleidsveld bestrijken. Deze clusters vormen het uitgangspunt van de meso-analyse die wordt gemaakt in de Scan, die wordt gepresenteerd in hoofdstuk 3. Daar wordt op clusterniveau een vergelijking gemaakt tussen de uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen en de uitgaven zoals die door het verdeelstelsel aan een bepaald cluster worden toebedeeld. Clusters zijn geijkt, waarbij bepaalde kostenfactoren wel, en bepaalde kostenfactoren niet worden gehonoreerd. De ijking bevat dus een expliciete normstelling.

1.1.4 Opbouw van het POR 2007

De verdere opbouw van het POR 2007 is als volgt: Hoofdstuk 2 behandelt de onderwerpen van de onderhoudsagenda. Hoofdstuk 3 bevat de resultaten van de Scan.

HOOFDSTUK 2: ONDERWERPEN VAN DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDA

Dit hoofdstuk bevat een rapportage over de ontwikkelingen op de verschillende onderwerpen die in het POR 2006 waren geagendeerd, alsmede op nieuwe onderwerpen die van belang zijn voor de financiële verhouding. Bij elk onderwerp wordt opnieuw gewogen in welke fase van het onderhoud het zich bevindt: signalering, onderzoek of aanpassing.

In paragraaf 2.1 wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.2 de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.3 worden de onderwerpen behandeld die zijn afgerond en daarom worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

Bij elk onderwerp is aangegeven wat de stand van zaken is en welke fase (Signalering, Onderzoek of Aanpassing) en wat het eerstvolgende moment is dat de Tweede Kamer wordt geïnformeerd.

Figuur 2.1

Onderhoudsagenda 2007

2.1 Onderwerpen uit het verdeelstelsel

2.1.1 Cluster Openbare Orde en Veiligheid (inclusief veiligheidsregio’s)

In het POR van 2005 is uit de scan gebleken dat op het cluster openbare orde en veiligheid (OOV) de feitelijke uitgaven boven het ijkpunt liggen en dat er sprake is van mogelijke schreefgroei. Voorts heeft een gezamenlijke factfinding met de VNG in het voorjaar van 2005 aangetoond dat in de periode 2001–2004 zowel de gemeentelijke als regionale uitgaven op het gehele terrein van openbare orde en veiligheid aanzienlijk waren gestegen.

Naar aanleiding van deze constateringen en de bevestiging daarvan in het POR 2006 is in augustus 2005 een breed onderzoek gestart naar de kostendrijvers en uitgavenpatronen op het terrein van OOV. In dit onderzoek zijn zowel het gemeentefonds als de doeluitkering rampen en zware ongevallen betrokken. Ook wordt in het onderzoek de (financiële) gevolgen meegenomen van het wetsvoorstel Veiligheidregio’s.

Aanvankelijk was de planning van het onderzoek om de resultaten binnen zes maanden op te leveren, maar door een te trage respons bij gemeenten wordt de doorlooptijd naar alle waarschijnlijkheid 12 tot 14 maanden. Dit betekent dat in het najaar van 2006 de resultaten van het onderzoek verwacht worden en kunnen worden verwerkt in de meicirculaire van 2007.

Overigens is in het gesloten bestuurlijk akkoord tussen de fondsbeheerders en VNG op 4 april 2006 opgenomen dat voor de jaren 2007 tot en met 2009 220 miljoen aan het gemeentefonds wordt toegevoegd. Aanleiding om deze toevoeging nog voor de uitkomsten van het bovengenoemde onderzoek vast te stellen, vloeit mede voort uit het feit dat ten behoeve van de nacalculatie BTW-compensatiefonds een aanzienlijk bedrag wordt uitgenomen (zie ook 2.1.4). Een definitief besluit over de (hoogte van de) toevoeging wordt overgelaten aan het volgende kabinet. Dat besluit zal eveneens worden gebaseerd op de resultaten van het bovengenoemde onderzoek.

2.1.2 Verbrede rioolheffing

Het voorstel tot wijziging van de Gemeentewet, de wet op de Waterhuishouding en de Wet Milieubeheer, in verband met de introductie van zorgplichten voor gemeenten voor het afvloeiend hemelwater ligt voor behandeling bij de Tweede Kamer. De strekking van het voorstel van de wet is om in de gemeentewet een nieuwe rioolheffing te introduceren waarmee de kosten kunnen worden gedekt die voortvloeien uit het Nationaal Bestuursakkoord Water. Het voorstel van wet voorziet in een overgangstermijn van twee jaar voor het huidige rioolrecht.

2.1.3 BTW-compensatiefonds

Met ingang van het jaar 2004 is de algemene uitkering in het gemeentefonds met bijna € 1,1 miljard verlaagd ten behoeve van het BTW-compensatiefonds (BCF). Het betrof een grote operatie met gevolgen voor alle uitgavenclusters van het gemeentefonds. De verlaging is gebaseerd op onderzoek waarin voor het jaar 2002 per cluster het aandeel is geraamd van de BTW in het totaal van de clusteruitgaven.

In juni 2005 is een extern onderzoek gestart dat ertoe strekt het BTW-compensatiefonds te evalueren. Het gaat bij dit onderzoek om twee aparte onderdelen. Bij het eerste onderdeel wordt onderzocht of de hoogte van het uitnamebedrag uit het gemeente- en provinciefonds juist is geweest (de zogenoemde nacalculatie) en op de vraag of de verdeling van het bedrag over de diverse clusters van de beide fondsen adequaat is geweest.

Het tweede onderdeel betreft de vraag naar de praktische uitvoering naar de praktische uitvoering bij het BCF en de mogelijkheden om met behoud van voldoende kwaliteit de administratieve lasten die aan de uitvoering van het BCF zijn verbonden te verminderen. Bij dit tweede onderdeel wordt ook de beleving van het BCF bij gemeenten en provincies onder de loep genomen.

In het Bestuurlijk overleg financiële verhouding tussen de beheerders van het gemeentefonds, de VNG en het IPO van 4 april 2006 is overeenstemming bereikt over een aantal onderwerpen die de financiën van de gemeenten en provincies betreffen. Een belangrijk element van de overeenkomst was de vaststelling van de aanvullende uitname uit het gemeentefonds in verband met het BTW-compensatiefonds. Overeengekomen is dat voor de jaren 2006 en volgende aanvullend een bedrag uit het gemeentefonds wordt genomen vanwege de nacalculatie van het BCF. Voor 2006 gaat het om een bedrag van € 115 miljoen, voor 2007, 2008 en 2009 om € 520 miljoen en voor de jaren 2010 en volgende om een bedrag van € 300 miljoen. De oploop in de bedragen wordt veroorzaakt doordat de terugwerkende kracht over oude jaren niet in één keer ten laste komt van de gemeenten, maar wordt uitgesmeerd over de jaren tot en met 2009.

2.2 Beleidsvoornemens departementen

2.2.1 Wet werk en bijstand (Wwb)

Het verdeelmodel van het I-deel van het Fonds Werk en Inkomen wordt periodiek beoordeeld en indien nodig bijgesteld. In de eerste helft van 2006 is een voorstel tot bijstelling ontwikkeld. Daartoe is onderzoek verricht door bureau APE. Het proces stond onder leiding van SZW en werd begeleid door een begeleidingscommissie waarin naast de departementen van BZK en Fin ook de VNG alsmede een aantal gemeenten zitting hadden. De uitkomst was dat het verdeelmodel voor het I – deel op enkele punten werd bijgesteld. De resultaten zijn op 21 juni 2006 met de vaste kamercommissie SZW besproken. Ook de financiering van samenwerkingsverbanden is gewijzigd: er wordt geen budget meer rechtstreeks aan een samenwerkingsorgaan uitgekeerd, maar aan de deelnemende gemeenten.

De fondsbeheerders blijven nauw betrokken bij de doorontwikkeling en het periodiek onderhoud van het verdeelmodel. De Tweede Kamer zal opnieuw worden geïnformeerd in het POR 2008

2.2.2 Uitvoeringskosten bijstand

In het gemeentefonds zitten ook de uitvoeringskosten van de Bijstand.

Deze groeien (of krimpen) dan ook mee met het accres. Bij de evaluatie van de normering zal worden besloten of dat zo moet blijven. Bestuurlijke conclusies worden door een volgend kabinet getrokken.

2.2.3 Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)

De Wet maatschappelijke ondersteuning is in juni van 2006 aanvaard door de Eerste Kamer en daarmee zal de wet definitief in werking treden met ingang van 2007. De fondsbeheerders zijn intensief betrokken geweest bij het traject, met name bij het uitwerken van de financiering. In verschillende bestuurlijke overleggen tussen de ministers van BZK en Financiën, de staatssecretaris van VWS en het bestuur van de VNG is een financieel arrangement uitgewerkt. Dat houdt in dat de middelen voor de Wmo worden toegevoegd aan het gemeentefonds en dus vrij besteedbaar zijn. De geldstroom krijgt de vorm van een langlopende integratie-uitkering. Deze geldstroom krijgt een aparte groeivoet en een aparte verdeling. Het budget wordt jaarlijks gemonitord door een onafhankelijke derde, die het budget voor het komend jaar zal ramen op basis van de realisatie van het voorafgaand jaar, waarbij de ontwikkelingen zoals extramuralisering, maar ook loon- en prijs ontwikkelingen worden meegenomen.

De verdeling gebeurt in het jaar 2007 op basis van historische gegevens; gemeenten moeten in staat zijn om lopende verplichting jegens cliënten voort te zetten. In de jaren daarna zal stapsgewijs worden toegewerkt naar de invoering van een verdeelmodel. Dat model is inmiddels ontwikkeld door bureau Cebeon en is onderworpen aan een plausibiliteitstoets door een andere partij, KPMG. De conclusie was dat het model inderdaad de belangrijkste kostendrijvers op een juiste wijze heeft verdisconteerd; het kan dus plausibel worden geacht.

Het precieze invoeringstraject voor dit verdeelmodel staat nog niet vast; de lengte van het traject zal mede worden bepaald door eventuele herverdeeleffecten; deze moeten blijven binnen de door de fondsbeheerders gehanteerde grens van 15 euro per inwoner jaarlijks.

Algemeen wordt gesteld dat de huidige AWBZ door de groeiende uitgaven, demografische en sociaal-economische ontwikkelingen op lange termijn niet houdbaar is. In haar brief van 9 juni jl. aan de Tweede Kamer stelt het kabinet dat zij in het najaar bouwstenen zal ontwikkelen op basis waarvan een nieuwe kabinet keuzen over aanpassingen kan maken. Deze aanpassingen kunnen leiden tot een verdere overheveling van bepaalde onderdelen uit de AWBZ naar de Wmo.

Maatschappelijke Opvang

Ten behoeve van de taken voor de openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGZ) van centrumgemeenten vindt per 1 januari 2007 een overheveling vanuit de AWBZ plaats, namelijk een ophoging van de specifieke uitkering met € 60,6 mln.

Voor de GSB gemeenten geldt dat deze in de BDU komt, voor de overige gemeenten geldt dat hun specifieke uitkering wordt verhoogd.

Samen met de G4 heeft het Rijk het Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang ontwikkeld. Het plan is een volgende stap in de richting die het kabinet en de vier grote steden de afgelopen jaren ingeslagen zijn een persoonsgerichte, minder vrijblijvende aanpak van daklozen. Omdat hun vaak overlastgevend en crimineel gedrag het gevolg is van hun dakloosheid, psychische en/of verslavingsproblemen zal een verbetering van hun leefomstandigheden overlast en criminaliteit tevens sterk doen verminderen. Dat stelt hen in staat om binnen hun mogelijkheden mee te doen aan de samenleving.

Het kabinet heeft de steden toegezegd de zorgkantoren in staat te stellen de op basis van de AWBZ geïndiceerde zorg te contracteren die nodig is voor dit plan In ieder geval zal een nieuwe voorziening in het zorgaanbod worden opgenomen, namelijk de voorziening voor duurzaam verblijf voor chronisch drugsverslaafden en co-morbide patiënten die in aanmerking komen voor een Bopz-opname, maar die in bestaande voorzieningen niet te handhaven zijn en daardoor toch vaak weer op straat belanden. Een voorwaarde voor ophoging van het uitgavenniveau van rijkszijde voor deze doelgroep de komende jaren is dat steden hun huidige uitgavenniveau voor deze doelgroep (€ 136 mln.) tenminste zullen handhaven, ook als huidige middelen door een uitbreiding van AWBZ-gefinancierde voorzieningen vrijvallen. Op dit moment wordt, ism de VNG, gewerkt aan een vertaling van het plan naar de overige centrumgemeenten.

Er vindt conform de afspraken in GSB III een aanpassing van de verdeelsleutel van de specifieke uitkering maatschappelijke opvang/verslavingsbeleid plaats in overleg tussen Rijk en centrumgemeenten.

2.2.4 Archeologie: bescherming archeologisch erfgoed

Het voorstel van wet op de archeologische monumentenzorg (Kamerstukken II 29 259) is aanvaard door de Tweede Kamer. Dit voorstel dient mede tot implementatie van het verdrag van Valletta.

Het voorstel is in behandeling bij de Eerste Kamer.

Het kabinet heeft de verwachting dat de wet op 1 januari 2007 in werking zal treden.

In verband met de komende inwerkingtreding zijn afspraken gemaakt met de VNG en het IPO.

Met de VNG is afgesproken dat aan het gemeentefonds structureel € 6,35 miljoen wordt toegevoegd als bestuurslastenvergoeding.

Voor 2006 wordt via het gemeentefonds eenmalig een bedrag van € 4,5 miljoen beschikbaar gesteld voor incidentele kosten die op lokaal niveau zijn verbonden aan de voorbereiding van de wet.

De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft met de VNG en het IPO ook afspraken gemaakt over een evaluatie van de positie van de gemeentelijke bodemvondstendepots en over een evaluatie van de werking van de Algemene Maatregel van Bestuur excessieve opgravingkosten.

2.2.5 Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO)

In de loop van 2007 zal de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) worden ingevoerd. De Wro biedt ruimere mogelijkheden voor het grondbeleid. Het kostenverhaal voor met name het faciliterend gemeentelijk grondbeleid wordt momenteel als te beperkt ervaren. De geheel vernieuwde afdeling Grondexploitatie in de Wro moet daarvoor een oplossing bieden. Gemeenten en provincies hebben met deze wet de mogelijkheid om bij ontwikkeling van gebieden gemaakte kosten te verhalen. Van kostenverhaal is sprake als de te verhalen kosten voldoen aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Bij AMvB zullen de verhaalbare kostensoorten limitatief worden vastgelegd in een kostensoortenlijst. Dit geldt zowel voor lokale als regionale projecten. Het wetsvoorstel Wro en het wetsvoorstel voor de genoemde afdeling Grondexploitatie zijn in 2006 door de Tweede Kamer aanvaard.

2.2.6 Huisverbod bij huiselijk geweld

Besluitvorming over het wetsvoorstel over huisverbod bij huiselijk geweld zal waarschijnlijk in 2007 plaatsvinden. Met dit wetsvoorstel krijgen burgemeesters de bevoegdheid om iemand van wie een dreiging uitgaat, een huisverbod op te leggen. Dit betekent dat het wetsvoorstel niet eerder dan 1 januari 2008 in werking treedt. Over het financiële arrangement is dus ook nog niets nieuws te melden en is nog steeds onderwerp van discussie. Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is uiterlijk in het POR 2008.

2.2.7 Nationaal bestuursakkoord water en kaderrichtlijn water

In het Nationaal Bestuursakkoord Water is bepaald dat in 2006 de regionale wateropgave in beeld wordt gebracht en daarbij moet dan ook een beter beeld ontstaan van de benodigde middelen. Dan zal tevens duidelijk moeten worden waar de kosten neerslaan en wat dat betekent voor de lastendruk. De resultaten worden in september verwacht. Met betrekking tot de uitvoering van de Kaderrichtlijn Water zal een maatschappelijke kosten baten analyse gemaakt worden.

2.2.8 Drank- en Horecawet

Net als vorig jaar wordt er nog steeds gewerkt aan een wetswijziging om een aantal toezichtstaken uit de Drank- en Horecawet over te hevelen naar gemeenten. Gemeenten verlenen al de vergunningen en mogen nadere voorschriften verbinden aan deze vergunningen, maar toezicht daarbij is tot op heden niet toegestaan. Gestreefd wordt het eerste concept van de wet in het najaar van 2006 gereed te hebben. Welke (financiële) gevolgen het wetsvoorstel heeft voor de gemeentelijke organisatie is onderwerp van onderzoek binnen de werkzaamheden t.b.v. de wetswijziging. Daarnaast werkt VWS aan een wijziging van de DHW om de administratieve lasten te verlagen. Naar verwachting zal deze in het najaar van 2006 aan de Tweede Kamer worden aangeboden.

2.2.9 Omgevingsvergunning

De omgevingsvergunning vloeit voort uit het wetsvoorstel Wet administratieve bepalingen omgevingsrecht.

Inmiddels is het advies van de Raad van State gereed en werkt VROM aan het nader Rapport. Het advies van de Raad van State is nog niet openbaar.

Voor de omgevingsvergunning kan een gemeente leges heffen

Het onderzoeksbureau SGBO voert in opdracht van VROM een onderzoek uit dat moet resulteren in een model voor de berekening van leges voor de omgevingsvergunning. Toepassing van het model kan door gemeenten geschieden op vrijwillige basis.

Het kabinet hecht aan het profijtbeginsel en het kostenveroorzakingsbeginsel bij de beantwoording van de vraag wie de kosten van een vergunningsaanvraag moet dragen. Het kabinet ziet op dit moment geen aanleiding om over te gaan tot afschaffing van de leges. De aanvrager moet wel duidelijk inzicht hebben in de manier waarop de prijs wordt bepaald. Om de medeoverheden daartoe beter in staat te stellen zal een kostendragerrichtlijn worden opgesteld. In het kader van het project vereenvoudiging vergunningen heeft het kabinet besloten dat er door BZK een richtlijn kostendragers zal worden opgesteld. Daarin zal worden opgenomen welke kosten, op welke wijze kunnen worden doorberekend in de tarieven van de rechten. Verwacht wordt dat deze richtlijn in april 2007 gereed zal zijn. Ook heeft het kabinet aangegeven dat als uitgangspunt wordt gekozen dat de totale legesomvang voor de omgevingsvergunning niet de totale kosten van verlening van deze vergunning mag overschrijden. Dat wil zeggen dat met de leges die zijn gerelateerd aan de omgevingsvergunning geen andere kosten mogen worden verhaald dan de kosten die zijn gemoeid met de omgevingsvergunning.

2.2.10 Jeugdgezondheidszorg

Per 2003 is vanuit de Wet op de collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) de preventieve Jeugdgezondheidszorg (JGZ) onder de gemeentelijke regie gekomen. Doelstelling hierbij is te komen tot een JGZ 0–19 jarigen. Hierbij worden de eerdere Ouder-en Kindzorg 0–4 jarigen, vallende onder de landelijke thuiszorg, en de eerder al onder gemeentelijke regie gestelde jeugdgezondheidszorg 4–19 jarigen geïntegreerd. Op dit moment wordt de integratie van de JGZ geëvalueerd. Hierbij wordt ook de bekostiging meegenomen die momenteel via zowel het gemeentefonds (maatwerk 0–4 jarigen en JGZ 4–19 jarigen) als via een specifieke uitkering (uniforme taken 0–4 jarigen) loopt. Het voornemen van VWS is de middelen uit de specifieke uitkering, nu € 185,8 miljoen, per 2008 over te hevelen naar het gemeentefonds, tenzij op basis van de evaluatie anders wordt besloten.

2.2.11 Jeugdzorg

In de tweede helft van 2006 komt de evaluatie van de Wet op de jeugdzorg beschikbaar. Deze evaluatie wordt opgesteld naar aanleiding van de motie Soutendijk. Het kabinet heeft in reactie op het Sturingsadvies Deel 1 Koersen op het kind aangegeven dat een volgend kabinet, mede op basis van de uitkomsten van deze evaluatie, moet beoordelen of een stelselwijziging in het jeugdbeleid noodzakelijk is.

Het kabinet onderschrijft voorts het advies van de commissaris jeugd- en jongerenbeleid, de heer Van Eijck, om licht ambulante hulp die nu onder de provinciale, geïndiceerde jeugdzorg valt onder te brengen in het gemeentelijke, niet-geindiceerde domein. Dit biedt de mogelijkheid om alle lichte vormen van hulp dichtbij de kinderen en ouders én dichtbij de signaleerders aan te bieden. Zo kan deze hulp (bij beginnende problemen) snel worden ingezet en kan instroom naar de zwaardere provinciale jeugdzorg worden voorkomen. Deze verandering is mogelijk binnen de huidige regelgeving, ook als het gaat om de bijbehorende verschuiving van de bijbehorende gelden van de provincie naar de gemeente. Het kabinet zal – in nauwe samenwerking met gemeenten – bezien welke taken van de licht ambulante hulp die nu onder de provinciale, geïndiceerde jeugdzorg valt naar de gemeenten kunnen worden overgeheveld. Daadwerkelijke overgang is in ieder geval niet vóór 2008 mogelijk gemeenten moeten tijd krijgen om afspraken met zorgaanbieders te maken, provincies moeten hun subsidierelatie verantwoord kunnen afbouwen en zorgleveranciers moeten hun organisaties goed kunnen inrichten op de nieuwe situatie waardoor er geen gat valt in de dienstverlening aan de jeugdigen en hun ouders. Uitgangspunt is dat alle hulp die verantwoord overgedragen kan worden overgedragen zal worden.

Het kabinet heeft al wel middelen beschikbaar gesteld voor extra ondersteuning van risicogezinnen met jonge kinderen. Het gaat om een totaalbedrag van € 32,3 mln. voor de periode tot eind 2007. Deze middelen worden via een nieuwe integratie-uitkering uitgezet bij de zeven gemeenten van wie aan de hand van statistische gegevens is vastgesteld dat zij de meeste risicogezinnen met jonge kinderen herbergen. In het POR van 2008 zal u nader worden geïnformeerd over de verdere ontwikkelingen binnen de jeugdzorg.

2.2.12 Antidiscriminatievoorziening

Eind 2005 heeft de regiegroep-Borst-Eilers een advies uitgebracht over de toekomst van de antidiscriminatievoorziening (ADV). In afwachting van een wettelijke structurele regeling ten behoeve van een landelijke dekking van de antidiscriminatievoorziening, die naar verwachting op 1 januari 2008 in werking zal treden, wordt ten behoeve van het in stand houden van het niveau van de huidige antidiscriminatievoorzieningen voor 2006 en 2007 een overgangsregeling getroffen. Voor 2006 wordt middels een integratie-uitkering zowel in het gemeentefonds (3,0 miljoen) als in het provinciefonds (2,2 miljoen) aan middelen beschikbaar gesteld. De regeling voor 2007 is afhankelijk van het uiteindelijk bestuurlijke- en financiële arrangement voor de ADV’s.

2.2.13 Groepsgrootteverkleining ZMLK-onderwijs

Met ingang van 1 januari 2006 is de groepsgrootte binnen het ZMLK-onderwijs van 12 naar 6 leerlingen verlaagd. Op dit moment vindt nader overleg plaats tussen de fondsbeheerders, OCW en de VNG welke financiële gevolgen dit heeft. Ondanks dat deze discussie nog plaats vindt, heeft het ministerie van OCW € 1,118 miljoen overgeheveld naar het gemeentefonds. De verwachting is dat in het najaar van 2006 de structurele financiële gevolgen van deze groepsverkleining bekend zijn.

2.2.14 Stimuleringsregeling intensivering opsporing en controle Algemene bijstandswet (Abw)

Per 3 mei 2003 trad de Tijdelijke stimuleringsregeling intensivering opsporing en controle in werking (Regeling van 29 april 2003, nr. BOB/2003/20087).

Deze tijdelijke regeling heeft tot doel het stimuleren van:

1. samenwerken op het gebied van de sociale recherche;

2. opsporing en controle door middel van het subsidiëren van formatieplaatsen.

Met de tijdelijke stimuleringsregeling konden gemeenten 1 fte voor opsporing en maximaal 5 fte (al naar gelang het aantal Abw uitkeringen) voor controle gefinancierd krijgen. Deze gesubsidieerde formatieplaatsen worden met ingang van 1 januari 2007 structureel gefinancierd.

Aan 163 gemeenten (125 gemeenten controle en 38 gemeenten opsporing) wordt hiervoor jaarlijks in totaal 9,6 miljoen euro beschikbaar gesteld.

De middelen kunnen vanaf 1 januari 2007 via een integratie-uitkering van het gemeentefonds aan de betreffende gemeenten beschikbaar worden gesteld, de tijdelijke regeling zal dan overgaan in de Stimuleringsregeling intensivering en controle Wet werk en bijstand (Wwb). Overwogen wordt om deze uitkering geleidelijk af te bouwen en daarna, via een algemene uitkering uit het gemeentefonds, beschikbaar te stellen voor alle gemeenten. Hierover vindt nog bestuurlijke besluitvorming plaats.

2.3 Afgeronde onderwerpen

2.3.1 Slappe bodem/bodemgesteldheid

Eind 2005 zijn de resultaten beschikbaar gekomen van een onderzoek van bureau Cebeon naar de mogelijkheden om enkele maatstaven in het gemeentefonds te wijzigen, zodat gemeenten met een slappe, waterige bodem meer geld krijgen toebedeeld. De minister van BZK heeft vervolgens een voorstel geformuleerd, dat is behandeld in de Vaste Kamercommissie van BZK op 20 april 2006. Een week later volgde nog een plenaire behandeling, waarbij de Kamer uitsprak de voorstellen uit het Cebeon-rapport te willen volgen. De betreffende aanpassingen (een verzwaring van de bodemfactor in gebieden met veel veen in de bodem, en een verzwaring van de maatstaf oeverlengte) zijn inmiddels verwerkt in de gemeentefondsuitkering van 2007.

2.3.2 Cluster bestuursorganen

In het voorjaar van 2006 hebben de fondsbeheerders onderzoek laten doen naar het cluster Bestuursorganen. Op dat cluster was namelijk al een paar keer in de jaarlijkse Scan scheefheid te zien, Zowel de omvang als de verdeling zagen er scheef uit. De eerste impressie op basis van de onderzoeksgegevens was echter, dat het beeld vertekend zou kunnen zijn vanwege boekingsverschillen. Uit het verrichte onderzoek blijkt dat dat inderdaad het geval is. Doordat er allerlei indirecte lasten uit de gemeentelijke organisatie ( salariskosten, huisvestingskosten etc) aan de bestuursorganen worden toegerekend lijken de uitgaven op dit cluster veel hoger dan waar de gemeentefonds-verdeling rekening mee houdt. In de verdeling wordt er namelijk vanuit gegaan dat deze kosten als algemene ondersteuning worden geboekt. Als hiervoor wordt gecorrigeerd en alleen de uitgaven voor bestuursorganen sec overblijven, blijkt dat keurig te kloppen met het ijkpunt.

Het onderzoeks rapport is als bijlage bij dit POR gevoegd. Het is nog nader toegelicht in hoofdstuk 3 van dit POR.

2.3.3 Doorberekenen kosten politie-inzet

De discussie rond het wetsvoorstel doorberekenen kosten politie-inzet is afgerond. In dit wetsvoorstel worden organisatoren van grote publieksevenementen waarbij steeds veel politie nodig is, gedwongen de helft van de kosten van de politie-inzet voor hun rekening te nemen. Dit zal gelden voor wedstrijden in het betaalde voetbal, maar mogelijk ook voor andere evenementen waarbij altijd veel politie-inzet nodig is. Te denken valt aan grote muziekfestivals of feesten. Bij nader inzicht blijken de meerkosten van dit wetsvoorstel nagenoeg verwaarloosbaar. Dit heeft te maken met het feit dat gemeenten en met name de burgemeester al de nodige taken had op dit terrein en het wetsvoorstel slechts een minimale toevoeging betreft.

2.3.4 Stroomlijnen WOZ-taxaties

In het hoofdlijnenakkoord is een efficiencytaakstelling van € 60 miljoen ingeboekt op de uitvoeringskosten van de Wet Woz. Van deze taakstelling resteerde voor het jaar 2007 nog € 20 miljoen. In het bestuurlijk akkoord van 4 april 2006 is besloten deze resterende taakstelling op de uitvoering van de Wet Woz niet langer ten laste te laten komen van het gemeentefonds. Het onderwerp is daarmee afgedaan en wordt van de agenda afgevoerd

2.3.5 OZB

Met ingang van 1 januari 2006 is de OZB gebruikersheffing op woningen afgeschaft en zijn de resterende OZB-grondslagen gemaximeerd. De compensatie voor de weggevallen inkomsten vindt plaats via het gemeentefonds, door de toevoeging van € 1 062 miljoen, verdeeld via de maatstaf van de belastmgcapaciteit. De drie overige onderdelen van de OZB zijn blijven bestaan, maar van elk wordt het tarief gemaximeerd. Voor elk onderdeel afzonderlijk is in 2006 een apart rekentarief geïntroduceerd. Voor woningen eigenaren bedraagt dit tarief in 2006 € 2,43, voor niet-woningen gebruikers bedraagt dit tarief in 2006 € 2,45 en voor niet-woningen eigenaren bedraagt dit tarief in 2006 € 3,04 bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is het amendement De Pater-van der Meer aangenomen. Het amendement beoogd ook huishoudens met een onroerende zaak die niet in hoofdzaak tot woning dient, te laten profiteren van de afschaffing van het de OZB op het gebruikersdeel op woningen. Gemeenten worden via het gemeentefonds (middels een integratie-uitkering) gecompenseerd In het bestuurlijk akkoord van 4 april 2006 is besloten hiervoor een bedrag van € 25 miljoen structureel beschikbaar te stellen.

Het onderwerp is daarmee afgedaan en wordt van de agenda afgevoerd.

2.3.6 Inburgering

Het nieuwe stelsel van inburgering is neergelegd in een wetsvoorstel dat inmiddels aan de Eerste Kamer is aangeboden. De bekostiging van de gemeentelijke uitgaven verloopt via een specifieke uitkering (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 26). Over de inhoud van deze uitkering is tussen betrokken partijen veelvuldig overleg geweest. Belangrijke verdeelkenmerken van de specifieke uitkering zijn het aantal door de gemeente vastgestelde inburgeringsvoorzieningen en het aantal inburgeringsplichtigen dat deelneemt aan het inburgeringsexamen. Gemeenten die boven een bepaalde norm presteren krijgen extra middelen. Gemeenten die de norm niet halen ontvangen minder middelen dan de normuitgaven. Eventuele tekorten moeten zij zelf bijpassen. Deze werking is de uitdrukkelijke wens van het kabinet. Voor de GSB-gemeenten maakt inburgering deel uit van de Brede doeluitkering Sociaal, Integratie en Veiligheid.

De nieuwe specifieke uitkering voldoet nog niet aan de uitgangspunten single information en single audit. Op dit moment wordt uitgewerkt of dit vanaf de ingangsdatum te realiseren is of dat voor één of enkele jaren een uitzonderingssituatie geldt. Bij deze uitwerking is een aandachtspunt dat het Ministerie van Justitie naast reguliere verantwoordingsinformatie gedurende een aantal jaren statistische informatie nodig heeft ter bepaling van het gemiddelde prijsniveau van een inburgeringstraject.

Voor het aspect bundeling van uitkeringen aan niet-GSB-gemeenten wordt verwezen naar de tweede voortgangsrapportage Brinkman.

2.3.7 Sociale werkvoorziening

De sociale werkvoorziening wordt gemoderniseerd. Daartoe is een wetsvoorstel aangeboden aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2005/06, 29 817).

Onderdeel van de modernisering is een aanpassing van de bekostigingssystematiek. Deze is in het afgelopen jaar uitgewerkt. Het aantal Wsw-geïndiceerden vervangt het aantal gerealiseerde werkplaatsen in combinatie met de hoogte van de Wsw-wachtlijst als verdeelcriterium. De ontvanger van deze specifieke uitkering – ter grootte van meer dan € 2 miljard – zal steeds een gemeente zijn. De bekostigingssystematiek kent een voorziening om een al te grote jaarlijkse achteruitgang te voorkomen. Met het ontvangen budget moet elke gemeente een minimumaantal Wsw-plaatsen realiseren. Een gemeente die verwacht meer Wsw-plaatsen te realiseren dan waarvoor budget is ontvangen, kan haar budget vergroten door budget over te nemen van een gemeente die verwacht minder plaatsen te realiseren. Tekorten moeten door de gemeente worden bijgepast. Een eventueel overschot moet de gemeente eerst aanwenden voor de opheffing van haar wachtlijst van Wsw-geïndiceerden. De besteding van een eventueel resterend overschot is daarna vrij.

HOOFDSTUK 3: SCAN

3.1 Inleiding

Het uitgangspunt bij het verdelen van het gemeentefonds is dat alle gemeenten een gelijk voorzieningenniveau voor hun burgers kunnen realiseren. Daarom wordt binnen het verdeelstelsel zowel rekening gehouden met verschillen in sociale en fysieke structuur en in centrumfunctie, als met verschillen in mogelijkheden om eigen inkomsten te genereren. Dat laatste gebeurt door verevening van een deel van de capaciteit van de OZB, die – ook na gedeeltelijke afschaffing – de voornaamste lokale belasting is.

Bij het periodiek onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds worden veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur stelselmatig gevolgd. Dat gebeurt door de scan op het niveau van clusters van uitgaven. Het doel van de scan is wijzigingen in de kostenstructuur te signaleren die mogelijk consequenties voor de verdeling kunnen hebben. Evenzo worden de inkomsten van de gemeenten gevolgd.

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Eerst volgt in 3.2 een samenvatting van de uitkomsten van de scan. In 3.3 wordt de methodiek van de scan samengevat en komen enige onderzoeksmatige kwesties aan de orde. Dan volgt in 3.4 een schets van het verloop van de inkomsten van alle gemeenten tezamen, die dient als achtergrond voor de eigenlijke scan. In 3.5 tenslotte worden de resultaten van de scan beschreven.

3.2 Samenvatting

Het geheel overziende komen we voor 2006 tot volgende conclusies.

Inkomsten en uitgaven

i. In 2006 geven de gezamenlijke gemeenten meer uit dan de ijkpunten in het gemeentefonds aangeven. Dit is al meerdere jaren het geval. De gemeenten bekostigen dit hogere uitgavenpeil met inkomsten uit Onroerendzaakbelasting (OZB) en Overige eigen middelen (OEM) die beide boven het niveau liggen dat in het gemeentefonds wordt verondersteld. Evenals in 2005 ligt dit voor OZB en OEM tezamen rond 100 euro per inwoner hoger dan waarmee bij de verdeling van het gemeentefonds wordt gerekend.

Inkomsten

ii. De verdeling van deze 100 euro per inwoner over de inkomstenclusters OZB en OEM, is tussen 2005 en 2006 gewijzigd. De afschaffing van de OZB op het gebruik van woningen heeft het verschil tussen ijkpunt en feitelijk OZB kleiner gemaakt. Dat is een lastenverlichting voor de burger. Daarentegen is het verschil tussen de veronderstelde en de werkelijke OEM groter geworden; dat zit in diverse posten, waarvan de meeste voor de burger geen direkte gevolgen hebben.

iii. Bij de OZB valt verder op dat het verschil tussen ijkpunt en feitelijke opbrengsten nog steeds sterk oploopt naarmate de gemeenten groter worden. Dit houdt mede verband met de uitgavenclusters Kunst & Ontspanning, Wegen & Water en – in afnemende mate – met de twee clusters Riool en Reiniging. In belangrijke mate vloeit dit patroon voort uit eigen beleidskeuzes.

Uitgaven

iv. Van de uitgavenclusters valt Openbare Orde en Veiligheid het meest op. Aan dit beleidsterrein wordt circa 20 euro per inwoner meer uitgegeven dan het ijkpunt. Dat is op zich veel – circa € 260 miljoen – en ook in verhouding tot de omvang van dit cluster. Dit extra bedrag is van 2005 op 2006 verder gestegen. In 2005 was het al zodanig dat we besloten een nader onderzoek te starten. De uitkomsten ervan worden in dit najaar verwacht. Intussen is met ingang van 2007 alvast € 220 miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd. Ook in 2008 en 2009 wordt € 220 miljoen toegevoegd. Of deze toevoeging daarna nog wordt gecontinueerd zal door het volgende kabinet worden besloten.

v. Het tweede cluster dat opvalt is Bestuursorganen. De afwijking is ongeveer even groot als vorig jaar. We hebben naar aanleiding van de bevindingen van vorig jaar nader onderzoek ingesteld. Het eindrapport is bij dit POR gevoegd. De conclusie is dat de afwijkingen tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven vooral het gevolg zijn van boekhoudkundige verschillen en niet van reële kostenverschillen.

vi. Het derde cluster waar de uitgaven sterker afwijken van het ijkpunten dan bij de meeste andere is Kunst & Ontspanning. En ook dit verschil is tussen 2005 en 2006 toegenomen; het meest in de 100 000+ gemeenten. Nadere beschouwing leert dat dit komt door stijging van het onderdeel sport. Opmerkelijk is dat de gemiddelde stijging bij de grote gemeenten resulteert uit zeer verschillende toenames bij afzonderlijke gemeenten, die niet eenduidig samenhangen met structuurkenmerken zoals centrumfunctie of grootte. Dit gegeven, gecombineerd met de grote beleidsruimte die gemeenten wat betreft Kunst & Ontspanning hebben, brengt ons ertoe vooralsnog geen nader onderzoek in te stellen. De groei zien wij primair als uitvloeisel van eigen beleid, waarmee in het gemeentefonds geen rekening behoefte te worden gehouden.

vii. Een vierde uitgavencluster is Wegen & Water, waar opnieuw blijkt dat dunbevolkte gemeenten erop overhouden en dichtbevolkte er juist meer aan uitgaven dan het ijkpunt indiceert. Overigens zal deze scheefheid met ingang van 2006 verminderen als gevolg van de aanpassingen die in de gemeentefondsverdeling zijn gemaakt ten behoeve van gemeenten met een slappe bodem.

viii. Tenslotte zijn er de clusters Riool en Reiniging. Traditioneel kozen sommige grote gemeenten ervoor deze deels uit de OZB te bekostigen. Naast een algemene tendens onder alle gemeenten naar meer kostendekkende tarieven, heeft zich bij de enkele grote gemeenten een sterke stijging van de rioolrechten voorgedaan (waarmee de gedeeltelijke dekking uit de OZB verminderde). Deze toename van rioolrechten kent overigens in 2006 geen dwingende noodzaak vanuit de gedeeltelijke afschaffing van de OZB. Hiervoor zijn immers alle gemeenten volledig gecompenseerd.

3.3 Over de scan

3.3.1 Het doel en de aard van de scan

Het doel van de scan is het signaleren van wijzigingen in de gemeentelijke kostenstructuur die consequenties kunnen hebben voor de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds. Het verdeelstelsel van het gemeentefonds beoogt de beschikbare middelen te verdelen met een globale aansluiting op de gemeentelijke kostenstructuren, rekening houdend met het vermogen eigen middelen te vergaren.

De scan is een eenvoudig instrument, dat correspondeert met de eerste fase van het periodiek onderhoud: de signalering. Op basis van de scan wordt bestuurlijk besloten of een waargenomen verandering in de kostenstructuur aanleiding geeft tot nader onderzoek, de tweede fase van het periodiek onderhoud. Op hun beurt kunnen de resultaten van dit onderzoek de aanleiding vormen om tot de derde onderhoudsfase te besluiten, de fase van aanpassing.

3.3.2 De inhoud en reikwijdte van de scan

IJkpunten: de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel

De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal (verdeel)maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot veertien uitgavenclusters en twee inkomstenclusters. Een cluster is een samenhangend geheel van beleidsterreinen.

Met ingang van 2006 zijn dit1:

Voor elk van deze clusters (behalve Overige eigen middelen) is een zogenaamd ijkpunt opgesteld. Dat is een formule die het veronderstelde kosten- respectievelijk inkomstenniveau van een gemeente op een cluster weergeeft. Een eenvoudig voorbeeld is Kunst & Ontspanning. Daarvan luidt de ijkpunt-formule (in ronde bedragen):

29 x inwoner + 45 x lokaal klantenpotentieel + 11 x regionaal klantenpotentieel.

De gemeenten krijgen dus een bedrag per inwoner en bedragen voor de lokale, respectievelijk regionale centrumfunctie die ze vervullen2.

De omvang van de algemene uitkering van een gemeente wordt bepaald door het totaal van alle uitgavenclusters bij elkaar, minus het totaal op de inkomstenclusters.

We benadrukken dat gemeenten – binnen het raamwerk van hun wettelijke taken – vrij zijn in de besteding van de algemene uitkering. Een gemeente die volgens het ijkpunt een X bedrag ontvangt voor uitgavencluster A, is dus niet verplicht dat bedrag daadwerkelijk aan A te besteden.

Feitelijke uitgaven en inkomsten volgens gemeentelijke begrotingen

Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven voor de uitgavenclusters en ontvangen uit de inkomstenclusters leiden wij af uit de gemeentelijke begrotingen. Strikt genomen komt de realiteit beter tot uiting in de gemeenterekening. Het gebruiken van de rekening betekent echter dat de actualiteitswaarde van de scan sterk vermindert. Voor deze scan (POR 2007) kunnen wij ons hetzij baseren op de begrotingen 2006, hetzij op de rekeningen van 2004. Omwille van de actualiteit kiezen we voor de begroting – dit te meer vanwege de grote dynamiek van de gemeentelijke wereld en dus de gemeentefinanciën. Bovendien zijn de begrotingen voor 2006 gebaseerd op de rekeningen over 2004.

Vergelijking van ijkpunten en feitelijke uitgaven en inkomsten

Deze vergelijking is het hart van de scan. Laat zij grote verschillen zien tussen de ijkpunten en de feitelijke omvang van clusters bij alle, of bij groepen van gemeenten, dan kan dat reden zijn om verder te kijken.

Zoals hierboven betoogd, hoeft een verschil als zodanig geen probleem te zijn. Een verschil kan gevolg zijn van de gemeentelijke beleidsvrijheid om meer of minder te besteden dan de ijkpunten aangeven. Bovendien is het stelsel globaal: het kan en wil geen maatpak zijn voor elke gemeente afzonderlijk.

In vroegere scans hanteerden we een eenvoudige norm van 5 euro per inwoner. Bij een positief of negatief verschil groter dan deze norm was er in beginsel aanleiding om het cluster nader te beschouwen.

Gaandeweg hebben we ervaren dat deze norm te eenvoudig is. We noemen de drie meest voorkomende redenen. Ten eerste omdat hij geen recht doet aan de verschillen in omvang van clusters; bij een groot cluster is 5 euro minder belangrijk dan bij een klein. Ten tweede richt deze norm zich alleen op het totaal van het cluster en niet ook op de verdeling erbinnen. Dat is een gemis, want het totaal van het ijkpunt kan gelijk zijn aan de feitelijke uitgaven (of inkomsten), terwijl de verdeling tussen groepen van gemeenten scheef is. Ten derde verschillen clusters qua beleidsvrijheid. Bij een cluster met veel beleidsvrijheid, zoals Groen, is een verschil van 5 euro weinig bezwaarlijk. Datzelfde bedrag kan bij een cluster als Bestuursorganen, waar gemeenten weinig beleidsruimte hebben, een reden zijn tot nadere beschouwing.

Sinds enkele jaren is de aanpak daarom deze:

• We doen eerst een toets op het verschil tussen ijkpunt en feitelijke omvang voor de gezamelijke gemeenten1. Dan volgt een toets op het verschil tussen ijkpunt en feitelijke omvang voor twee groepen van gemeenten, namelijk kleine versus grote.

• Geven deze toetsen zicht op verschillen die a) relatief groot zijn, die b) bestendig zijn en die c) vermoedelijk samenhangen met structurele, voor gemeenten weinig beïnvloedbare kenmerken of met wettelijke voorschriften, dan wijden we er een nadere beschouwing aan in het kader van deze scan.

• Soms geeft dat weer aanleiding voor nader onderzoek (zoals bij cluster Bestuursorganen) en dat op zijn beurt kan leiden tot een onderzoek gericht op mogelijke herijking (zoals bij cluster Openbare orde en veiligheid.)

Reikwijdte van de scan

De scan richt zich op alle gemeenten behalve de vijf Waddengemeenten en de vier grote steden. Door hun positie in het verdeelstelsel is het nauwelijks relevant hen in de analyse te betrekken. De grafieken van de eigenlijke scan in paragraaf 3.5 hebben dus betrekking op de Nederlandse gemeenten zonder deze negen. (De als algemene achtergrond geschetste ontwikkeling in 3.4 gaat wel over alle gemeenten.)

3.3.3 De kwaliteit van gemeentelijke begrotingsgegevens

In vorige scans (POR 2005 en 2006) is stil gestaan bij de kwaliteit van de begrotingsgegevens 2004 en 2005, waarop die scans waren gebaseerd. Om uiteenlopende redenen waren de gegevens van 2004 van mindere kwaliteit en was de aansluiting bij eerdere jaren lastig. Inmiddels is de kwaliteit verbeterd, maar nog niet ideaal. Dit uit zich in een daling van het aantal gemeenten dat op statistische gronden uit de onderzoekspopulatie moest worden verwijderd. In dit POR zijn dat er 32, vorig jaar waren dat er nog 40.

Wel traden complicaties op rond de begrote OZB-opbrengsten. We komen daarop terug in 3.4.1.

3.4 Ontwikkeling van gemeentelijke inkomsten en uitgaven in alle gemeenten

Als achtergrond van de scan in 3.5 schetsen we de loop van uitgaven en inkomsten in 2005 en 2006 voor alle Nederlandse gemeenten.

3.4.1 Het niveau van de begrote gemeentelijke inkomsten

Figuur 3.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van het totaal aan gemeentelijke inkomsten volgens de gemeentebegrotingen in 2005 en 2006. De figuur onderscheidt vijf inkomstenbronnen: de Onroerende zaakbelasting (OZB), de taakgerelateerde eigen inkomsten, de baten behorend bij de Overige eigen middelen (OEM), de Algemene uitkering, en een groep overige inkomsten die vooral bestaat uit Specifieke uitkeringen. Figuur 3.1 betreft alle gemeenten, dus inclusief de vier grote steden en de Waddengemeenten, de twee categorieën die in 3.5 buiten beschouwing zullen blijven.

Figuur 3.1 Ontwikkeling van begrote gemeentelijke inkomsten voor de jaren 2005 en 2006 (alle gemeenten)

Uit de cijfers achter Figuur 3.1 blijkt dat de gemeenten het totaal van hun inkomsten in 2006 hoger begroten dan in 2005; het verschil bedraagt € 1,3 miljard. Binnen dit totaal treden heel uiteenlopende ontwikkelingen op. Het meest in het oog springt de daling van de onroerendezaakbelasting (OZB), ten gevolge van de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB op woningen. Zoals bekend is deze verkleining van het lokale belastinggebied geheel gecompenseerd via het gemeentefonds. Dat zien we terug in een stijging van algemene uitkering. Verder zien we een vrij grote stijging van de baten behorend bij de Overige eigen middelen (OEM); dit is vooral het gevolg van meer baten uit de grondexploitatie.

We gaan nu op deze vijf onderdelen nader in.

Onroerende zaakbelasting (OZB)

In de jaren 2005 en 2006 daalt de OZB-opbrengst in alle gemeenten van € 3,4 miljard naar € 2,7 miljard, een terugloop van 22%. Zoals het volgende overzicht laat zien, komt dat vooral door de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB op woningen.

Ter toelichting merken we op:

1. Uit de gemeentelijke begrotingen zijn alleen de totaalbedragen van 2005 en 2006 af te leiden en dus het verschil tussen beide: € 2 684 miljoen in 2006 minus € 3 449 miljoen in 2005 geeft een daling van € 764 miljoen.

2. De berekening van de toename van de resterende OZB is gebaseerd op de totale daling enerzijds (€ 764 miljoen) en de in het gemeentefonds berekende inkomstenderving vanwege de gedeeltelijke afschaffing (€ 1 046 miljoen) anderzijds. Het verschil tussen deze bedragen (€ 282 miljoen) is dan te zien als de stijging van het resterende deel van de OZB1.

3. In 2005 was er een beperkt aantal gemeenten dat de zogenaamde «€ 45,38»-maatregel (Zalm-snip) op eigen kosten voortzette; in 2006 komt dat vrijwel niet meer voor.

4. In het onderzoek voor dit onderhoudsrapport is gebleken dat sommige gemeenten in hun begroting de OZB en de algemene uitkering raamden, alsof de OZB niet voor een deel zou worden afgeschaft. Zij raamden dus de OZB te hoog (inclusief het afschafte deel) en hun algemene uitkering te laag (zonder de compensatie voor de afschaffing). Om een vertekening te vermijden hebben we de cijfers van die gemeenten op dit punt gecorrigeerd.

Baten van «overige eigen middelen» (OEM)

Het begrip van Overige eigen middelen (OEM) wordt op deze plaats anders gebruikt dan in het verdeelstelsel van het gemeentefonds. In het fonds figureert van de OEM alleen het saldo van baten en lasten; dat saldo bedraagt circa € 1,9 miljard. Hier, evenals in Figuur 3.2, heeft het begrip OEM betrekking op de baten van de betreffende begrotingsposten, samen goed voor zo’n € 8,5 miljard.

De OEM-baten bestaan voor ruim 60% uit revenuen van de grondexploitatie. De resterende deel wordt grotendeels gevormd uit inkomsten uit het openbaar vervoer en uit geldleningen en beleggingen. De OEM-baten stegen van 2005 op 2006 afgerond van € 7,3 miljard naar € 8,5 miljard, dus met 16%. Als zodanig zegt dit weinig, aangezien er ook lasten tegenover staan. (We komen hierop terug bij de bespreking van het saldo van de OEM in 3.5.2.)

Taakgerelateerde inkomsten

Met «taakgerelateerd» wordt bedoeld dat het inkomsten betreft die «één op één» aan een bepaalde dienstverlening zijn gekoppeld, zoals het ophalen van vuilnis, het verstrekken van een paspoort of het afgeven van een bouwvergunning.

Hiervan zijn de reinigingsrechten veruit de belangrijkste (44%), gevolgd door de rioolheffingen (27%). De rest bestaat uit onder meer parkeerbelasting, bouwleges en leges burgerzaken.

In totaal stijgen deze inkomsten in 2006 met € 143 miljoen ofwel 4%. Per onderdeel zijn er afwijkingen van dit gemiddelde. De reinigingsrechten zaten er met 1% groei duidelijk onder. De rioolrechten stegen daarentegen met 8% veel meer. De overige taakgerelateerde inkomsten namen gemiddeld 5% toe.

Specifieke uitkeringen en overige inkomsten

Dit betreft voor het leeuwendeel uitkeringen van rijk aan gemeenten. Het totaal van deze post is ongeveer gelijk gebleven en beloopt in 2006 ruim € 15 miljard1.

3.4.2 De verhouding van baten en lasten per cluster

De verhouding van baten en lasten is niet voor alle clusters gelijk. Figuur 3.2 laat zien dat deze verdeling van cluster tot cluster sterk verschilt. Aan de ene kant van het spectrum van uitgavenclusters staan Riolering en Reiniging, waarvan de baten en lasten min of meer in evenwicht zijn. Aan de andere kant bevinden zich Bestuursorganen en Openbare Orde en Veiligheid met geen of geringe baten; deze worden dus vrijwel geheel bekostigd uit het positieve saldo van de inkomstenclusters en de algemene uitkering.

Ook de inkomstenclusters geven voor de verhouding baten en lasten een divers beeld. Bij het cluster OZB en het cluster algemene uitkering zijn er weinig tot geen lasten in 2006. Bij het inkomstencluster Overige eigen middelen (OEM) zien we hoge baten èn hoge lasten, met per saldo een «plus».

Figuur 3.2 Procentuele verdeling baten en lasten 2006 over clusters (alle gemeenten)

3.4.3 De begrote gemeentelijke netto uitgaven

Tot slot van deze paragraaf werpen we een blik op de netto omvang van de uitgavenclusters, dus van het saldo van de baten en lasten zoals weergegeven hierboven. Daarmee geven we een indruk van hun relatieve belang.

We presenteren in Figuur 3.3 de begrotingscijfers 2005 en 2006 op basis van de nieuwe clusterindeling; de cijfers van 2005 (toen de oude indeling nog gold) zijn voor deze figuur herordend naar de indeling van 20061.

Figuur 3.3 laat zien dat het cluster Zorg (nieuw) de grootste is, gevolgd door Wegen & Water en daarna Educatie.

Per saldo geven de gemeenten in 2006 over de gehele linie meer uit dan in 2005. Dat is in lijn met de constatering bij Figuur 3.1, waar bleek dat de gemeentelijke inkomsten van 2005 op 2006 licht zijn gestegen.

Figuur 3.3 Netto uitgaven per cluster in 2005 en 2006 in miljarden euro’s (alle gemeenten)

3.5 Scan van inkomsten en uitgaven bij 417 gemeenten

3.5.1 Inleiding

Deze paragraaf bevat de eigenlijke scan. Hier worden de ijkpunten uit het gemeentefonds vergeleken met de feitelijke ontwikkeling van uitgaven en inkomsten, zoals af te leiden uit de CBS-begrotingsstatisiek.

Zoals gezegd heeft de scan betrekking op de meeste, maar niet alle 458 gemeenten. Vanwege hun bijzondere positie in het verdeelstelsel worden de Waddengemeenten en de vier grote steden erbuiten gehouden. In principe gaat dit POR over 449 gemeenten. Daarvan moeten vanwege de kwaliteit van het basismateriaal 32 gemeenten buiten beschouwing worden gelaten. De samenstelling van deze uitvallers is zodanig dat de resterende groep van 417 gemeenten een representatief beeld geeft voor die 449.

Wat de periode betreft baseren we ons in dit POR wederom op twee jaren, namelijk 2005 en 2006. Voor een meer trendmatig beeld werd in vroegere scans een langere reeks van jaren genomen. Nu zien we daar van af, onder andere vanwege de mindere kwaliteit van de gegevens in 2004.

De opbouw van deze paragraaf is als volgt.

In 3.5.2 vergelijken we de veronderstelde met de feitelijke inkomsten. We concentreren ons daarbij op de voornaamste ontwikkeling tussen 2005 en 2006: de afschaffing van de onroerendezaakbelasting (OZB) op het gebruik van woningen. Ook gaan we in op het verband tussen de (resterende) OZB en de riool- en reinigingsrechten. Wat betreft de Overige eigen middelen (OEM) beperken we ons tot de aspecten die vorig jaar zijn opgevallen.

De vergelijking van de veronderstelde met feitelijke uitgaven komt in 3.5.3 aan de orde. We zullen ons vooral richten op die clusters die geen onderwerp zijn (geweest) van herijking. Dat zijn die clusters die in de vorige scan (POR2006 uit september 2005) al opvielen: Kunst & Ontspanning, Wegen & Water en Bestuursorganen. We besteden dus weinig aandacht aan Zorg, Educatie en Werk & Inkomen, die resulteren uit het herijken van de voormalige clusters Zorg (oud) en Bijstand. Evenmin gaan we diep in op Openbare Orde en Veiligheid, waarvan het onderzoek tot herijking momenteel loopt.

In 3.5.4 volgt de algemene conclusies over de clusters van inkomsten en uitgaven.

Tot besluit van deze inleiding op de scan van dit jaar, roepen we de scan van vorig jaar in herinnering.

Vorig jaar bleek de verschillen tussen ijkpunt en feitelijke OZB-opbrengsten sterk opliepen met de gemeentegrootte. We hebben dit toen in verband gebracht met drie omstandigheden:

1. grote gemeenten bekostigen een groter deel van hun kosten van riool en reiniging uit OZB dan kleine (die vaker kostendekkende tarieven kennen);

2. naarmate gemeenten een grotere centrumfunctie hebben, geven ze méér uit aan Kunst & Ontspanning dan het ijkpunt veronderstelt;

3. dichtbevolkte gemeenten geven méér uit aan Wegen & Water dan het ijkpunt indiceert, dunbevolkte gemeenten juist minder.

Deze omstandigheden blijken ook in 2006 een rol te spelen, vandaar dat we ze opnieuw zullen behandelen. De maatvoering en onderlinge verhoudingen zijn in dit jaar wel anders dan in 2005.

3.5.2 Veronderstelde versus feitelijke inkomsten

Cluster onroerend zaakbelasting en het gemeentefonds

De OZB-opbrengst omvatte tot en met 2005 de inkomsten uit het gebruikersdeel en het eigenarendeel van onroerendezaakbelasting. Met ingang van 2006 is het gebruikersdeel voor woningen afgeschaft.

Al in 1997 is voor dit inkomstencluster een ijkpunt opgesteld. Dat betekent dat bij de verdeling van het gemeentefonds rekening werd (en wordt) gehouden met de verschillen in OZB-capaciteit. De waarde van woningen werd voor 80% meegeteld, die van niet-woningen voor 70%. Het verschil met de volledige (100%) waarde werd gekoppeld aan een bedrag per woonruimte.

De formule van het inkomsten-ijkpunt OZB luidde:

+ Rekentarief x (80% woningwaarde + 70% niet-woningwaarde)

+ bedrag per woonruimte.

De uitkomst van deze formule werd afgetrokken van de uitkomst van de uitgavenformules. Wat resulteerde, was de algemene uitkering uit het gemeentefonds.

Het grote verschil tussen 2006 en de jaren ervoor is het vervallen van de OZB voor gebruikers van woningen. De waarde van de woningen zit vanwege de eigenarenbelasting op woningen nog wel in de OZB-grondslag.

Ingaande 2006 ziet het ijkpunt OZB er dus wat anders uit, maar het principe is hetzelfde:

+ Rekentarief eigenaren woningen x (80% woningwaarde)

+ Rekentarief eigenaren niet-woningen x (70% niet-woningwaarde)

+ Rekentarief gebruikers niet-woningen x (70% niet-woningwaarde)

+ bedrag per woonruimte.

IJkpunt OZB en feitelijke OZB in 2005

Vorig jaar zagen we dat de gemeenten voor 2005 méér OZB-opbrengsten raamden dan het ijkpunt OZB aangaf. En dit verschil liep sterk op naarmate de gemeenten groter werden. We hebben dit toen in verband gebracht met een drietal aspecten:

1. grote gemeenten bekostigen een groter deel van hun riool en reiniging uit OZB dan kleine;

2. naarmate gemeenten een grotere centrumfunctie hebben, geven ze méér uit aan Kunst & Ontspanning dan het ijkpunt veronderstelt;

3. dichtbevolkte gemeenten geven méér uit aan Wegen & Water dan het ijkpunt indiceert, dunbevolkte gemeenten juist minder.

Deze subparagraaf gaat alleen op het eerste in; op het tweede en het derde komen we terug in subparagraaf 3.5.3, die de uitgavenclusters behandelt.

IJkpunt OZB en feitelijke OZB in 2006 en relatie met Riool en Reiniging

Wij zullen nu eerst nagaan hoe de OZB zich in 2006 tot het (nieuwe) ijkpunt verhoudt. Vervolgens leggen we de link met de clusters Riool en Reiniging.

Figuur 3.4 geeft voor inwonerklassen een overzicht van het verschil tussen de feitelijke inkomsten uit de OZB en de uitkomst van het ijkpunt OZB in het gemeentefonds.

We zien twee aspecten: een algemene verandering tussen 2005 en 2006 en de verdeling over de groottegroepen.

De algemene ontwikkeling is dat door de gedeeltelijke afschaffing het verschil tussen feitelijke en geijkte OZB-opbrengst over de gehele linie afneemt.

Figuur 3.4 Verschil tussen ijkpunt en feitelijke OZB in 2005 en 2006 per groottegroep in euro’s per inwoner (417 gemeenten)

Figuur 3.4 laat ook zien dat het verschil tussen de feitelijke en de geijkte OZB nog steeds ongelijk over de inwoner-groottegroepen is verdeeld, maar dat dit minder wordt. Dat komt omdat bij de 100 000+ gemeenten het verschil met het ijkpunt méér terugloopt, dan bij de andere gemeenten.

We gaan nu nader in op de verhouding tot de clusters Riool en Reiniging. (Op de verhouding met de clusters Kunst & Ontspanning en Wegen & Water komen we in 3.5.3 terug.)

Er waren in het verleden vele gemeenten die een deel van de kosten voor Riool en Reiniging via de OZB bekostigden. Deze gemeenten hadden dus geen kostendekkende riool- en reinigingsrechten. Sinds enkele jaren is er een tendens naar tarieven die meer kostendekkend zijn.

Figuur 3.5 laat zien dat deze trend zich ook in 2005/06 voortzet. In het onderste deel van de figuur zien we de vermindering van de afwijking van ijkpunt en feitelijke OZB, een vermindering die we al uit Figuur 3.4 konden af leiden; in het bovenste deel van de figuur zien we een tegengestelde beweging bij de clusters Riool en Reiniging, zij het van beperkte omvang. De daling van de OZB ging dus samen met enige stijging van riool- en reinigingsrechten.

Uit de achterliggende cijfers blijkt dat er geen directe relatie is tussen de mindere inkomsten uit de OZB en de stijging van de riool- en reinigingsrechten. Er is veeleer sprake van een soort algemene trend naar meer kostendekkende tarieven. Dat die relatie er in 2006 niet is, is ook logisch aangezien de gemeenten gecompenseerd zijn voor de inkomstenderving bij de OZB. In de jaren na 2006 zullen de OZB-tarieven naar verwachting convergeren naar het rekentarief. Dan zal meer druk ontstaan om ook andere tarieven kostendekkend te maken.

Op die algemene trend is één uitzondering: het cluster Riool bij de groep 100 000+ gemeenten. Daar treedt een gemiddeld vrij grote verandering op. Uit de achterliggende cijfers blijkt dat sommige van deze gemeenten hun rioolrecht sterk hebben verhoogd. Zoals gezegd was hiervoor financieel geen aanleiding, omdat wij de inkomstenderving bij de OZB geheel hebben gecompenseerd.

Figuur 3.5 Veranderingen tussen 2005 en 2006 van verschillen tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven bij clusters OZB, Riool en Reiniging per groottegroep in euro’s per inwoner (417 gemeenten)

Cluster Overige eigen middelen

De Overige eigen middelen (OEM) zoals verwerkt in het gemeentefonds, betreffen het saldo van baten en lasten verbonden met uiteenlopende begrotingsposten. Belangrijke onderdelen met een positief saldo zijn de (netto)opbrengsten van langlopende geldleningen, de bouwgrondexploitatie en de som van enkele kleine belastingen (o.m. precario-, honden- en forensenbelasting); er zijn ook onderdelen met een klein negatief saldo, zoals handel en ambacht.

We zagen in Figuur 3.1 dat de OEM-baten in 2005/06 voor alle Nederlandse gemeenten toenemen van € 7,3 tot € 8,5 miljard. Het saldo van baten en lasten – waar het in het gemeentefonds om te doen is – is veel kleiner: in 2005 € 1,7 miljard en € 1,9 miljard in 2006. Voor de gemeenten van de scan zijn al deze bedragen kleiner, vooral omdat de vier grote steden er niet bij zijn. Voor de 417 gemeenten van de scan beliep het OEM-saldo in 2005 € 1,2 miljard en in 2006 € 1,3 miljard.

Het inkomstencluster OEM is het enige waarvoor we deze feitelijke bedragen niet kunnen afzetten tegen een ijkpunt in de strikte zin van het woord. Dat komt omdat bij de invoering van het huidige verdeelstelsel om praktische en principiële reden is afgezien van het opstellen van een ijkpunt voor de Overige eigen middelen. In 1997 is daarom simpelweg aangenomen dat de gemeenten 5% van hun uitgaven bekostigen uit Overige eigen middelen. Die 5% was het voor alle gemeenten tezamen het geldende gemiddelde.

Van dit gemiddelde gaan we nog steeds uit; in de loop der jaren zijn daarop wel correcties toegepast, maar die waren van technische aard.

Afgezet tegen deze eenvoudige norm nam het saldo van de Overige eigen middelen voor de 417 gemeenten toe. In 2005 was het verschil 54 euro per inwoner, in 2006 is dat 67 euro per inwoner. Afgerond is de toename 12 euro per inwoner, dat is vergelijkbaar met de toename vorig jaar.

Vorig jaar viel op dat de toename vrijwel geheel samenhing met de post «opbrengsten uit langlopende leningen». Dit leek echter geen reële ontwikkeling, maar vooral het gevolg van de toen veranderde boekhoudkundige regels (BBV). Dat vermoeden lijkt nu, een jaar later, te worden bevestigd. Deze post neemt nog wel toe, maar minder sterk dan vorig jaar en bovendien met een gelijkmatiger (en aannemelijker) spreiding over de gemeenten.

Verder geeft OEM geen aanleiding voor nadere analyse. Ook het totaal ervan is redelijk evenwichtig over de groottegroepen gespreid.

3.5.3 IJkpunten versus feitelijke uitgaven

In deze subparagraaf behandelen we de uitgavenclusters. Dit doen we in tweede stappen. Bij de eerste stap gaan we na bij welke clusters er aanwijzingen zijn voor mogelijk te grote verschillen tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven. Het zal blijken dat uit deze toets dezelfde clusters naar voren komen als vorig jaar. Bij stap twee gaan we nader in op de clusters die in de eerste stap opvielen.

Twee toetsen op verschillen tussen ijkpunten en feitelijke uitgaven

Verschillen tussen veronderstelde en feitelijke uitgavenpatronen komen in twee vormen tot uiting. De eerste vorm is dat voor alle gemeenten bij elkaar de omvang van de feitelijke uitgaven afwijkt van de veronderstelde. De tweede vorm is dat de feitelijke verdeling van uitgaven over groepen van gemeenten verschilt van de veronderstelde, zelfs als de totalen voor alle gemeenten aan elkaar gelijk zijn. Deze twee vormen worden in beeld gebracht door de Figuren 3.6 en 3.7.

Figuur 3.6 IJkpunten minus feitelijke uitgaven per cluster in 2005 en 2006 (in euro’s per inwoner voor 417 gemeenten)

In Figuur 3.6 zien we dat de meeste balkjes een minteken hebben, dat dus het verschil ijkpunten minus begrote uitgaven is bij de meeste clusters negatief is. Dat betekent dat de gemeenten op deze beleidsterreinen meer uitgeven dan ze uit het gemeentefonds ontvangen. Dat is niet verbazend, want eerder zagen we dat de feitelijke inkomsten uit de Onroerende zaakbelasting (OZB) en de Overige eigen middelen (OEM) hoger zijn dan het niveau zoals verondersteld in het gemeentefonds. In 2006 scheelt dat € 67 respectievelijk € 35 per inwoner; dat is € 102 per inwoner ofwel rond € 1,3 miljard voor de 417 gemeenten samen. Het gevolg is dat de feitelijke uitgaven per gemiddelde uitgavencluster eveneens boven het ijkpuntniveau liggen.

Het gaat er dus niet zo zeer om dat clusters afwijken, maar hoeveel ze afwijken.

We bespreken nu de voornaamste afwijkingen in Figuur 3.6.

Werk & inkomen, Educatie en Zorg

We hebben deze drie clusters dit jaar samen genomen, omdat ze afzonderlijk vorig jaar niet bestonden; die uitgaven waren toen over twee clusters verdeeld. Door de som te nemen kunnen we de twee clusters van 2005 vergelijken met de drie van 2006.

Het blijkt dat de afwijking in 2006 van de som van de drie nieuwe clusters duidelijk minder is, dan van de som van de twee oude clusters in 2005. De herijking heeft de feitelijke uitgaven en de in het verdeelstelsel veronderstelde dichterbij elkaar gebracht. Dat was de bedoeling. Gezien deze recente herijking besteden we daar verder geen aandacht aan.

Wel wijzen we op een relatie tussen deze herijking en de andere clusters. Doordat bij de clusters Werk & Inkomen, Educatie en Zorg tezamen de afwijking tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven kleiner is geworden, wordt dit verschil bij andere clusters juist wat hoger.

Openbare Orde en Veiligheid

In 2006 zijn de feitelijke uitgaven van dit cluster opnieuw gestegen en nog meer gaan afwijken van het ijkpunt. Al in vorige edities van het POR hebben we dit gesignaleerd en besproken. De geconstateerde scheefheid heeft geleid tot nader onderzoek. Dat onderzoek is nog volop gaande, waarbij ook de andere geldstromen op het gebied van Openbare Orde en Veiligheid in ogenschouw worden genomen (Besluit Doeluitkering Rampenbestrijding, Veiligheidsregio’s). Door bureau Cebeon wordt onderzocht of en hoe de omvang en verdeling van de middelen in het Gemeentefonds moet worden aangepast. De uitkomsten van dit onderzoek worden in het najaar van 2006 verwacht.

Hangende de uitkomst van dit onderzoek zijn de fondsbeheerders in april 2006 met de VNG overeen gekomen om alvast 220 miljoen extra aan het gemeentefonds toe te voegen voor Openbare Orde en Veiligheid, met ingang van 2007 en doorlopend tot en met 2009. Een volgend kabinet kan dan verdere besluiten hierover nemen.

Bij de verdeling van die extra middelen hebben we voor 2007 de bestaande verdeling voor het cluster Openbare Orde en Veiligheid gevolgd. Afhankelijk van de uitkomsten van het Cebeon-onderzoek kan die verdeling met ingang van 2008 worden gewijzigd.

Bij de meeste overige clusters zijn er geringe verschillen tussen feitelijke uitgaven en ijkpunt, als we althans rekening houden met de invloed van de herijking van de sociale clusters en met de omvang van de diverse clusters. Bij een groot cluster zegt een afwijking van X euro per inwoner minder, dan bij een klein cluster.

Vermeldenswaardig zijn dan alleen de clusters Bestuurorganen en Kunst & Ontspanning1. We komen hier op terug na bespreking van Figuur 3.7, waarin de afwijkingen in 2006 voor de kleine en de grote gemeenten worden besproken.

De tweede vorm waarin verschillen tussen ijkpunten en feitelijke uitgaven tot uitdrukking kunnen komen, is weergegeven in Figuur 3.7. Deze grafiek toont het verschil tussen feitelijke en geijkte uitgaven voor twee groepen gemeenten, die zeer globaal genomen land en stad vertegenwoordigen, namelijk de gemeenten tot 20 000 inwoners en de gemeenten met meer dan 50 000 inwoners. Deze toets vormt een aanvulling op die van Figuur 3.6.

Figuur 3.7 IJkpunten minus feitelijke uitgaven in 2006 in kleine en grote gemeenten (in euro’s per inwoner voor 417 gemeenten)

Figuur 3.7 geeft een gevarieerd beeld, waarbij dan eens de landelijke, dan eens de stedelijke gemeenten met hun feitelijke uitgaven meer of juist minder afwijken van het ijkpunt.

Het grootst is het verschil bij Kunst & Ontspanning, het cluster dat er in Figuur 3.6 ook al uitsprong.

Evenals vorig jaar, komt bij deze tweede toets ook het cluster Wegen & Water in beeld. Zoals blijkt uit Figuur 3.7 is een aanzienlijk verschil zichtbaar tussen grote en kleine gemeenten: de feitelijke uitgaven van kleine gemeenten zijn € 4 per inwoner lager dan het ijkpunt, de uitgaven van de grote gemeenten liggen er juist € 17 per inwoner boven – een totaal verschil van € 21 per inwoner. Als alle 417 gemeenten samen worden genomen dan liggen de werkelijke uitgaven op het gebied van Wegen en Water juist niet ver van de gemeentefondsverdeling (€ 8 per inwoner verschil op een totaal van € 130 per inwoner).

Voor het overige zijn de verschillen tussen de kleine en grote gemeenten betrekkelijk klein1.

De twee toetsen op verschillen tussen ijkpunten en feitelijke uitgaven – zowel bij alle 417 gemeenten tezamen, als bij de vergelijking van kleine en grote gemeenten – leveren dus volgende clusters op die nadere beschouwing verdienen: Bestuurorganen, Kunst & Ontspanning en Wegen & Water2. We zullen deze nu bespreken, waar nodig in relatie met andere clusters.

Cluster Bestuurorganen: uitkomst van het nadere onderzoek

De uitkomsten van het POR2006 (september 2005), waren reden om nader onderzoek te laten verrichten. Toen gaven de cijfers aan dat de «POR-gemeenten» tezamen rond € 150 miljoen ofwel 40% méér uitgaven aan dit cluster dan in het gemeentefonds is opgenomen en dat kleine gemeenten méér meer uitgeven dan grote. Tegelijk was de indruk dat juist bij dit cluster de cijfers vertekend zijn door verschillen in de wijze waarop de gemeenten de kosten boeken.

We hebben dit laten onderzoeken. Het eindrapport is bij dit POR gevoegd1. De conclusie is, kort samengevat, dat de afwijkingen tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven inderdaad worden voor het leeuwendeel veroorzaakt door de manier van boekhouden en niet door reële kostenverschillen. Dit geldt zowel voor alle gemeenten tezamen, als voor het patroon tussen kleine en grote gemeenten. Wanneer voor deze boekingsverschillen wordt gecorrigeerd, dan blijkt het ijkpunt nauw aan te sluiten bij de feitelijke uitgaven. Dat betekent dat het bestaande ijkpunt de gelden goed verdeelt en dat ook de totale omvang ervan goed bemeten is.

Dit houdt dus ook in dat de uit de Figuren 3.6 en 3.7 gebleken verschillen bij het cluster Bestuursorganen geen probleem vormen.

Kunst & Ontspanning

Vorig jaar zagen we dat de verschillen tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven sterk stegen met gemeentegrootte en – nog wat meer – met de mate van centrumfunctie. Een vergelijkbaar patroon doet zich dit jaar opnieuw voor, waarbij nu het verband met gemeentegrootte iets groter is dan met centrumfunctie. In Figuur 3.8 hebben we het verband tussen gemeentegrootte en extra uitgaven bovenop het ijkpunt voor Kunst & Ontspanning afgebeeld. Evenals in 2005 lopen deze in 2006 sterk op naarmate de gemeenten groter worden.

Vorig jaar kwam dit voor het eerst duidelijk aan het licht. We hebben toen geen aanleiding gezien voor nader onderzoek. Ten eerste omdat het de eerste maal was. Ten tweede omdat dit cluster vrij veel beleidsvrijheid kent. Dat is van belang, omdat eigen beleidskeuzes in beginsel niet worden verwerkt in het verdeelstelsel.

Figuur 3.8 Verschillen tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven van cluster Kunst & Ontspanning in 2005 en 2006 per groottegroep (in euro’s per inwoner voor 417 gemeenten)

Nu zich dit patroon in 2006 weer voordoet, hebben we naar de achterliggende cijfers gekeken. Dit leidt tot een tweetal inzichten. Het eerste is dat de groei voor circa 2/3 is terug te voeren op het onderdeel sport. De groei is zodanig sterk dat nu ook bij de grootste gemeenten sport «op nummer 1» staat, een positie die tot voor kort aan het onderdeel kunst was voorbehouden. (Bij de gemeente tot 100 000 inwoners was het onderdeel sport altijd al omvangrijker dan kunst.) Het tweede inzicht is dat de groei zeer onregelmatig gespreid is. Ofschoon dus het onderdeel sport gemiddeld genomen fors in de in de lift zit – juist bij de grote gemeenten – zijn er ook grote gemeenten waar het daalt. Een eenduidig patroon is hier dus niet te onderkennen. Anders gezegd: de verschillen lijken vooral het gevolg van lokale keuzes, niet van harde kostenfactoren.

Vooralsnog zien wij daarom geen reden voor nadere actie. Evenals het gehele cluster Kunst & Ontspanning, is ook bij het onderdeel sport sprake van een behoorlijke beleidsvrijheid, zodat de mate van inspanning sterk afhankelijk is van lokale voorkeuren en ambities. Een nader onderzoek naar een mogelijke verandering van het verdeelstelsel ligt dan niet voor de hand.

Wegen & Water

Bij dit cluster liet Figuur 3.7 hierboven een groot onderscheid zien tussen kleine en grote gemeenten.

De factor grootte zegt echter niet alles over de kosten van dit cluster. Weliswaar is er een samenhang tussen uitgaven voor Wegen & Water en inwonertal, maar de dominante kostenveroorzaker is dichtheid (van bevolking en bebouwing) en niet grootte. In Figuur 3.9 worden daarom de verschillen tussen feitelijke uitgaven en ijkpunt afgezet tegen vijf categorieën van bevolkingsdichtheid.

Figuur 3.9 laat zien dat het patroon in vergelijking met vorig jaar niet wezenlijk is veranderd. Van voordelige verschillen tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven is sprake bij de zeer dunbevolkte gebieden. Nadelige verschillen zijn te zien de zeer dichtbevolkte gemeenten. Bij de drie tussenliggende groepen zijn de verschillen tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven beperkt (behalve in 2005 in de dichtbevolkte gebieden).

Onze eerder geuite bezwaren tegen het door uw Kamer geamendeerde ijkpunt ten gunste van gemeenten met een groot, (zeer) dunbevolkt oppervlak wordt met deze cijfers opnieuw ondersteund. Zoals we toen al opmerkten heeft die amendering geen sterke verankering in de feitelijke uitgaven. Wel zal met ingang van 2006 een mitigering optreden van deze scheefheid als gevolg van de aanpassingen in de verdeling ten behoeve van gemeenten met een slappe bodem.

Figuur 3.9 Verschillen tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven van cluster Wegen & water in 2005 en 2006 naar bevolkingsdichtheid (in euro’s per inwoner voor 417 gemeenten)

3.5.4 Algemene conclusies van de scan

Het geheel overziende komen we voor 2006 tot volgende conclusies.

Inkomsten en uitgaven

i. In 2006 geven de gezamenlijke gemeenten meer uit dan de ijkpunten in het gemeentefonds aangeven. Dit is al meerdere jaren het geval. De gemeenten bekostigen dit hogere uitgavenpeil met inkomsten uit Onroerendzaakbelasting (OZB) en Overige eigen middelen (OEM) die beide boven het niveau liggen dat in het gemeentefonds wordt verondersteld. Evenals in 2005 ligt dit voor OZB en OEM tezamen rond 100 euro per inwoner hoger dan waarmee bij de verdeling van het gemeentefonds wordt gerekend.

Inkomsten

ii. De verdeling van deze 100 euro per inwoner over de inkomstenclusters OZB en OEM, is tussen 2005 en 2006 gewijzigd. De afschaffing van de OZB op het gebruik van woningen heeft het verschil tussen ijkpunt en feitelijk OZB kleiner gemaakt. Dat is een lastenverlichting voor de burger. Daarentegen is het verschil tussen de veronderstelde en de werkelijke OEM groter geworden; dat zit in diverse posten, waarvan de meeste voor de burger geen gevolgen hebben.

iii. Bij de OZB valt verder op dat het verschil tussen ijkpunt en feitelijke opbrengsten nog steeds sterk oploopt naarmate de gemeenten groter worden. Dit houdt mede verband met de uitgavenclusters Kunst & Ontspanning, Wegen & Water en – in afnemende mate – met de twee clusters Riool en Reiniging. In belangrijke mate vloeit dit patroon voort uit eigen beleidskeuzes.

Uitgaven

iv. Van de uitgavenclusters valt Openbare Orde en Veiligheid het meest op. Aan dit beleidsterrein wordt circa 20 euro per inwoner meer uitgegeven dan het ijkpunt. Dat is op zich veel – circa € 260 miljoen – en ook in verhouding tot de omvang van dit cluster. Dit extra bedrag is van 2005 op 2006 verder gestegen. In 2005 was het al zodanig dat we besloten een nader onderzoek te starten. De uitkomsten ervan worden in dit najaar verwacht. Intussen is met ingang van 2007 alvast € 220 miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd.

v. Het tweede cluster dat opvalt is Bestuursorganen. De afwijking is ongeveer even groot als vorig jaar. We hebben naar aanleiding van de bevindingen van vorig jaar nader onderzoek ingesteld. Het eindrapport is bij dit POR gevoegd. De conclusie is dat de afwijkingen tussen ijkpunt en feitelijke uitgaven vooral het gevolg zijn van boekhoudkundige verschillen en niet van reële kostenverschillen.

vi. Het derde cluster waar de uitgaven sterker afwijken van het ijkpunten dan bij de meeste andere is Kunst & Ontspanning. En ook dit verschil is tussen 2005 en 2006 toegenomen; het meest in de 100 000+ gemeenten. Nadere beschouwing leert dat dit komt door stijging van het onderdeel «sport». Opmerkelijk is dat de gemiddelde stijging bij de grote gemeenten resulteert uit zeer verschillende toenames bij afzonderlijke gemeenten, die niet eenduidig samenhangen met structuurkenmerken zoals centrumfunctie of grootte. Dit gegeven, gecombineerd met de grote beleidsruimte die gemeenten wat betreft Kunst & Ontspanning hebben, brengt ons ertoe vooralsnog geen nader onderzoek in te stellen. De groei zien wij primair als uitvloeisel van eigen beleid, waarmee in het gemeentefonds geen rekening behoefte te worden gehouden.

vii. Een vierde uitgavencluster is Wegen & Water, waar opnieuw blijkt dat dunbevolkte gemeenten erop overhouden en dichtbevolkte er juist meer aan uitgaven dan het ijkpunt indiceert. Overigens zal deze scheefheid met ingang van 2006 verminderen als gevolg van de aanpassingen die in de gemeentefondsverdeling zijn gemaakt ten behoeve van gemeenten met een slappe bodem.

viii. Tenslotte zijn er de clusters Riool en Reiniging. Traditioneel kozen sommige grote gemeenten ervoor deze deels uit de OZB te bekostigen. Naast een algemene tendens onder alle gemeenten naar meer kostendekkende tarieven, heeft zich bij de enkele grote gemeenten een sterke stijging van de rioolrechten voorgedaan (waarmee de gedeeltelijke dekking uit de OZB verminderde). Deze toename van rioolrechten kent overigens in 2006 geen dwingende noodzaak vanuit de gedeeltelijke afschaffing van de OZB. Hiervoor zijn immers alle gemeenten volledig gecompenseerd.