Inhoudsopgave blz.

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor het jaar 2007 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2007. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2007.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2007 vastgesteld. Het begrotingsartikel dat in de begroting van het gemeentefonds is opgenomen wordt in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

Wetsartikel 3 (verplichtingenbedrag bedoeld in artikel 5 van de Financiële-verhoudingswet)

Ingevolge artikel 5, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet juncto artikel 6, vierde lid van de Invoeringswet Financiële-verhoudingswet, hebben de gemeenten gezamenlijk recht op het bedrag dat in de begroting als verplichting voor het totaal van de algemene uitkering c.a. en de aanvullende uitkeringen is opgenomen. Het in dit wetsartikel opgenomen bedrag is niet rechtstreeks uit de begrotingsstaat af te leiden. Het bedrag wordt nader onderbouwd in paragraaf 2.2.4 van deze memorie.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

De gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting maar heeft daarbinnen, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen bijzonder karakter. Zo kent de gemeentefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts zijn de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk voor het gemeentefonds en niet voor de resultaten die gemeenten met hun budget uit dit fonds realiseren. Gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het gemeentefonds.

De voorliggende toelichting bij de begroting 2007 van het gemeentefonds kent de volgende indeling.

Na dit hoofdstuk met de leeswijzer start hoofdstuk 2 met de beleidsagenda van het gemeentefonds, waarin onder meer de beleidsprioriteiten voor 2007 en de belangrijkste beleidsmutaties worden beschreven. Vervolgens wordt ingezoomd op hét beleidsartikel: het gemeentefonds. Hierin komen de met het beleid samenhangende algemene beleidsdoelstelling en nader geoperationaliseerde doelstellingen aan bod. Ook worden de hierbij behorende prestatie-indicatoren behandeld. De tabel Budgettaire gevolgen van beleid geeft inzicht in de integrale uitgaven die samenhangen met de algemene beleidsdoelstelling.

Hoofdstuk 3 is het verdiepingshoofdstuk. In dit hoofdstuk wordt de opbouw aangegeven van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2006 naar de stand ontwerpbegroting 2007. In hoofdstuk 3 wordt ook ingegaan op de ontwikkeling van de integratie-uitkeringen. Verder wordt in dit hoofdstuk het gemeentefonds in een breder kader geplaatst, waarbij nader wordt ingegaan op de andere inkomstenbronnen van de gemeenten de specifieke uitkeringen. Tot slot wordt aandacht besteed aan de bijdrage van de gemeenten aan het EMU-tekort.

In hoofdstuk 4 treft u de bijlage Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds 2007 aan.

Tot slot van deze leeswijzer verdienen de apparaatsuitgaven enige aandacht. De apparaatsuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven van de medewerkers bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën die betrokken zijn bij het fondsbeheer, zijn niet in de tabel Budgettaire gevolgen van beleid opgenomen. Deze kosten worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord.

2. HET BELEID

2.1. De beleidsagenda

De beleidsagenda bevat een beknopte weergave van de speerpunten van het beleid voor het gemeentefonds.

2.1.1. Beleidsprioriteiten

Voor 2007 worden als beleidsprioriteiten gesteld:

Financiële verhouding

De financiële verhouding tussen Rijk en medeoverheden blijft doorlopend aandacht vragen. Het gaat daarbij veelal om het reguliere proces terzake de ontwikkeling van de fondsen (gekoppeld aan de Rijksbegroting) en de communicatie tussen het Rijk en de medeoverheden. Dit laatste voornamelijk door middel van de circulaires en regiobijeenkomsten. De prioriteiten voor 2007 en verder zijn in sterke mate afhankelijk van de Financiële Verhouding in de komende kabinetsperiode. Het voorwerk wordt in 2006 en mogelijk ook nog begin 2007 verricht.

In dat kader zijn twee onderwerpen vermeldenswaard:

1. Scenario’s omvang decentraal belastinggebied in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen en uitwerking van de opcenten IB/LB

De Stuurgroep Eenhoorn (2005) heeft onder andere geadviseerd de OZB te vervangen door opcenten IB/LB. Aan de Tweede Kamer is toegezegd de opcenten op de IB/LB technisch uit te werken. In de Eerste Kamer is eind 2005 de motie Engels c.s. (Eerste Kamer 2005/06, 30 096, E) aangenomen. Daarin wordt het kabinet gevraagd maatregelen voor te bereiden tot herstel van het gemeentelijk belastinggebied. Deze motie wordt uitgewerkt door scenario’s voor de omvang van het gemeentelijk belastinggebied in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen te maken. De uitwerking van de opcenten wordt aan deze scenario’s gekoppeld. De scenario’s worden najaar 2006 aan het parlement aangeboden.

2. Evaluatie normering

In 2006 wordt de evaluatie van de normeringssystematiek verricht. Daarbij staan op de agenda: de toereikendheid van de fondsen, de stabiliteit over en binnen de jaren, de (wijze van) koppeling aan de groei van de uitgaven van het Rijk, de inzichtelijkheid van en het bestuurlijk oordeel over de uitkomsten van de normeringssystematiek, de actualiteit van de fondsen, de transactiekosten en de beheersing van het EMU-saldo van de decentrale overheden. Het evaluatierapport zal in het najaar van 2006 worden aangeboden, zodat het beschikbaar is voor een volgend kabinet.

Single information en single audit

Conform het kabinetsstandpunt Brinkman (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 B, nr. 16) wordt vanaf het verantwoordingsjaar 2006 single information en single audit ingevoerd. Dit geldt vanaf 2006 voor een deel van de specifieke uitkeringen en voor de overige vanaf het verantwoordingsjaar 2007. De invoering wordt in 2006 en 2007 samen met externe partijen, zoals gemeenten, Algemene Rekenkamer, provincies, vakdepartementen en CBS, verder uitgewerkt en vormgegeven. Met single information en single audit wordt zo veel mogelijk aangesloten bij de jaarrekening, de controle daarvan en de planning- en controlcyclus van de besturen van gemeenten en provincies. Daardoor zal een belangrijke daling van de administratieve lasten en verantwoordingsbureaucratie voor de gemeenten en provincies worden bereikt.

2.1.2. Beleidsmutaties

Door wijzigingen in beleid van verschillende departementen kan worden overgegaan tot het beleggen of juist onttrekken van taken bij gemeenten. Soms gaat dit gepaard met een toevoeging aan of een uitname uit het gemeentefonds. In onderstaande overzichtstabel wordt vanaf de stand ontwerpbegroting 2006 een aansluiting gegeven naar de stand ontwerpbegroting 2007 aan de hand van de belangrijkste beleidsmatige mutaties voor de periode 2006 tot en met 2011. De weergegeven mutaties worden onder de tabel afzonderlijk toegelicht, voorzover ze betrekking hebben op 2007 (en eventueel op daarop volgende jaren).

Toelichting op de mutaties

1. Structurele doorwerking nacalculatie 2005

Voor 2005 is een negatieve nacalculatie berekend van € 122 833 000. Deze nacalculatie vloeit voort uit de de normeringssystematiek. Zie Kamerstukken II 2005/06, 30 560 B, nr. 2, blzz. 3 en 4, onder 1. Deze nacalculatie heeft structurele doorwerking naar de jaren 2006 en volgende.

2. Accres 2006

Het accres 2006 vloeit eveneens voort uit de normeringssystematiek.

De verhoging van het accres 2006 bij Voorjaarsnota 2006 van € 302 452000 heeft structurele doorwerking naar de jaren 2007 en volgende. Zie voor de verhoging van € 301 452 000: Kamerstukken II 2005/06, 30 560 B, nr. 2, blz.4, onder 2.

3. Behoedzaamheidsreserve 2005

De fondsbeheerders streven een adequate omvang van het gemeentefonds na. Het belangrijkste instrument om dit streven te verwezenlijken is de normeringssystematiek. Onderdeel van deze normeringssystematiek is de nacalculatie gebaseerd op de realisatie van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven in de Voorlopige Rekening. Voor 2005 komt het nagecalculeerde accrespercentage van 1,64 (positief) overeen met een accres van € 198 479 000 (positief). Ten tijde van de Voorjaarsnota 2005 werd op grond van de toen beschikbare gegevens een accres verwacht van € 321 362 000 (positief). Het negatieve verschil van € 122 883 000 is de omvang van de nacalculatie over het uitkeringsjaar 2005. Het resultaat van de nacalculatie wordt verrekend met de behoedzaamheidsreserve die in 2005 is ingehouden. Op grond hiervan is het uit te keren bedrag van de behoedzaamheidsreserve 2005 € 85 856 000 (€ 208 739 000 min € 122 883 000). De feitelijke uitbetaling vindt plaats in het uitkeringsjaar 2006 (zie Kamerstukken II 2005/06, 30 560 B, nr. 2, blzz. 3 en 4, onder 1).

4. Wijziging betalingsverloop

Bij Voorlopige Rekening 2005 is vastgesteld hoe de in 2005 gerealiseerde uitbetalingen aan de gemeenten zich verhouden tot het bedrag dat bij de 2^e suppletore begroting 2005 voor de uitbetalingen is geraamd. Daarbij is gebleken dat lagere uitbetalingen zijn gedaan dan bij Najaarsnota 2005 werden verwacht. Het betreft een verschil van € 28 386 000. Omdat voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, wordt geld dat in enig jaar nog niet aan gemeenten wordt uitgekeerd, aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 B, nr. 2).

5. Overloop 2005/2006 onderdeel «Kosten Fvw»

In 2005 is het budget «kosten financiële verhoudingswet» niet geheel tot besteding gekomen. Een deel van de onderuitputting ter hoogte van € 1 376 000 zal in 2006 tot besteding komen (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 B, nr. 2).

6. Kosten onverzekerdenproblematiek

De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport komt gemeenten financieel tegemoet in de administratieve lasten die samenhangen met het afsluiten van collectieve verzekeringen en de kosten van voorlichting voor ondermeer bijstandsgerechtigden. Voor de administratieve lasten die samenhangen met het afsluiten van collectieve verzekeringen ontvangen de gemeenten € 3 miljoen structureel. Zie Kamerstukken II 2005/06, 30 560 B, nr. 2, blz.4, onder 5).

7. Bestuurlijk akkoord met VNG

Op 4 april 2006 is in het bestuurlijk overleg financiële verhouding tussen de ministers van BZK en van Financiën, de VNG en het IPO gesproken over de financiële stand van zaken bij gemeenten en provincies. In het bestuurlijk overleg heeft centraal gestaan of de fondsbeheerders, de VNG en het IPO op meerdere dossiers, die de financiën van gemeenten en provincies raken, een integraal akkoord zouden kunnen sluiten. Daarbij stonden voornamelijk de gemeentefinanciën centraal: de zogenaamde «pijnpuntenlijst» van de VNG, de nacalculatie met betrekking tot het BTW-compensatiefonds (BCF), een toevoeging (tot en met 2009) voor Openbare Orde en Veiligheid (OOV) en het lopend onderzoek naar de precieze omvang en achtergronden van de gestegen OOV uitgaven. Tot het akkoord behoren verschillende elementen die voor 2007 van belang zijn.

Genoemd worden:

1. Nacalculatie BCF.

2. Oplossing pijnpunten en intensiveringen.

ad 1

Uitkomst van het akkoord is een nacalculatie van het BCF die resulteert in een uitname van € 115 miljoen in 2006, € 520 miljoen voor de jaren 2007, 2008 en 2009 en een uitname van € 300 miljoen voor het jaar 2010 en volgende. De oploop in de bedragen wordt veroorzaakt doordat de terugwerkende kracht over oude jaren niet in één keer ten laste komt van de gemeenten, maar wordt uitgesmeerd over de jaren tot en met 2009.

ad 2

Tegenover de extra uitname uit het gemeentefonds staat een aantal toevoegingen.

In de eerste plaats zijn dat de middelen voor OOV (€ 220 miljoen voor de jaren 2007, 2008 en 2009).

Voor 2010 staat voor de extra uitgaven OOV een pm-post genoteerd, zodat het volgende kabinet op basis van het onderzoek tot definitieve besluitvorming kan overgaan.

Andere punten uit het akkoord zijn het leerlingenvervoer (€ 15 miljoen structureel vanaf 2006), het vervallen van de WOZ-taakstelling (€ 20 miljoen structureel met ingang van 2007) en het amendement De Pater-van der Meer (€ 25 miljoen structureel met ingang van 2006). Bij de behandeling van het voorstel van wet tot afschaffing gebruikersdeel OZB op woningen is het amendement De Pater-van der Meer (Kamerstukken II 2005/06, 30 096, nr. 19) door de Tweede Kamer aangenomen. Het amendement beoogt ook huishoudens met een onroerende zaak die niet in hoofdzaak tot woning dient, te laten profiteren van de afschaffing van het gebruikersdeel op woningen. De OZB aanslag niet-woningen wordt verminderd met het percentage van de waarde van de onroerende zaak dat tot woning dient, dan wel in hoofdzaak dienstbaar is aan woondoeleinden. In 2006 kan de gemeente de aanslag op verzoek van de belastingplichtige verminderen; vanaf 2007 dient de vermindering in de aanslag te zijn begrepen. Eind januari zijn alle gemeenten verzocht om inzicht te geven in de derving van inkomsten. De gemeenten worden gecompenseerd voor het verlies aan inkomsten. Om aansluiting te krijgen tussen gederfde inkomsten en compensatie is besloten tot een integratie-uitkering.

Het akkoord is nader toegelicht in de memorie van toelichting bij de 1e suppletore begroting gemeentefonds 2006 (zie Kamerstukken II 2005/06, 30 560 B, blzz.4 en 5, onder 6). Het akkoord is integraal te raadplegen via de website van het ministerie van BZK (www.minbzk.nl in de rubriek «Financiën provincies en gemeenten», onder het kopje «Publicaties»). gemeentefonds 2006 (zie Kamerstukken II 2005/06, 30 560 B, nr. 2, blz. 4 en 5, onder 6).

8. Bestuurlijke boete fout parkeren

De uitname voor het wetsvoorstel Bestuurlijke boete fout parkeren wordt voor het jaar 2006 ongedaan gemaakt. De beoogde invoeringsdatum van het wetsvoorstel Bestuurlijke boete fout parkeren is namelijk verschoven naar 1 januari 2007. Voorts zijn zowel dit wetsvoorstel als het wetsvoorstel Overlast in de openbare ruimte nog steeds onderwerp van parlementaire behandeling. Onduidelijk is of dit nog nadere (financiële) gevolgen zal opleveren voor beide wetsvoorstellen. Bij het verschijnen van de najaarsnota hopen wij u nader te kunnen informeren (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 B, nr. 2).

9. Bijzondere bijstand; koopkracht reparatie lage inkomens

Het kabinet heeft besloten om eenmalig een bedrag van € 70 miljoen beschikbaar te stellen voor de laagste inkomensgroepen. Van de genoemde € 70 miljoen is de helft bestemd voor de bijzondere bijstand; de andere € 35 miljoen betreft een extra kinderkorting voor gezinnen met een laag inkomen. De middelen voor de bijzondere bijstand worden toegevoegd aan het gemeentefonds (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 300 XV, nr. 78, blz. 3 en Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 B, nr. 2).

10. Professionaliseringsfonds burgemeesters

De algemene uitkering is in 2005 verlaagd met € 0,6 miljoen om het professionaliseringsfonds burgemeesters te voeden. Voor de jaren na 2005 was in afwachting van de conclusies die uit een evaluatie over het fonds zouden worden getrokken, nog geen uitname voorzien. De evaluatie heeft plaatsgevonden en heeft tot de conclusie geleid dat de uitname voor de jaren 2006 en 2007 wordt voortgezet voor een bedrag van € 450 000. Deze conclusie is getrokken in overleg met de VNG. In de loop van 2007 zal opnieuw worden bezien op welke wijze de gemeentelijke bijdrage voor de jaren 2008 en verder aan het professionaliseringsfonds vorm zal krijgen (zie Kamerstukken II 2005/06, 30 560 B, nr. 2, blz. 5, onder 9).

11. Wachtgelden gemeentelijke herindeling

Deze post is toegelicht in de memorie van toelichting bij de 1^ste suppletore begroting gemeentefonds 2006. (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 B, nr. 2).

12. Terugontvangsten Waarderingskamer

Deze post is toegelicht in de memorie van toelichting bij de 1^ste suppletore begroting gemeentefonds 2006. (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 B, nr. 2).

13. Technische mutatie integratie-uitkeringen

Deze post is toegelicht in de memorie van toelichting bij de 1ste suppletore begroting gemeentefonds 2006. (zie Kamerstukken II 2005/06, 30 560 B, nr. 2, blz. 6, onder 13).

14. Accres 2007

Op basis van de ontwikkeling in de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven is het Accres 2007 bij Voorjaarsnota 2006 berekend op € 464 708 000 miljoen.

15. Invoeringskosten Wmo

De staatssecretaris van VWS en de VNG zijn overeengekomen dat voor 2006 eenmalig € 30 miljoen aan het gemeentefonds wordt toegevoegd in verband met de gemeentelijke kosten van voorbereiding voor de Wmo.

Voor 2005 was eerder eenmalig een bedrag van € 45 miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd voor de voorbereiding van de Wmo.

Daar de Wmo later in werking treedt dan destijds voorzien, worden ook in 2006 nog voorbereidingskosten gemaakt.

16. Integratie-uitkering Wmo

Met ingang van 1 januari 2007 zal de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in werking treden. Met deze wet wordt de verantwoordelijkheid voor een aantal voorzieningen uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) overgedragen aan gemeenten. Het gaat om huishoudelijke hulp € 1 116 miljoen (€ 1 194,7 miljoen voor zorg in natura, plus € 118,3 miljoen voor persoonsgebonden budget (pgb) voor huishoudelijke hulp minus € 197,0 miljoen voor eigen bijdrage zorg in natura).

Daarnaast wordt een aantal subsidieregelingen overgeheveld. Het gaat om: diensten bij wonen met zorg € 22,9 miljoen, zorgvernieuwingsprojecten geestelijke gezondheidszorg (GGZ) € 6,7 miljoen en coördinatie vrijwillige thuiszorg en mantelzorg (CVTM) € 32,0 miljoen in 2007, en € 32,5 miljoen in 2008 en verder. Voor vorming, training en advies (VTA) voor vrijwilligers wordt een bedrag van € 2,5 miljoen overgeheveld en voor collectieve GGZ-preventie € 9,5 miljoen. De middelen voor het Besluit bijdrage AWBZ gemeenten (Bbag), een specifieke uitkering in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) € 22,7 miljoen wordt eveneens overgeheveld. Het daadwerkelijk over te hevelen budget wordt gebaseerd op de realisatie 2005. Deze realisatie is nog niet volledig bekend zodat het budget nog bijgesteld zal worden.

Voor de uitvoering van de Wmo krijgen gemeenten een bedrag van € 67,0 miljoen. Hieruit moeten ook de kosten voor de vaststelling en inning van de eigenbijdrage door het Centraal Administratie Kantoor (CAK), de uitvoering van het persoonsgebonden budget (pgb) en de ondersteunende taken ten aanzien van pgb-houders betaald worden.

Overheveling van de middelen naar de Wmo die gepaard gaan met de ADL-clusters (Algemene dagelijkse levensbehoeften) is een jaar uitgesteld omdat besloten is de subsidieregeling voor de ADL-clusters vooralsnog in 2007 te laten bestaan. Gebleken is dat pas aan het einde van de zomer en in het najaar 2006 de gegevens beschikbaar zullen zijn waarmee verantwoord de inpassing van een deel van de ADL-clusters in de reguliere AWBZ kan worden gemaakt. (Deze gegevens komen o.a. uit de pilots voor de zorgzwaartebekostiging). Van de betrokken partijen kan niet worden verwacht een dergelijke grote omslag, van inpassing in de reguliere AWBZ, in zo korte tijd zorgvuldig af te ronden.

17. C2000

In het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhouding op 4 september 2006 is definitief tussen het Rijk en de VNG overeengekomen dat de uitname ter hoogte van € 7,3 miljoen voor C2000 in 2007 wordt gecontinueerd. De structurele dekking voor de kosten van C2000 wordt nog nader bezien in het licht van het lopende onderzoek naar de kosten van Openbare Orde en Veiligheid en besluitvorming rond de veiligheidsregio’s.

18. EGEM

De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties en de VNG zijn in het kader van de Elektronische Overheid overeengekomen om met ingang van 2008 tot en met 2010 € 2 miljoen uit het gemeentefonds uit te nemen ten behoeve van het doelgroepenprogramma EGEM (elektronische Gemeente). Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal eveneens voor € 2 miljoen bijdragen aan het EGEM-programma.

19. Herziening kinderalimetatiestelsel

Het kabinet is van plan het voorstel van wet tot herziening van het kinderallimetatiestelsel in te trekken. De met de herziening verbonden besparingen op de bijstandsuitkeringen zullen dan ook niet gaan optreden. Dit geldt ook voor bij de gemeenten optredende besparingen op de apparaatskosten bijstand ter hoogte van € 10 miljoen. De uitname ter hoogte van € 10 miljoen wordt dan ook met ingang van 2006 structureel ongedaan gemaakt.

20. Bescherming archeologisch erfgoed (Valletta)

Aan de gemeenten wordt in 2006 eenmalig een bedrag van € 4,5 miljoen beschikbaar gesteld als incidentele bijdrage voor de komende inwerkingtreding van de Wet op de archeologische monumentenzorg (implementatie van het verdrag van Valletta). Dit bedrag wordt toegevoegd aan het gemeentefonds. Zie de brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 7 februari 2006 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2005/06, 29 259, nr. 21).

De verwachting is dat de wet op 1 januari 2007 in werking treedt. De structurele toevoeging aan het gemeentefonds zal worden opgenomen in de 1e suppletore begroting gemeentefonds 2007. Zie voor de structurele toevoeging genoemd kamerstuk.

21. Arbeidstoeleiding en groepsverkleining ZMLK

In verband met de behoefte aan versterking van de mogelijkheden voor arbeidstoeleiding in het voortgezet onderwijs, zijn er meer praktijklokalen nodig. Dat betekent dat minder gebruik gemaakt wordt van theorieruimten. Voor de ene school brengt dat met zich het samenvoegen van bestaande ruimtes of een herverkaveling van (een gedeelte van) het gebouw. In andere gevallen zal (gedeeltelijke) nieuwbouw of aanbouw nodig zijn. Om dit mogelijk te maken wordt voor 2006 eenmalig € 25 633 000 aan het gemeentefonds toegevoegd.

Daarnaast wordt voor leerlingen ZMLK een bedrag toegevoegd aan het gemeentefonds van € 1 118 000 in verband met de verlaging van de groepsgrootte van 12 naar 7 leerlingen. Deze verlaging is per 1 januari 2006 geëffectueerd.

22. Bijzondere bijstand (Wet Bopz)

Met ingang van 2007 wordt € 3 miljoen structureel aan de algemene uitkering toegevoegd ten behoeve van de bijzondere bijstand in het kader van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Wet Bopz). Naar aanleiding van een onbedoeld effect in de wetgeving waardoor een noodzakelijke inkomensvoorziening niet mogelijk was, komen personen die gedwongen zijn opgenomen in een Bopz-inrichting, en vóór opname een werkloosheidsuitkering ontvingen, in aanmerking voor bijzondere bijstand.

2.2. Het beleidsartikel

2.2.1. Algemene beleidsdoelstelling

De gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting, maar heeft daarbinnen, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen bijzonder karakter. Zo kent de gemeentefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Dit beleidsartikel kent als algemene doelstelling: te bewerkstelligen dat de gemeenten via het gemeentefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee onderdelen:

1. De omvang van de middelen moet adequaat zijn;

2. De verdeling van de middelen moet adequaat zijn.

2.2.2. Verantwoordelijkheid minister

De fondsbeheerders, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Financiën, zijn systeemverantwoordelijk voor het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn niet verantwoordelijk voor de resultaten die gemeenten met hun bijdrage uit dit fonds realiseren: gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het gemeentefonds. Ook de eigen gemeentelijke belastingsopbrengsten kennen deze karakteristiek. Dit in tegenstelling tot de overige inkomstenbronnen van gemeenten, specifieke uitkeringen en heffingen en retributies. Niet alleen in bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen is een gemeentelijke verantwoordelijkheid, waarin het college van B&W wordt gecontroleerd door de gemeenteraad.

2.2.3. Succesfactoren van beleid

Ondanks dat de fondsbeheerders slechts systeemverantwoordelijk zijn, neemt dat niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de gemeenten als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten opstellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven prioriteiten van het Rijk. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de gemeenten. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor resultaten blijft bij de gemeenten.

2.2.4. Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het gemeentefonds weergegeven.

Het verschil in enig jaar tussen de verplichtingen en de uitgaven wordt veroorzaakt door de behoedzaamheidsreserve (€ 208,738 miljoen), die wel in de verplichtingenstand wordt meegenomen, maar pas in het jaar na afloop van het begrotingsjaar – doorgaans voor een deel – tot uitkering komt. De behoedzaamheidreserve wordt dan verrekend met de nacalculatie van de accressen. Het verplichtingenbedrag voor 2007 van de algemene uitkering bedraagt € 13 347 714 000 vermeerderd met € 208 738 000, wat resulteert in € 13 556 452 000. Zie ook wetsartikel 3.

In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het gemeentefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog niet aan gemeenten wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd. Zo bezien kunnen de uitgaven niet worden beïnvloed.

De omvang van de uitgaven wordt structureel bepaald door de normeringsmethodiek. Als regel houdt de methodiek in dat de ontwikkeling van het gemeentefonds een afgeleide is van de ontwikkeling van de rijksuitgaven. De zogeheten budgetflexibiliteit van het gemeentefonds is derhalve een afgeleide van de budgetflexibiliteit van de rijksuitgaven (in zoverre dat een verandering in de rijksuitgaven leidt tot een verandering van de omvang van de uitgaven van het gemeentefonds; hier wordt met budgetflexibiliteit dus niet de juridische verplichting van de uitgaven bedoeld). Tot de normeringsmethode behoort tevens een bestuurlijke weging van de uitkomsten van de normering. Deze geeft de mogelijkheid om – indien nodig – na overleg tussen het Rijk, de VNG en het IPO af te wijken van de rekenkundige uitkomsten.

Ter informatie geeft tabel 2.2.4.2. de accressen voor het gemeentefonds op basis van de stand Miljoenennota 2007 en geeft figuur 2.2.4.1 het verloop van de algemene uitkering per inwoner van 1997–2011 op basis van de Voorjaarsnota 2006 weer.

Figuur 2.2.4.1 Uitkering gemeentefonds in € per inwoner

De gemeenten ontvangen in 2007, gemeten naar de stand Voorjaarsnota 2006, als algemene uitkering uit het gemeentefonds ruim € 14,6 miljard. Dit is zuiver de algemene uitkering, exclusief de uitkering uit het BTW-compensatiefonds. Per inwoner komt de algemene uitkering uit op een landelijk gemiddelde van € 897 per inwoner. Ten opzichte van 2006 betekent dit een stijging van € 87 per inwoner door voornamelijk de overheveling van middelen uit de AWBZ ten behoeve van de Wmo integratie-uitkering. De stijging in 2006 ten opzichte van 2005 komt voornamelijk door de compensatie in het kader van de afschaffing van het gebruikersdeel OZB en het accres 2006.

De eerdere daling van de algemene uitkering per inwoner in 2005 ten opzichte van 2004 vloeit voornamelijk voort uit de afschaffing van de € 45,38-maatregel.

De uitvoering voor wat betreft de uitkeringen uit het gemeentefonds geschiedt door betalingen aan alle gemeenten in 50 termijnen.

Het budget van de algemene uitkering van het het gemeentefonds wordt over de gemeenten verdeeld via een verdeelsysteem van ongeveer 50 verdeelmaatstaven. Dit verdeelsysteem stelt gemeenten in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld.

Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve volumegegevens leidt tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

Voor de bevoorschotting van de integratie-uitkeringen geldt eveneens dat ernaar gestreefd wordt deze zo goed mogelijk te laten aansluiten bij de integratie-uitkeringen waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft. Veelal loopt de bevoorschotting van de integratie-uitkeringen mee met de bevoorschotting van de algemene uitkering; dus ook bevoorschotting in 50 termijnen.

2.2.5 Operationele doelstellingen

De bijdrage van de fondsbeheerders om te komen tot het bewerkstelligen dat de gemeenten via het gemeentefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren wordt geoperationaliseerd door twee doelstellingen:

* De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken;

* Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

Operationele doelstelling 1: De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken.

Motivering

De omvang van het gemeentefonds ontwikkelt zich volgens de normeringssystematiek en door de toevoegingen en/of onttrekkingen aan het fonds in verband met specifieke taakmutaties. De normeringssystematiek houdt in dat het fonds meebeweegt met de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, volgens het principe: «samen de trap op, samen de trap af». Op die wijze wordt het jaarlijkse groeipercentage (het zgn. accres) bepaald. Deze systematiek werkt sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de VNG en het IPO. Daarnaast zijn er jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het gemeentefonds kunnen leiden. Het Rijk zorgt voor de uitwerking van de afspraak door de precieze accresberekeningen te maken en de gemeenten daarover te informeren door middel van de circulaires. Daarnaast heeft het Rijk een verantwoordelijkheid bij het bepalen van de hoogte van specifieke uitnames en/of toevoegingen als gevolg van taakmutaties.

Activiteiten 2007

Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen (BOFV), in voor- en najaar.

Doelgroep

VNG.

Prestatieindicator

De vraag of de omvang van het gemeentefonds als adequaat kan worden beschouwd, wordt beantwoord in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen (BOFV). Volgens een in 1995 gemaakte afspraak vindt dit overleg tweemaal per jaar plaats. Wanneer één van de partijen (Rijk of VNG/IPO) de uitkomsten van de normeringsystematiek op enig moment onredelijk vindt, kan dit in het Bestuurlijk Overleg aan de orde worden gesteld.

Operationele doelstelling 2: Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren.

Motivering

Het Rijk is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en onderhouden van een systeem van verdeelmaatstaven dat een verdeling tot stand brengt die erin voorziet dat elke gemeente in staat is een gelijkwaardig voorzieningenpakket voor haar burgers tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren. De gemeenten kunnen zelf bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen resultaatverantwoordelijkheid af aan de gemeenteraad.

Prestatieindicator

Voor wat betreft de verdeling van de beschikbare financiële middelen is het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) de belangrijkste indicator. Daarin wordt door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog adequaat is, d.w.z. of deze, binnen bepaalde marges nog aansluit bij de daadwerkelijke uitgaven van de gemeenten zoals blijkt uit de begrotingen. Het POR verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting.

Relevante beleidsnota’s

Periodiek Onderhoudsrapport (POR).

3. HET VERDIEPINGSHOOFDSTUK

In paragraaf 3.1 wordt de opbouw van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de stand ontwerpbegroting gemeentefonds 2006 naar de stand van de voorliggende ontwerpbegroting 2007 beschreven. De mutaties die hierin worden genoemd die betrekking hebben op de 1ste suppletore begroting 2006 (Kamerstukken II 2005/2006 30 560 B, nr. 2) kunt u in genoemde begrotingsstukken terugvinden. De nieuwe mutaties worden toegelicht.

In 3.2. wordt een overzicht van de integratie-uitkeringen gegeven. In 3.3 wordt ingegaan op het Financieel overzicht gemeenten (FOG). Paragraaf 3.4 betreft de specifieke uitkeringen. Tot slot wordt in dit verdiepingshoofdstuk aandacht gegeven aan de bijdrage van de lokale overheden aan het EMU-tekort (3.5).

3.1. Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de vorige ontwerpbegroting

Verplichtingen

Onderstaande tabel 3.1.1. geeft de opbouw aan van de verplichtingen van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2006 naar de stand ontwerpbegroting 2007.

Uitgaven

Onderstaande tabel 3.1.2. geeft de opbouw aan van de uitgaven van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2006 naar de stand ontwerpbegroting 2007.

Ontvangsten

Wetsartikel 4, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen voor het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het gemeentefonds. Op grond van het tweede lid zijn de uitgaven en de afgezonderde inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het gemeentefonds een post Ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet geraamd (zie in tabel 2.2.4.1. onder Programma-ontvangsten).

Toelichting op de nieuwe mutaties

Zowel tabel 3.1.1. als tabel 3.1.2. bevatten een regel nieuwe mutaties. In onderstaande tabel 3.1.3. worden deze nieuwe mutaties, die nog niet eerder zijn toegelicht in een suppletore wet, benoemd en van een toelichting voorzien.

Zie voor een toelichting § 2.1.2.

3.2. Integratie-uitkeringen

Als een toevoeging aan de algemene uitkering van het gemeentefonds in één keer bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten wordt normaliter gesproken een integratie-uitkering toegepast. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang van specifieke uitkering of eigen inkomsten naar de algemene uitkering. Echter naar aanleiding van de implementatie van het kabinetsstandpunt Brinkman wordt de hierbij gebruikelijke voorwaarde dat er zicht is op een overgang naar de algemene uitkering losgelaten. Hierdoor kunnen al bestaande en mogelijke nieuwe specifieke uitkeringen, alsnog aan het gemeentefonds en provinciefonds worden toegevoegd die verdeeltechnisch nooit in de algemene uitkering zouden passen (zie kamerstukken II 2005/06, 30 300 B, nr. 23, blz. 6).

3.3 Financieel overzicht gemeenten 2006

De afgelopen jaren is een Financieel Overzicht Gemeenten (F.O.G.) verschenen. Doel van het F.O.G. is een beeld te geven van de ontwikkeling van de gemeentefinanciën ter ondersteuning van het bestuurlijk oordeel bij de vraag of tegenover de taken waarvoor gemeenten zich gesteld zien voldoende middelen staan. In een bestuurlijk overleg met VNG/IPO is vorig jaar afgesproken de afzonderlijke publicatie niet te continueren, maar wel de kerncijfers te blijven opstellen en op te nemen in de memorie van toelichting bij de begroting van het gemeentefonds.

De kerngegevens betreffen een terugblik en vooruitblik op de ontwikkeling van de inkomsten en kosten van gemeenten en een overzicht van de ontwikkeling van de vermogenspositie.

Terugblik

In de terugblik wordt weergegeven op welke taken de gemeenten, bezien vanuit de gemeentelijke begrotingen, tussen 2001 en 2006 meer middelen hebben ingezet (figuur 3.3.1.) en vanuit welke inkomstenbronnen of bezuinigingen op taken deze inzet is bekostigd (figuur 3.3.2.). Als indeling voor gemeentelijke taken wordt hierbij de indeling in taakclusters van het gemeentefonds gebruikt. Inkomstenbronnen worden onderscheiden in de Algemene Uitkering van het gemeentefonds, de onroerende zaak belasting (OZB), de overige belastingen en de overige eigen middelen.

Figuur 3.3.1. Intensiveringen tussen 2001 en 2006 bij gelijk takenpakket, gelijke prijzen en gelijk areaal

In figuur 3.3.1. wordt weergegeven dat, na correctie voor taakmutaties, prijsontwikkeling en areaalontwikkeling, de gemeentelijke netto-uitgaven op uitgavenclusters tussen 2001 en 2006 met € 2,2 miljard zijn toegenomen. Hierbij hebben de gemeenten op vrijwel alle taakclusters extra middelen ingezet. De grootste intensivering heeft plaatsgevonden op het cluster Openbare Orde en Veiligheid, een gezamenlijke prioriteit van Rijk en gemeenten.

Figuur 3.3.2. Bekostiging intensiveringen tussen 2001 en 2006 bij gelijk takenpakket, gelijke prijzen en gelijk areaal

Uit figuur 3.3.2. valt af te leiden dat gemeenten de € 2,2 miljard aan intensiveringen tussen 2001 en 2006 vooral dekken vanuit de OZB. Hierbij is de OZB-ontwikkeling onder meer gecorrigeerd voor de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB op woningen via de algemene uitkering. Hiernaast zijn de inkomsten vanuit de Overige Eigen Middelen en de Overige Belastingen gestegen. Op de taakclusters Riolering en Reiniging zijn lichte extensiveringen te zien: de inkomsten stijgen iets sneller dan de uitgaven. De algemene uitkering vertoont het kleinste positieve saldo. Hier is de invloed van enkele mindere accresjaren zichtbaar. In feite moet het beeld iets positiever zijn. Niet alle gemeenten hebben de hogere Algemene Uitkering 2006 als gevolg van de OZB-maatregel in hun begroting opgenomen.

Uit de figuren 3.3.1. en 3.3.2. kan de conclusie getrokken worden dat er in de periode 2001–2006 ruimte is geweest voor aanzienlijke intensiveringen op uitgavenclusters. Daarnaast kan geconcludeerd worden dat intensiveringen bekostigd worden door toegenomen inkomsten vanuit de OZB en de Overige Eigen Middelen. De extra ruimte is vooral ingezet op de terreinen Openbare Orde en Veiligheid en Wegen en Water.

Achter het positieve beeld gaat een omslag schuil vanaf 2004/2005, wanneer op clusters als Maatschappelijke Zorg, Educatie, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Stadsvernieuwing, Oudheid en Fysiek Milieu juist extensiveringen te zien zijn. In 2004 is vooral het gemeentefonds teruggevallen. Die terugval is enerzijds groot en anderzijds laat bekend geworden. Dit betekent voor de gemeenten dat ook de jaren 2005 en 2006, ondanks een zeker herstel van het gemeentefonds, in het teken van ombuigingen in verband met de achteruitgang staan.

Vooruitblik

In de vooruitblik wordt een beeld gegeven van de financiële ruimte van de gemeenten voor de jaren 2007 tot en met 2010. De financiële ruimte is berekend door de inkomsten en kosten vanuit de gemeentelijke begrotingen 2006 door te rekenen voor de jaren 2007 tot en met 2010. Hierbij wordt rekening gehouden met prijs- en areaalontwikkeling en, voor zover deze bekend zijn, taakmutaties. In tabel 3.3.1. is weergegeven hoe de berekening van de financiële ruimte is opgebouwd.

In miljoenen euro

In tabel 3.3.1 is te zien dat voor de periode 2007–2010 de financiële ruimte is berekend op € 593 miljoen. Dit is het saldo van de kosten- en de inkomstenontwikkeling. Over een langere reeks van jaren bezien is de uitkomst als gemiddeld te beschouwen. Het jaar 2010 is een mager jaar. Dat is vooral het gevolg van een beperkt gemeentefondsaccres. Het cluster Openbare Orde en Veiligheid vormt daarnaast in dat jaar een knelpunt. De tijdelijke toevoeging voor dat cluster valt in dat jaar weg, zodat dekking vanaf dat jaar nog ontbreekt.

De totale cumulatieve kostenontwikkeling voor deze periode wordt vooral bepaald door de prijsontwikkeling en in mindere mate door de areaalontwikkeling. De taakmutaties 2007 staan in het teken van de invoering van de Wmo.

De totale cumulatieve inkomstenontwikkeling wordt vooral bepaald door de ontwikkeling van de algemene uitkering en de specifieke uitkeringen. Een grote invloed op de algemene uitkering gaat uit van de invoering van de Wmo. Daarnaast zijn de gevolgen verwerkt van het bestuurlijk akkoord dat dit voorjaar met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is gesloten. In 2007 vermindert de algemene uitkering met € 400 miljoen in verband met het BTW-compensatiefonds. Een vermeerdering van € 220 miljoen treedt op in verband met openbare orde en veiligheid.

Geconcludeerd kan worden dat de gemeenten voldoende middelen ontvangen om hun taken naar behoren te vervullen. Zowel bij de terugblik als de vooruitblik is sprake van een positieve financiële ruimte.

Ontwikkeling vermogenspositie

In deze paragraaf wordt de ontwikkeling van de vermogenspositie van gemeenten aangegeven voor de periode 1999 tot en met 2004 op basis van de rekeningen.

Bron: CBS

Het eigen vermogen is in de periode 1999 tot en met 2004 toegenomen van € 18,4 miljard tot € 24,2 miljard. Een belangrijk deel van stijging doet zich voor in het jaar 2000. Van 2003 op 2004 daalt het eigen vermogen. Dit wordt veroorzaakt door een definitieverandering van de begrippen voorzieningen en bestemmingsreservers in het kader van het BBV. Tegenover de daling van de bestemmingsreserves staat een stijging van de voorzieningen.

De gegevens in de tabel laten zien dat het niveau van het vreemd vermogen redelijk stabiel is. Het totaal aan vreemd vermogen is in 2004 € 41,9 miljard. De post voorzieningen laat een stijging zien van € 4,0 miljard in 1999 naar € 9,3 miljard in 2004. Zoals genoemd wordt een deel van deze stijging veroorzaakt door veranderingen vanuit het BBV.

In vorige gemeentefondsbegrotingen is gewaarschuwd voor overhaaste conclusies op basis van de tabel. Die waarschuwing is nog steeds van kracht. Een eerste kanttekening betreft het gegeven dat in de praktijk verschillen in de wijze van boekhouding bestaan. Daarnaast is bij de interpretatie van de omvang van het eigen vermogen van belang welke risico’s daar tegenover staan. Een deel van de risico’s wordt afgedekt door verzekeringen en voor een deel moeten verplicht voorzieningen worden gevormd. Voor de resterende risico’s dient vooral de algemene reserve als buffer. Van deze risico’s ontbreekt een systematisch en kwantitatief beeld. Voorts betreffen de hier gepresenteerde cijfers een macrobeeld. Gemeenten verschillen sterk in de omvang van de vermogenspositie. Ten slotte wordt het eigen vermogen door gemeenten ook aangehouden om bespaarde rente toe te voegen aan de exploitatie. De verhouding tussen geblokkeerd eigen vermogen ten behoeve van de exploitatie en vrij aanwendbaar ligt macro in de orde van grootte van 60/40 procent. Per gemeente kan deze verhouding aanzienlijk anders liggen, zodat alleen op gemeentelijk niveau een uitspraak mogelijk is om incidentele tegenvallers met reserves op te vangen.

Concluderend kan worden gesteld dat het niveau van het eigen vermogen redelijk stabiel is.

Gemeentelijke productiecijfers

De gegevens hiervoor zijn steeds in financiële termen gesteld. Jaarlijks wordt daarnaast, via het rapport Maten voor gemeenten van het Sociaal en Cultureel Planbureau bijgehouden welke productie de gemeenten met dat geld tot stand brengen. Met het Sociaal en Cultureel Planbureau is overeengekomen die aanpak de komende jaren te continueren. Het is van belang om volgens een duurzame methode de productie van gemeenten in kaart te laten brengen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de vergelijking van gemeentelijke productie met die in andere sectoren, de vergelijking over een reeks van jaren en de vergelijking tussen gemeentelijke beleidsterreinen. Die inzichten leiden niet van de ene dag op de andere dag tot ander beleid. Zij vormen wel een onmisbaar bestanddeel bij de totstandkoming van het totale beleid ten aanzien van de gemeenten. De drie dimensies: inkomsten, uitgaven en productie horen bij elkaar. Opgeteld geven zij een totaalbeeld van de gemeenten. De minister is het dan ook niet eens met de opvatting van de Raad voor de financiële verhoudingen dat de productiemeting een zaak van elke gemeente afzonderlijk is, waarmee het kabinet en de Tweede Kamer zich niet zouden moeten bemoeien (advies aan de Tweede Kamer: «Lokale lasten en gemeentelijke prestaties»). Overigens deelt de minister wel de opvatting van de Raad voor de financiële verhoudingen over het nut van benchmarking (voor en door afzonderlijke gemeenten). Evenmin deelt hij het beeld van de Raad voor de financiële verhoudingen dat enige inspanning om de productie voor het totaal van de gemeenten vast te stellen tot mislukken is gedoemd. Eenvoudig is het weliswaar niet, en de uitkomsten vergen interpretatie, maar dat doet geen afbreuk aan de betekenis van de productiemeting als middel om over de jaren heen beelden vast te stellen als grondslag voor beleid.

De betekenis van het Financieel overzicht gemeenten in het licht van de opvattingen van gemeenten en provincies

In de gemeentefondsbegroting 2006 is geconstateerd dat de conclusies van het Financieel overzicht gemeenten niet aanstonds worden gedeeld door de mede-overheden. Zo attenderen gemeenten op ontoereikende compensatie van rijksbeleid en op risico’s uit hoofde van bijvoorbeeld de Wmo. Zorg is er daarnaast over de financiële consequenties van voorstellen ten aanzien van de ozb en over de budgetvaststelling Wwb. Van provincies komt daarnaast het signaal dat meer gemeenten onder preventief toezicht zijn gesteld.

In reactie daarop is vorig jaar aangegeven dat de signalen niet wijzen op tekortkomingen in de gehanteerde methode. Wel roepen zij de vraag op hoe deze beelden zijn te rijmen met de op het oog tegenstrijdige conclusie van toereikende middelen. In het belang van een goed fundament voor het bestuurlijke oordeel over de toereikendheid van de middelen is het thema geagendeerd bij de evaluatie van de normeringssystematiek.

3.4 Specifieke uitkeringen

In het kader van het Plan van aanpak transparantie wordt gewerkt aan het verkrijgen van inzicht in de verdeling van specifieke uitkeringen over de decentrale overheden. In de afgelopen jaren lag de focus op het verzamelen van specifieke uitkeringsgegevens. In combinatie met het verzamelen zal de focus de komende jaren verschuiven naar het analyseren van het totaalbeeld van gemeentelijke inkomstenbronnen. Het gaat hierbij onder andere om de vraag hoe gemeenten hun taken, bezien vanuit de gemeentelijke taakclusters, bekostigen en de invloed van veranderingen, zoals bezuinigingen en verschuivingen tussen geldstromen op deze bekostiging.

In het afgelopen jaar is gestreefd naar het verzamelen van de realisatiegegevens van alle specifieke uitkeringen voor het jaar 2005. Het gaat hier om specifieke uitkeringen aan gemeenten, provincies, waterschappen, kaderwetgebieden en andere samenwerkingsverbanden. In totaal zijn voor het jaar 2005, met medewerking van de vakdepartementen, gegevens van 132 inhoudelijk verschillende specifieke uitkeringen verzameld, waarvan 119 specifieke uitkeringen die rechtstreeks (ook) aan gemeenten worden uitgekeerd.

Tabel 3.4.1. geeft een overzicht van het aantal en de omvang van de specifieke uitkeringen aan gemeenten voor de jaren 2004 en 2005 per cluster.

(in miljoenen euro)

(Bron: BZK.)

In tabel 3.4.1. is te zien dat het aantal en de omvang van de specifieke uitkeringen van cluster tot cluster sterk verschilt. De clusters Educatie en Maatschappelijke Zorg hebben de hoogste aantallen specifieke uitkeringen. Het cluster Riolering kent geen specifieke uitkeringen. Het leeuwendeel van de specifieke uitkeringen is geoormerkt voor taken op de terreinen Werk en Inkomen en Educatie.

Uit tabel 3.4.1. is ook te zien dat het aantal specifieke uitkeringen aan gemeenten tussen 2004 en 2005 is gedaald met 12. Hiernaast is de totale omvang van de specifieke uitkeringen afgenomen met ongeveer € 2,2 miljard, waarvan € 1,7 miljard bij het cluster Werk en Inkomen. Deze laatste wordt onder meer veroorzaakt door de afname van het aantal bijstandsuitkeringen tussen de twee jaren.

(in miljoenen euro)

(Bron: CBS en BZK.)

Tabel 3.4.2. geeft een overzicht hoe de verschillende inkomstenbronnen van gemeenten in 2005 over de uitgavenclusters zijn verdeeld. Er worden vier inkomstenbronnen onderscheiden: de algemene middelen (algemene uitkering gemeentefonds, de OZB en de Overige Eigen Middelen), de taakgerelateerde eigen inkomsten (gemeentelijke heffingen en rechten), de specifieke uitkeringen en de overige inkomsten. Binnen de algemene middelen zijn de OEM inkomsten grotendeels niet verdeeld over de uitgavenclusters, maar als totaal opgenomen. De OEM inkomsten betreffen vooral inkomsten vanuit de bouwgrondexploitatie en openbaar vervoer. De overige inkomsten moet gezien worden als een restpost van nog niet specifiek uitgezochte gegevens en ruis tussen gegevensbronnen. Zo kunnen er nog specifieke uitkeringen ontbreken en zijn overdrachten aan gemeenten door de provincies niet expliciet verzameld. Ruis tussen gegevensbronnen kan veroorzaakt worden door aansluitingsverschillen tussen de gemeentelijke begrotingsgegevens en de realisatiegegevens over specifieke uitkeringen. In de tabel is te zien dat binnen de gebruikte gegevens 20 procent niet uit de rechtstreekse inkomstenbronnen van gemeenten is af te leiden.

In tabel 3.4.2. is te zien dat de taakclusters in meer of mindere mate vanuit verschillende inkomstenbronnen bekostigd worden. Uitgaven op het cluster Werk en Inkomen worden voor het merendeel bekostigd uit specifieke uitkeringen, terwijl uitgaven op de clusters Reiniging en Riolering voornamelijk uit taakgerelateerde middelen worden bekostigd. Taakclusters die vanuit verschillende inkomstenbronnen gefinancierd worden zijn VHROSV en Bevolkingszaken. Dit geldt ook voor het cluster Educatie, met daarbij de aantekening dat het gebruik van gegevens uit verschillende bronnen bij dit cluster de analyse bemoeilijkt. Uitgaven op de overige uitgavenclusters worden voornamelijk bekostigd vanuit de algemene middelen.

3.5 EMU-tekort

Begin 2004 bleek dat het EMU-tekort in 2003 uit kwam boven de grenswaarde van 3% BBP uit het verdrag van Maastricht. Dit tekort was mede veroorzaakt door een hoger dan verwacht EMU-tekort van de decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen). Naar aanleiding hiervan zijn afspraken gemaakt met de koepelorganisaties Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), InterProvinciaal Overleg (IPO) en Unie van Waterschappen (UvW) om de informatievoorziening te verbeteren en het EMU-saldo van de decentrale overheden te beheersen. Daarbij is onder andere een macro grenswaarde vastgesteld voor het EMU-saldo van de decentrale overheden, welke is doorvertaald naar de individuele gemeenten, provincies en waterschappen. Begin 2005 is opnieuw de balans opgemaakt. Er is toen geconcludeerd dat het EMU-saldo van de totale overheid uit de gevarenzone van -2,5% BBP is gekomen. Afspraak is het EMU-tekort van de decentrale overheid maximaal 0,5% BBP mag bedragen. Het EMU-tekort van de decentrale overheid kwam in 2005 op 0,3% uit en is daarmee nog relatief groot. Het bestuurlijk overleg financiële verhoudingen zal de ontwikkeling van het EMU-tekort decentrale overheden monitoren.

Om de informatievoorziening verder te verbeteren is een aantal maatregelen getroffen. Zo is een stevige prikkel geïntroduceerd door het toezichtbeleid verder vorm te geven. Het CBS beoordeelt de kwaliteit en tijdigheid van de aangeleverde informatie. Bij blijvende tekortkomingen wordt, na een aanwijzing, op kosten van de medeoverheid door de betreffende toezichthouder gezorgd dat verbetermaatregelen worden genomen. Daarnaast dienen gemeenten en provincies met ingang van de begroting 2006 het EMU-saldo op te nemen in hun begroting. Hierdoor wordt de bewustwording vergroot dat decentrale overheden bijdragen aan het EMU-saldo en kunnen bij een dreigende overschrijding van EMU-grenzen tijdig maatregelen getroffen worden.

Tevens is met VNG, IPO en UvW afgesproken dat de gezamenlijke werkgroep evaluatie normeringsystematiek een structureel regime zal uitwerken voor de beheersing van het EMU-saldo decentrale overheid (t.b.v. de volgende kabinetsperiode). Als sluitstuk van het structureel systeem wordt momenteel regelgeving voorbereid die de minister van Financiën de mogelijkheid geeft een sanctie op te leggen aan de veroorzakers van de overschrijding van de grenswaarde voor het EMU-saldo van de totale overheid. Deze sanctie moet worden gezien als ultimum remedium. Naar verwachting zal de Tweede Kamer in het najaar van 2006 worden geïnformeerd over de uitkomsten van de evaluatie.

4. BIJLAGEN BIJ DE BEGROTING