2.2.1. Algemene beleidsdoelstelling

Via het provinciefonds wordt bewerkstelligd dat de provincies de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee operationele doelstellingen:

• 1. de provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken;

• 2. een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

2.2.2. Verantwoordelijkheid minister

De fondsbeheerders, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – i.c. de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – en de Minister van Financiën, zijn verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het provinciefonds. De fondsbeheerders zijn niet verantwoordelijk voor de resultaten die provincies met hun bijdrage uit dit fonds realiseren: provincies zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het provinciefonds.

2.2.3. Succesfactoren van beleid

Het feit dat de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk zijn, neemt niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de provincies als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven prioriteiten van het Rijk. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de provincies bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de provincies. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor resultaten blijft bij de provincies.

2.2.4. Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het provinciefonds weergegeven.

Normaliter is er een verschil in enig jaar tussen de verplichtingen en de uitgaven. Dit verschil wordt veroorzaakt door de behoedzaamheidsreserve, die in het jaar na afloop van het begrotingsjaar (voor een deel) wordt uitgekeerd. Door het buiten werking stellen van de normeringssystematiek en de behoedzaamheidsreserve, zijn de verplichtingen en uitgaven vanaf 2010 aan elkaar gelijk.

In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het provinciefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog niet aan provincies wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd.

Ontvangsten

Wetsartikel 4, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen voor het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het provinciefonds. Op grond van het tweede lid zijn de uitgaven en de afgezonderde inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het provinciefonds een post Ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet geraamd (zie in tabel 2.2.1. onder ontvangsten).

Ter informatie geeft figuur 2.2.2. het verloop van de uitkering uit het provinciefonds (totaal programma-uitgavenbedrag) per inwoner van 2000–2015 weer. De bedragen 2000 tot en met 2009 zijn op basis van de jaarverslagen. De bedragen 2010 tot en met 2015 zijn op basis van de miljoenennota 2011.

Figuur 2.2.2. Uitkering provinciefonds in € per inwoner

De provincies ontvangen in 2011 uit het provinciefonds € 1 142 412 000 (programma-uitgaven). Per inwoner komt de uitkering uit op een landelijk gemiddelde van € 69 per inwoner. Ten opzichte van 2010 betekent dit een mutatie van € – 19 per inwoner door voornamelijk de eerder genoemde uitname van € 300 miljoen. De stijging in 2010 ten opzichte van 2009 komt voornamelijk door de stijging van het aantal decentralisatie-uitkeringen. De stijging in de jaren 2006 t/m 2009 voornamelijk door de omvang van het accres.

2.2.5. Operationele doelstellingen

Operationele doelstelling 1: De provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken.

Motivering

De omvang van het provinciefonds ontwikkelt zich normaliter volgens de normeringssystematiek en door de toevoegingen en/of onttrekkingen aan het fonds in verband met taakmutaties. De normeringssystematiek houdt in dat het fonds meebeweegt met de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, volgens het principe «samen de trap op, samen de trap af». Op die wijze wordt het jaarlijkse groeipercentage (het zogenaamde accres) bepaald. Deze systematiek werkt sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de VNG en het IPO. Zoals gemeld in paragraaf 2.1 geven zwaarwegende redenen echter aanleiding om deze systematiek tijdelijk buiten werking te stellen. Onlangs is de normeringssystematiek geëvalueerd door de fondsbeheerders, VNG en IPO. Het rapport wordt na Prinsjesdag toegezonden aan de Tweede Kamer.

Daarnaast zijn er jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het provinciefonds kunnen leiden. De fondsbeheerders zorgen voor de uitwerking van de afspraak door het accres vast te stellen en de provincies te informeren door middel van circulaires. Daarnaast heeft het Rijk een verantwoordelijkheid bij het bepalen van de hoogte van specifieke uitnamen en/of toevoegingen als gevolg van taakmutaties, waarbij het kabinet handelt conform artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet.

Activiteiten 2011

Het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv) tussen de fondsbeheerders, de VNG en het IPO zal twee keer per jaar plaats vinden, rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij is gerechtigd om agendapunten in te brengen. Zonodig kunnen ook andere bewindslieden dan de fondsbeheerders aanwezig zijn.

Prestatie-indicatoren

De vraag of de omvang van het provinciefonds als adequaat kan worden beschouwd, wordt beantwoord in het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv). Volgens een in 1995 gemaakte afspraak vindt dit overleg tweemaal per jaar plaats. Wanneer één van de partijen (Rijk of VNG/IPO) de uitkomsten van de normeringssystematiek op enig moment onredelijk vindt, kan dit in het Bestuurlijk overleg aan de orde worden gesteld. In dit verband moet ook «De provinciale financiën, een interprovinciale vergelijking» worden genoemd: de analyse van de financiële positie van de provincies.

Operationele doelstelling 2: Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren.

Motivering

Het budget van de algemene uitkering van het provinciefonds wordt over de provincies verdeeld via een verdeelsysteem van 11 verdeelmaatstaven. Het Rijk is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en onderhouden van het systeem van verdeelmaatstaven dat de verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem stelt provincies in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de provincies.

Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de provincies bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een provincie uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Dit streven geldt ook voor integratie- en decentralisatie-uitkeringen.

Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve volumegegevens leidt tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het provinciefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

Prestatie-indicator

Zie hiervoor bij «Prestatie-indicatoren» bij «Operationele doelstelling 1».